(AGENPARL) - Roma, 14 Febbraio 2023

(AGENPARL) – mar 14 febbraio 2023 Si invia in allegato il testo della testimonianza del Capo del Dipartimento Economia e Statistica della Banca d’Italia Sergio Nicoletti Altimari sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell’Ue, tenuta oggi alla Commissione Bilancio della Camera dei Deputati.
Il testo è disponibile anche a questo [link](https://www.bancaditalia.it/media/notizia/audizione-di-sergio-nicoletti-altimari-sugli-orientamenti-per-una-riforma-del-quadro-di-governance-economica-dell-ue/).
Cordiali saluti,
Divisione Relazioni con i media
Servizio Comunicazione
Banca d’Italia
Prima di stampare, pensa verde
Think green before you print

Testo Allegato: Commissione V della Camera dei Deputati

(Bilancio, Tesoro e Programmazione)

E
same della Comunicazione della Commissione europea
al
Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea,
al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle
Regioni “Comunicazione
sugli orientamenti per una riforma
del quadro di

governance

economica dell’UE
”

Testimonianza del Capo del
Dipartimento Economia e statistica

della Banca d’Italia

Sergio Nicoletti Altimari

Camera dei Deputati

Roma, 14 f
ebbraio 2023

2

Signor Presidente, Onorevoli Deputati,

ringrazio la Commissione quinta della Camera per avere invitato la Banca d’Italia a svolgere
le proprie considerazioni nell’ambito dell’esame della
“Comunicazione sugli orientamenti per
una riforma del quadro di governance economica dell’UE” (COM(2022) 583

final)

della
Commissione europea
,

pubblicata il 9 novembre scorso
.

Poco più di un anno fa la Banca d’Italia
ha

contribui
to

all’
indagine

conoscit
iv
a sulla
Conferenza
sul
futuro

dell’Europa
1
. In quell’occasione ci siamo occupati di questioni rilevanti per la
governance

economica dell’Unione e quindi nell’intervento di og
gi riprenderò diversi punti
sottolineati anche allora, rileggendoli alla luce dei successivi sviluppi
.

L
a
Comunicazione dell
a Commissione europea segna un passaggio
atteso e
importante di un
dibattito
in corso
da tempo
.
Nel
l’ottobre del 2021
,
appena

prima della conclusione della
Conferenza
,

la Commissione europea
aveva
rilanciato

il

Riesame della governanc
e

(
EU economic
governance review
)
2
, sospes
o

nel 2020 poco dopo il suo avvio
a causa dello scoppio della
pandemia
.
Nel

dare nuovo impulso al
Riesame

la Commissione
sottolineava

come il
mutato
contesto nel quale si

sono
venute a
trova
r
e le economie europee
a seguito del
la
pandemia
non
solo
abbia
reso ancora più evidenti le
criticità
della governance economica europea
–

relative
alla effettiva capacità delle regole di garantire finanze pubbliche sostenibili e di prevenire
squilibri macroeconomici, alla
loro
eccessiva comples
sità, all’insufficiente

titolarità

(
ownership
)

nazionale
–

ma ne abbia anche
fatte emergere altre, legate

in particolare
al
l’accumulazione di
debito pubblico
emesso
per far fronte alle conseguenze della crisi
.

La risposta delle politiche economiche, nazion
ali ed europee, alla crisi pandemica è stata forte
e tempestiva. Le autorità nazionali hanno potuto agire con decisione grazie all’attivazione, già
dal marzo 2020 e inizialmente fino al 2022, della “clausola di salvaguardia generale”, che ha

1

Memoria della Banca d’Italia, “Indagine conoscitiva

sulla Conferenza sul futuro dell’Europa”, Commissioni congiunte 3ª
e 14ª del Senato (Affari esteri, emigrazione e Politiche dell’Unione europea) e III e XIV della Camera dei Deputati (Affari
esteri e comunitari e Politiche dell’Unione Europea), Roma, 7 di
cembre 2021; cfr.
http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/memorie/memorie
–
2021/memoria
–
07122021.pdf
.

2

Per maggiori informazioni sul complessivo processo di
Riesa
me della governance economica
, dal suo inizio fino al
Comunicazione della Commissione dello scorso novembre cfr.
https://e
c.europa.eu/info/business
–
economy
–
euro/economic
–
and
–
fiscal
–
policy
–
coordination/economic
–
governance
–
review_it
.

3

di fatto conge
lato le regole del Patto di stabilità e crescita; l’attivazione della clausola è stata
poi prorogata fino alla fine di quest’anno. L’azione dell’Unione europea
si
è
fondata
su
ll’introduzione di strumenti straordinari e temporanei:
il
“Sostegno per attenuar
e i rischi di
disoccupazione in emergenza” (
Support to mitigate Unemployment Risks in Emergency
–

SURE)
ha
dotato
l’Unione
di una capacità di prestito
pari a

100 miliardi
;
Next Generation EU

(NGEU)

ha messo

a disposizione dei paesi membri oltre 800 miliardi, sotto forma di sovvenzioni e di
prestiti, per
sostenere

la ripresa economica e
per
finanziare investimenti per la doppia
transizione, verde e
digitale
.

Il
Riesame

ha posto anche attenzione
al ruolo che in futuro potranno avere
analoghi
strumenti.
Q
uanto accaduto dopo l’autunno del 2021
, a seguito
dell’invasione
russa dell’Ucraina
, delle
conseguenti tensioni geopolitiche e della crisi energetica,

ha ulteriormente
rafforza
to

la
percezione di inadeguatezza del
la governance
economica europea
.

Nel
contributo

della Banca d’Italia sopra ricordat
o

si auspicava che una riforma
complessiva dell’architettura economica europea
potesse

basarsi su due pilastri
fondamentali:
un ripensamen
to delle regole di bilancio

dell’Unione,
al fine di
renderle
meno
complesse
, più
realistiche
negli obiettivi di riduzione del debito pubblico e più
orientate
alla crescita economica
(
fiscal
capacity
)
europea
.

La Comunicazione della Commissione

si focalizza sul primo di questi due pilastri

(le regole
di bilancio)
, compiendo
,

a mio avviso
,

un passo nella giusta direzione.
Nel
valutarla

è
importante
ricordare
che
regole di bilancio ben disegnate sono
c
omunque
necessarie

(soprattutto nell’ambito di un’unione monetaria) e che, al di là delle regole, l’elevata
incidenza del debito sul prodotto è una fonte pericolosa di vulnerabilità
.

Anche, e
soprattutto,
per il nostro paese

la sua riduzione resta priorita
ria.

Prima di esaminare i contenuti della proposta della Commissione, ripercorrerò gli
argoment
i

a sostegno dell’introduzione
di appropriati vincoli alle politiche di bilancio nazionali

e
richiamerò
sia
le criticità delle attuali regole europee
sia

i principali elementi di consenso
emersi nel dibattito
sui modi per porvi rimedio
. Chiuderò con alcune riflessioni sulla necessità
di una

capacità di bilancio
europea.

4

1.

Alcune considerazioni generali sulle regole

di bilancio

L
’esperienza degli ultimi due
anni ci ha ricordato con forza

che
quando uno shock
sfavorevole colpisce l’economia un temporaneo peggioramento del saldo di bilancio e
il
ricorso al debito pubblico
pos
sono
essere
necessari per attenuare l’impatto della crisi sulle
famiglie e sulle impres
e.
An
che in tempi normali
p
uò essere opportuno ricorrere al debito
pubblico
,

per finanziare investimenti

che generano benefici sociali superiori a quelli privati
o hanno un profilo di costi e rendimenti che
–

pur essendo positivo in termini di valore
presente scontato
–

impegno finanziario trop
po ingente, per rischi troppo elevati o per ritorni
troppo
dilazionati nel tempo).

Tuttavia l’analisi economica e l’esperienza storica di molti paesi
–

compreso il nostro
–

ci
ricordano che le scelte collettive possono produrre livelli di disavanzo (e quin
di di debito
pubblico) superiori a quelli utili a stabilizzare l’attività economica o a determinare livelli
più elevati di crescita nel lungo termine
, e quindi dannosi
. Meccanismi simili a quelli che
generano questa “preferenza per il deficit” (
deficit bia
s
3
) producono anche distorsioni nella
composizione del bilancio pubblico, ad esempio favorendo eccessivamente la spesa
gli interventi
,

d
o
politiche pro
–
cicliche (espansive nelle fa
si macroeconomiche favorevoli e restrittive nelle
recessioni).

Imporre vincoli alla politica di bilancio può limitare
questi problemi
, contribuendo a un
processo di bilancio più
ordinato e
or
ientato al medio
–
lungo periodo.

Tali vincoli non
devono essere necessariamente
solo
di natura
quantitativa
:

possono avere anche carattere
procedurale e
organizzativo
.

3

Diversi sono i meccanismi che posso
no

determinare il
deficit bias
.

La letteratura economica ha messo in luce in particolare:
l’esistenza di asimmetrie informative tra

i responsabili delle politiche economiche
e i cittadini, le
difficoltà nel ricomporre
interessi divergenti tra i diversi gruppi sociali o le diverse aree g
eografiche di un paese
, la limitatezza dell’orizzonte
temporale delle decisioni
e l
’interazione strategica tra forze politiche durante i cicli elettorali, un
’
insufficiente
considerazione
del

benessere d
elle generazioni

future.

5

Resta necessario lasciare spazio per
rispondere in modo
sufficientemente
flessibile alle
sto economico
, specie se impreviste
. Un quadro di regole
chiaro
,

rigoroso

e credibile consente di

prevedere
le
poche
eccezioni
necessarie
in caso di
eventi avversi fuori dal controllo delle autorità di politica economica,
discussione l’anc
oraggio
nel medio termine
del
le aspettative di famiglie, imprese e
investitori finanziari e

mantenendo fermi i presidi contro

un’eccessiva accumulazione di
debito.

In un’unione monetaria l’importanza di
presidi
adeguat
i contro il
deficit bias

è ancora
maggiore, in quanto la sostenibilità delle finanze pubbliche di ciascun paese è una
condizione fondamentale per garantir
e la stabilità dell’intera area
.
B
isogna
evitare
, da un
lato,

che percezioni errate producano tensioni
finanziarie
con consegu
enze di

rilievo
sul
l’onere del debito,
dall’altro

che sorgano

dubbi

a p
rocedere
al

sostanziale

riequilibrio dei conti pubblici
.

U
n sistema di regole di bilancio
comuni, opportunamente integrato con meccanismi di
può
contribuire
in un certo grado
al

coordinamento delle politiche di
bilancio nazionali
. Si riduce così
i
l

rischi
o

che
decisioni
discrezionali delle autorità nazionali
non ten
gano
conto dell’impatto sulla domanda aggregata degli altri paesi e
sull’inflazione
dell’area
,

ando
un

orientamento dell
a

politica

di bilancio
aggregat
o

inappropriat
o

(
perché troppo restrittiv
o

o troppo espansiv
o
) e
interferendo in questo modo con la
politica monetaria
unica
. Come argomenter
ò

più avanti, tuttavia, per contenere questi
rischi di coordinamento
non si può
fare affidamento solo sui vincoli ai bilanci nazionali
:

è
indispensabile
anche
l’introduzione di
una qualche forma
di
capacità di bilancio comune.

2.

Le criticità delle regole di
bilancio europee

Già a partire dal Trattato di Maastricht i paesi dell’Unione europea hanno deciso, per garantire
la
disciplina di bilancio a livello nazionale, di vincolarsi a un quadro comune di regole invece
6

di
contare solo sull’operare di meccanismi di

mercato
4
. Nel tempo il quadro è stato modificato
più volte, introducendo il riferimento a
v
ari
a
bili non osservabili (
come
il saldo di bilancio
strutturale), nuovi vincoli (
come
la regola di spesa e la

quantificazione di un ritmo minimo di
riduzione
del ra
pporto tra debito e prodotto
) e nuove procedure

e istituzioni per il

controllo
e
la
correzione dei conti p
ubblici
,

come
il semestre europeo
,

lo
European
fiscal b
oard

e
le
istituzioni
nazionali
di bilancio indipendenti

(
fiscal council
s
)
.

È

via via
aumentata la complessità del quadro normativo.
Con l’obiettivo di rassicurare tutti
(paesi membri e istituzioni dell’Unione)
circa l’adeguatezza de
l sistema in ogni circostanza
, è
cresciuto notevolmente il dettaglio delle norme
5

e con esso il numero di ecc
ezioni
6

e l
o spazio
di discrezionalità per le istituzioni europee,
il che ha finito col rendere
spesso controverso
l’esito delle valutazioni sulle politiche dei paesi membri.

Sebbene

casi di paesi che sono incorsi in una Procedura per i disavanzi eccessivi sono in effetti
numerosi, questo non vuol dire che le regole siano state inefficaci.
Nonostante gli inevitabili
limiti
nella
costruzione di
scenari “controfattual
i
” rispetto a
i

qual
i

misurare l’impatto delle
regole, alcuni studi suggeriscono
ad esempio
che
la soglia

del 3 per cento per il disavanzo sia
stat
a

efficace nell’ancorare i comportamenti (anche se più come valore obiettivo che come
livello massimo)
7
; inoltre procedure condiv
ise, la
peer pressure

e lo scrutinio da parte di
istituzioni terze , contribuendo
a una maggiore trasparenza
, hanno aumentato gli incentivi alla
disciplina di bilancio.
Partendo da queste considerazioni si può avviare
un percorso di riforma
che miri a
ridur
r
e
le criticità

delle regole attuali
.

4

Già nel 1989 la Commissione

Delors aveva giustamente osservato che: “i vincoli imposti dalle forze di mercato possono
essere troppo lenti e deboli, oppure troppo repentini e travolgenti”.

Questo rischio si è materializzato con forza dirompente
durante la crisi dei debiti sovrani.

5

La crescente complessità del quadro normativo è ben evidenziata dall’aumento della lunghezza del
Vade Mecum

sul Patto
di stabilità e crescita predisposto dalla Commissione europea, che è quasi raddoppiata tra la prima edizione del 2013 e
l’edizione del 20
18, raggiungendo le 220 pagine. Attualmente la base giuridica del Patto di stabilità e crescita è costituita da
3 articoli del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE),
dal

Protocollo n. 12 allegato al Trattato,
da
8
Regolamenti e
da
una

Dire
ttiva. Tale normativa è integrata da numerosi altri documenti (oltre al
Vade Mecum
, ad esempio
,

vanno considerati
il codice di condotta, le comunicazioni della Commissione europea, i pareri del Comitato economico e
finanziario) che definiscono in modo più
dettagliato le modalità di attuazione del Patto.

6

Le principali eccezioni, che permettono deviazioni dalle regole, riguardano il verificarsi di eventi eccezionali al di fuori
del
controllo dei governi (“
unusual events
”), le gravi crisi economiche (“
sever
e economic downturns
”), la realizzazione di riforme
strutturali (“
structural reform clause
”) o piani di investimento (“
investment clause
”), la presenza di fattori rilevanti che possano
giustificare deviazioni (“
relevant factors
”).

7

Caselli e Wingender (2
021).

7

Dall’esperienza europea degli ultimi anni si possono trarre alcune lezioni. Si è innanzitutto
avuta la conferma dell’impossibilità di definire
ex ante
un “contratto completo”, di scrivere
cioè le regole in modo da
stabilire
in anticipo

i comportamenti ammessi in tutte
le
condizioni
che possono realizzarsi; questo non solo e non tanto perché
un simile “contratto”
risulterebbe
irrealisticamente

complesso,
ma soprattutto perché alcune contingenze
–

e le loro
conseguenze
–

sono genuinamente impossibili da prevedere (si pensi, di nuovo, alla pandemia

e all’invasione dell’Ucraina
)
8
. Anche per questo le regole, più che entrare nel dettaglio della
politica
economica dei singoli paesi, dovrebbero mirare a evitare scelte e comportamenti
nazionali in grado di danneggiare il resto dell’Unione.

Solo in tempo reale, quando si
può osservare
i
l contesto in cui si definiscono le politiche, le
loro implicazioni di me
dio periodo possono diventare oggetto di un dialogo informato
e
trasparente
tra istituzioni europee e Stati membri
, portando

a
lla definizione di

una strategia
di
bilancio
condivisa.

3.

Gli elementi di maggior
e

consenso
emersi nel dibattito
prima della Com
unicazione

Il dibattito sulla riforma del
le regole di bilancio europee
è ampio e articolato. In termini di
grado di “innovazione” rispetto alle regole attuali, le proposte si posizionano su un
continuum

che va da
aggiustamenti
limitati
9

a revisioni complete
10
. La maggior parte si colloca su una
posizione intermedia, delineando modifiche sostanziali

ma
riconoscendo come politicamente
irrealistico
un approccio “rivoluzionario”.
Vorrei ripercorrere
con voi
gli elementi che
riten
g
o
abbia
n
o
ra
ccol
to
maggior
e

consenso nel dibattito a livello accademico e istituzionale.

In primo luogo
è
ampiamente condivisa
la necessità di semplificare il quadro normativo,

(attualmente relativi al disavanzo nominale, al
disavanzo strutturale, alla spesa e al debito
11
)

–

talvolta in contraddizione fra loro
,

talaltra

8

Si può prevedere una clausola di salvaguardi
a

a fronte di questo genere di eventi
, ma è difficile precisare ex ante la durata
dell’eccezione e l’entità della deviazione ammessa.

9

Christofzik

(2018) e Deutsche Bundesbank (2019).

10

Blanchard

(2021).

11

Le regole attuali prevedono che solo l’obiettivo di medio termine per il saldo strutturale sia differenziato per
p
aese in base,
principalmente
, al livello del debito pubblico e all’impatto atteso della demografia sulla sostenibi
lità dei conti pubblici.

8

ridondanti

–

a un unico
di medio

periodo
per
il rapporto tra il debito e il PIL

(
in
molte

proposte differenziato per paese)
. Questa
indicazione
, che appare condivisibile,
anche
di chiarire che l’obiettivo ultimo del quadro di regole di bilancio è la
sostenibilità del debito pubblico.

Le varie ipotesi
di riforma differiscono
però
in merito
alle modalità e ai criteri per la fissazione dell’obiettivo di medio periodo.

Inoltre
,

l
a maggior parte
de
i contributi
, con poche eccezioni, suggerisce

l’adozione di un
unico
strumento
operativo definito in termini di un limite massimo al tasso

di crescita della
spesa

pubblica
. Tale limite verrebbe fissato per un periodo pluriennale (solitamente
triennale), al fine di rafforzare l’orientamento a
l

medio termine della programmazione di
bilancio.

In genere le proposte prevedono che il
limite al
tasso di crescita della spesa sia in linea con
quello
del prodotto potenziale
,
laddove necessario
per
garantire
che
coerent
i

con l’obiettivo del debito a medio
termine
. Inoltre di norma vien
e presa in considerazione la

delle componenti che si adeguano “automaticamente”
(ossia senza alcun intervento
legislativo discrezionale)
alle condizioni cicliche
, come le integrazioni salariali o gli assegni
di disoccupazio
ne, e al netto dell
’
impatto stimato di eventuali misure discrezionali in
materia di entrate.

Secondo i proponenti di questo
strumento
,

la “spesa primaria netta”
present
a

alcuni
vantaggi
. In primo luogo

fa riferimento a una variabile che
i governi possono
controllar
e

in modo diretto
. Si tratta inoltre di un aggregato che può essere facilmente monitorato e
d
è relativamente facile da

comunica
re
. Infine il rispetto di una regola di spesa
così definita
h
a
intrinseche caratteristiche di stabilizzazione anticicli
ca
12
.
È
stato
inoltre
argomentato
che la stima del tasso di crescita potenziale, sul quale si basa la regola di spesa, sarebbe più
robusta e meno soggetta a revisioni rispetto a quella dell’output gap annuale (
la

differenza

12

Questo sia perché la regola esclude le variazioni cicliche delle spese (e ovviamente delle entrate), sia perché l’obiettivo è

generalmente basato sulla crescita del prodotto potenziale atteso: nel caso in cui la crescita effetti
va del PIL sia maggiore
del (inferiore al) tasso potenziale, il rapporto tra la spesa e il PIL diminuirà (aumenterà) con un effetto di stabilizzazion
e
dell’economia.

9

tivo e quello potenziale,
su cui si basa il calcolo del saldo
strutturale

utilizzato nelle regole attuali
)
13
.

Non mancano critiche
–

,

a mio avviso
,

fondate
–

al criterio della spesa
(declinato nelle sue varie versioni) come singolo
strumento
e robustezza. Esso infatti si bas
a

comunque su variabili difficili da prevedere ex ante e da
misurare ex post, quali ad ese
bilancio discrezionali. Inoltre la spesa primaria al netto della sua componente ciclica e di
tali misure discrezionali è di fatto un saldo di bilancio parziale, non meno lontano di quello
struttura
le

(ossia del

principale
strumento operativo nelle regole attuali)

dalla variazione
del debito, che è la grandezza ultima alla quale le regole dovrebbero mirare.

Altre proposte suggeriscono, in modo condivisibile, di utilizzare come strumento
operativo il

saldo
primario nominale

tra entrate e spese
pubbliche

(
al netto
della

spesa per
interessi
)
, stabilendo per tale variabile un percorso coerente
con
le condizioni
macroeconomiche previste e
con il raggiungimento d
ell’
indicato
per il rapporto
fra
il debito e il prodotto.

Per quanto riguarda l’
a
ttuazione
delle regole, l
a maggior parte
dei contributi

concorda sul
fatto che le sanzioni finanziarie previste dal Patto si sono rivelate inefficaci, in quanto
le sanzioni

non sono mai state

applicate
). Per tale ragione, oltre a renderle
“
più auto
matiche
”
, alcune
ipotesi di riforma
delineano un sistema di incentivi al rispetto delle regole (“condizionalità positiva”),
prevedendo ad esempio che l’accesso a una futura capacità di bilancio dell’UE e più in
generale ai fondi europei sia subordinato al
pieno rispetto delle regole. In alcun
i studi
,

inoltre
,

si suggerisce di prevedere, nel caso di programmi non in linea con le regole, la
possibilità
che le autorità europee blocchino
o ritard
ino
l’approvazione del bilancio o
vincol
ino

il
finanzia
mento del
l’eccesso di spesa
all’emissione di
titoli junior.

13

La regola di spesa proposta prende a riferimento una media, di solito decennale, del t
asso di crescita del PIL potenziale,
mentre il saldo strutturale si basa sulla stima dell’output gap di uno specifico anno. Inoltre, il saldo strutturale risente
dell’incertezza della stima dell’elasticità del saldo di bilancio all’output gap

(connessa, in

particolare, con la possibilità che
lo stesso livello di output gap può essere determinato da variabili macroeconomiche diverse, con impatti differenti sui
conti pubblici)
.
La spesa è invece molto meno sensibile al ciclo economico.

10

Infine, esiste un
ampio
consenso circa la necessità di ridurre drasticamente il numero di
esenzioni ed eccezioni, limitandole ai casi di eventi importanti al di fuori del controllo de
i
responsabili delle
politiche economiche

(gravi crisi economiche o disastri naturali), e di
rafforzare il ruolo de
i
fiscal council
s

nazionali e dello
European fiscal board
.

Questo è il
quadro
nel quale si inserisce la Comunicazione della Commissione europea dello
scorso novem
bre, segnando un passaggio importante
e un punto di riferimento ineludibile
per il prosieguo del dibattito. Non
cogliere
appieno il
carattere di snodo
di questa
Comunicazione sarebbe
rischioso
per i paesi, come il nostro, per i quali la questione del
risanamento delle finanze pubbliche si pone con più urgenza:

un atteggiamento di chiusura
potrebbe paradossalmente portare a perpetuare lo status quo e quindi le sue criticità.
I

tempi
sono stretti
: per usare le parole della Commissione europea “[è] giunto

il momento di passare
dal dibattito alle decisioni”
14
, anche se senza dubbio vi sono
questioni
importanti
per il futuro
dell’Europa
(penso soprattutto alla
creazione di una

capacità di bilancio

europea
)

che non
vengono affrontate dalla Comunicazione

e su
ll
e

quali sarà necessario continuare a lavorare
.

4.

La Comunicazione sulla riforma della governance economica della UE

Con la Comunicazione dello scorso autunno la Commissione europea ha delineato
il proprio
progetto
di modifica del

quadro delle regole di bilancio

(oltre che della
P
rocedura per gli
squilibri macroeconomici). La riforma mira a ridurre “gli elevati rapporti debito pubblico/PIL
in modo realistico, graduale e duraturo” e a “promuovere una crescita sostenibile e
inclusiva”
attraverso investimenti e riforme, in particolare quelli necessari alle transizioni verde e digitale.
Nelle intenzioni della Commissione, il nuovo quadro di regole

–

orientato

al medio termine

–

dovrebbe garantire un più elevato grado di
titolar
ità

nazionale, maggiore semplicità e
meccanismi di applicazione più efficaci, nonché una più forte integrazione tra politiche di
bilancio e politiche strutturali.

14

La Comunicazione de
lla Commissione precisa che gli “Stati membri e la Commissione dovrebbero raggiungere un
consenso sulla riforma del quadro di governance economica prima delle procedure di bilancio degli Stati membri per il
2024”.

11

La
Commissione
non interviene sui parametri di riferimento inseriti nel Trattato di Maastrich
t:
rimarrebbero quindi invariati il limite del 3 per cento del PIL per il disavanzo (e la relativa
Procedura per i disavanzi eccessivi) e quello del 60 per cento per il debito (ma la relativa
Procedura cambierebbe; cfr. infra). Tuttavia, verrebbe abolita l
a cosiddetta “regola del
debito”, che prevede la riduzione in media d’anno di 1/20 della differenza fra l’incidenza del
debito sul PIL e la soglia di Maastricht. Anche il braccio preventivo del Patto di stabilità e
crescita sarebbe abrogato nella sua forma

attuale.

L’elemento centrale del nuovo quadro di regole è costituito dai “Piani strutturali nazionali di
bilancio a medio termine”
,

che
devono
includere

obiettivi di finanza pubblica unitamente a
progetti di riforme e investimenti

volti a favorire una cre
scita sostenibile e inclusiva; i piani
devono anche
p
revedere

azioni
tese
a eliminare eventuali squilibri riscontrati nell’ambito della
Procedura per gli squilibri macroeconomici
. I piani
devono
assicurare una riduzione plausibile
e continua del debito (o
almeno la sua stabilizzazione a livelli “prudenti”)
;

i
l percorso di
aggiustamento di bilancio concordato può essere più graduale se accompagnato da
programmi di investimento e di riforma più ambiziosi. Come strumento operativo di
attuazione del piano, si p
revede
una regola di spesa, basata sulla definizione di una
traiettoria
quadriennale della “spesa pubblica primaria netta” (ossia al netto degli esborsi per interessi,
della componente ciclica connessa con la disoccupazione e delle misure discrezionali
rig
uardanti le entrate) coerente con l’obiettivo di debito.

La Comunicazione della Commissione ha delineato anche un possibile schema di riforma della
Macroeconomic Imbalance Procedure

(MIP), che mira anch’esso ad aumentare l
a titolarità

nazionale
degli interventi di politica strutturale e ad accrescere l’efficacia della sorveglianza nel prevenire l
’
accumulo di
vulnerabilità e rischi nuovi e nel promuovere adeguate misure d
’
intervento, intensificando il dialogo diretto tra
la Commissione
e gli Stati membri. In particolare, la riforma andrebbe a rafforzare il ruolo preventivo della
MIP focalizzando le analisi alla base dell
’
Alert Mechanism Report

–

la pubblicazione che apre il ciclo del
Semestre
e
uropeo
–

sugli andamenti delle variabili leg
ate ai flussi. In caso di peggioramento di tali indicatori,
le analisi approfondite per gli Stati membri con possibili squilibri macroeconomici verrebbero quindi effettuate
più rapidamente e più frequentemente che in passato. Le variabili di stock sarebber
o comunque considerate per
la valutazione complessiva. Verrebbe inoltre posta maggiore enfasi sugli squilibri complessivi all
’
interno
dell
’
Unione europea e nell
’
area dell
’
euro, con un’attenzione particolare ai rischi sistemici (inclusi quelli relativi
al c
ambiamento climatico e alle transizioni verdi ed energetiche), facendo anche esplicito riferimento agli squilibri
nazionali che generano esternalità negative sul resto dei paesi membri.
Sarebbe infine

ridotta l
’
intensità della
sorveglianza sui paesi “virtu
osi”, cioè quelli che hanno adottato politiche volte a ridurre gli squilibri con evidenza
12

di effetti positivi sulle variabili
di
stock
: per questi paesi
esami approfonditi più completi
verrebbero effettuati
di
norma solo una volta ogni tre anni.

In caso fo
ssero ravvisati squilibri,
come ricordato,
le riforme e gli investimenti necessari per correggerli dovr
ebbero

essere inclusi
nei
“piani strutturali
nazionali
di medio periodo”. In caso di mancata attuazione di tali interventi,
verrebbe attivato il braccio
correttivo della procedura (
Excessive Imbalance Procedure
, EIP). Qualora
emergessero nuovi squilibri durante la fase di attuazione dei piani, si instaurerebbe un nuovo dialogo tra lo
Stato membro, la Commissione e il Consiglio che potrebbe portare a una nu
ova estensione del piano o a sue
modifiche. Tuttavia, la Commissione non ha fornito dettagli su come controllare l
’
attuazione delle riforme e
degli investimenti individuati come necessari per superare gli squilibri macroeconomici, soprattutto in caso di
at
tivazione dell’EIP.

In dettaglio, s
econdo
la
Commissione il nuovo quadro
dovrebbe
articol
arsi

in quattro fasi ed
essere
differenziato in base al livello di rischio di sostenibilità dei conti pubblici di ciascun
paese; la classificazione dei paesi secondo il grado di rischio
–

“
sostanziale
”
,
“
moderato
”
,
“
modesto
”

–

sarebbe
definit
a

in base ai risultati de
ll
’analisi di sosten
ibilità del debito

(
Debt
sustainability analysis
,

DSA) d
e
lla Commissione.

Nella prima fase, la protagonista è la Commissione che propone al paese un piano di
aggiustamento di riferimento (
benchmark
).

Per gli stati membri con un problema di debito pubblico
“sostanziale”, si tratt
erebbe

di un
programma che copre almeno 4 anni
, redatto in modo da garantire che,

almeno

a partire dalla
fine dell’orizzonte di pianificazione, a politiche invariate la traiettoria decennale del rapporto
tra debito e prodotto sia dis
cendente in modo plausibile e continuo e che il disavanzo sia
credibilmente mantenuto al di sotto del limite del 3 per cento del PIL. Il piano includerebbe
margini di sicurezza contro i rischi legati ai tassi di interesse, alla crescita del PIL, al saldo
p
rimario e ai tassi di cambio e riporterebbe anche una stima del saldo primario strutturale che
verrebbe raggiunto al termine del quadriennio. Il

piano di aggiustamento di riferimento

e la
sottostante analisi di sostenibilità
verrebbe
ro

res
i

pubblic
i.

Per

quanto riguarda i paesi con un problema di debito “moderato”, l’unica differenza
riguard
erebbe

i tempi entro i quali garantire che il debito inizi a ridursi: anziché dalla fine
dell’orizzonte di programmazione, questo risultato
andrebbe
conseguito entro i

3 anni
successivi.

13

Per gli Stati membri con un problema di debito pubblico “modesto”
, vi sarebbe solo un
obiettivo di medio periodo definito in termini di disavanzo: quest’ultimo dovrebbe essere
mantenuto al di sotto del 3 per cento su un periodo di 10 a
nni, trascorsi al massimo tre anni
dell’orizzonte temporale del piano.

In una seconda fase, ciascun paese present
erebbe

il proprio piano nazionale.
La
presentazione
del piano è preceduta da un dialogo tecnico con la Commissione, che deve valutare anche
se

le riforme e gli investimenti
che il paese intende includere
siano atti a favorire la crescita e la
sostenibilità dei conti pubblici,
siano

coerenti con le priorità europee e non determinino effetti
di spiazzamento di precedenti programmi
.

Sarebbe
inoltre
richiesto che gli interventi
strutturali siano definiti con un sufficiente grado di dettaglio, siano verificabili e abbiano un
profilo temporale definito e adeguato.

Nella terza fase, i piani nazionali
sarebbero
avallati dalla Commissione sulla base di un
quadro
di valutazione comune e successivamente approvati dal Consiglio; salvo circostanze
eccezionali e oggettive, quanto approvato non p
otrebbe
essere rivisto nei successivi quattro
anni. In caso di mancato accordo, verr
ebbe

applicato il piano di riferime
nto elaborato dalla
Commissione.

La quarta fase consiste nel monitoraggio annuale. Gli Stati membri
dovrebbero
presenta
re

relazioni annuali sullo stato di avanzamento dell’attuazione dei piani, incluse le riforme e gli
investimenti. La sorveglianza
sarebb
e
effettuata esaminando
sia
il saldo di bilancio nominale
sia

l’andamento della “spesa pubblica primaria netta”. Con riferimento al saldo, la Procedura
per i disavanzi eccessivi basata
sulla soglia del 3 per cento del PIL
rimarrebbe invariata.
Quella
basat
a sul debito

verrebbe

invece rafforzata

e incentrata
sugli scostamenti rispetto al piano.
In particolare, p
er i paesi con problemi
di debito pubblico
“sostanziali”, deviazion
i

dal
percorso concordato porterebbe
ro

automaticamente all
’
apertura

della Procedura
, mentre per
i paesi con problemi “moderati”
quest’ultima
sarebbe oggetto di valutazioni più approfondite.
Il mancato rispetto degli impegni di riforma o investimento comporterebbe l’obbligo di
accelerare il consolidamento di bilancio. Inol
tre, la Commissione terr
ebbe

traccia del valore
cumulato delle deviazioni dal percorso pluriennale di “spesa pubblica primaria netta”
concordato.

14

La gamma delle sanzioni verrebbe ampliata, ad esempio
prevedendo la
sospen
sione

de
i
finanziamenti dell
’
UE qua
lora gli Stati membri non adottino misure sufficienti a correggere il
loro disavanzo eccessivo

o prevedendo sanzioni rilevanti per la reputazione dei paesi, come
la richiesta di presentare
al Parlamento europeo le misure adottate nell’ambito della Procedur
a
per i disavanzi eccessivi
.

La proposta della Commissione mantiene la clausola di salvaguardia generale in caso di gravi
shock per l’intera area dell’euro o per l
’
UE nel suo insieme
,
così come la possibilità
,
per
i
singoli paesi
,

di
invocare una clausola
di salvaguardia in caso di circostanze eccezionali al di
fuori del controllo del governo con un impatto rilevante sulle finanze pubbliche nazionali.
L’attivazione di ciascuna delle due clausole richiede il consenso del Consiglio.

Viene infine riconosciuto
che le istituzioni di bilancio indipendenti possano avere un ruolo
nel rafforzamento del nuovo quadro di regole: tali istituzioni potranno fornire valutazioni, ex
ante, sull’adeguatezza dei piani e delle ipotesi sottostanti e contribuire poi alla fase di c
ontrollo
dell’attuazione del piano stesso. Tuttavia, le loro opinioni non sarebbero vincolanti per la
Commissione e il Consiglio, che rima
rrebbero

responsabili della sorveglianza, mantenendo il
potere di proporre e decidere.

5.

Alcune valutazioni

La proposta

della Commissione rappresenta un passo in avanti: si concentra sulla sostenibilità
dei conti pubblici piuttosto che sul
la calibrazione precisa

(
fine tuning
)

della politica di bilancio,
mira a ridurre la complessità del quadro di regole, ad aumentare l
a ti
tolarità
nazionale, a trovare
un migliore equilibrio fra prudenza e realismo (e quindi credibilità) dei percorsi di
aggiustamento di ciascun paese. Riconosce giustamente che
–

sebbene vada minimizzato il
rischio di trattamento disomogeneo fra paesi
–

in un

contesto complesso e caratterizzato da
elevata interdipendenza come quello europeo le regole di bilancio non possono essere né
definite puntualmente per tutte le possibili circostanze né basate unicamente su criteri
numerici stabiliti ex ante
; è invece ne
cessario che le istituzioni deputate al rispetto delle regole
abbiano un adeguato margine di
flessibilità
.

15

Anche n
ella sua articolazione, la
posizione
della Commissione

appare

condivisibile
15
.
Individua nella dinamica di medio periodo del rapporto fra il d
ebito e il PIL il cardine
dell’intero sistema di regole, scelta sulla quale
–

come detto
–

è emerso un ampio consenso.
Si tratta di una grandezza semplice da comunicare e
–

più di ogni altro indicatore di finanza
pubblica
–

costantemente all’attenzione deg
li investitori

e dei mercati
. S
i basa

su un processo
di contrattazione bilaterale tra istituzioni europee e ciascuno stato membro, che si traduce in
un “contratto” che vincola tutte le parti, i cui contenuti non sono
limitati
da obiettivi numerici
stabilit
i ex ante e uguali per tutti i paesi.

A mio avviso essa presenta, tuttavia, alcuni aspetti che
meritano
ulteriore
riflessione.

Un primo elemento da considerare è il ruolo
dell
’
a
nalisi di
sostenibilità

del debito

(DSA)
, che
viene utilizzata per
definire sia la categoria di rischio di ciascun paese sia il percorso di
aggiustamento di riferimento.

L’obiettivo, condivisibile, è di garantire trasparenza ex ante ed equità orizzontale
nell’applicazione delle regole fra i paesi. Tuttavia gli esiti di qu
alsiasi

DSA

sono molto sensibili
alle ipotesi sottostanti, e risultano difficili da comunicare in modo corretto non solo al
pubblico in generale ma anche agli investitori (quest’ultimo aspetto è particolarmente delicato
per
le implicazioni
che potrebbe ave
re
per la stabilità finanziaria). Classificare i paesi in tre
gruppi sulla base di una DSA rischia inoltre di determinare trattamenti significativamente
diversi per casi molto simili e viceversa.

Proiezioni di medio periodo e analisi di scenario

dovrebbe
ro
a mio avviso
costituire una base
informativa comune fra paese e Commissione nella definizione del migliore percorso di
aggiustamento, senza che il loro utilizzo nella
fase
di
contratt
azione

sia automatico o
eccessivamente
semplificato. Il quadro normati
vo
potrebbe
limitarsi a stabilire alcuni principi
generali
,

per esempio a
richiedere che, a parità di altre condizioni, la
correzione dei conti
pubblici dovrebbe essere
tanto
più rapida

quanto

(i) maggiore è il debito iniziale, (ii) minori
sono le stime di crescita
del prodotto
potenziale, (iii) maggiore è la sensibilità della spesa per
interessi agli shock macroeconomici e finanziari.

15

Romanelli

(
2022)
presentano una proposta che ha molti punti di contatto con quella della
Commissione
.

16

Per evitare che la declinazione delle regole secondo le spe
cificità macroeconomiche e di
finanza pubblica dei paesi si traduca in un esercizio di mera discrezionalità e per ridurre il
timore di un’applicazione sbilanciata a favore di alcuni
,

si potrebbe fare maggiore leva

–

oltre
che sul multilateralismo garantito

in seno al Consiglio

–

sulle istituzioni di bilancio
indipendenti
nazionali
,

coadiuvate da
llo
European
f
iscal
b
oard
, affidando loro la validazione delle
previsioni tendenziali dei conti pubblici e della quantificazione delle misure discrezionali
16
. In
ques
ti anni, l’esperienza di molti paesi ha mostrato che i
fiscal council
s

nazionali possono
svolgere un ruolo utile nell’ambito delle procedure di bilancio nazionali, ma i criteri con cui
operano, gli strumenti analitici e le risorse di cui dispongono sono mo
lto eterogenei tra paesi.
L’
European
f
iscal
b
oard

potrebbe favorire il loro rafforzamento, ad esempio sviluppando
metodologie comuni e diffondendo le migliori pratiche
;
a
l

b
oard

potrebbe inoltre essere
affidata una valutazione periodica del grado di omogen
eità nell’applicazione delle regole
,

destinata a essere resa pubblica.

Sempre nell’ottica di porre presidi a garanzia del trattamento omogeneo dei paesi e di
circoscrivere la discrezionalità della Commissione, potrebbe essere utile
stabilire

che il
percors
o di aggiustamento in caso di mancato accordo
circa il piano nazionale
sia uguale per
tutti e basato su un

criterio

numerico stabilito ex ante: i paesi potrebbero ad esempio essere
chiamati

a ridurre il rapporto tra il debito e il PIL a un ritmo
prestabilito

(realisticamente
inferiore al “ventesimo” d
elle regole attuali
17
)
.

Un altro elemento su cui riflettere riguarda la fusione de
gli attuali programmi di stabilità e
convergenza con i programmi nazionali di riforma,
connessa con lo stretto
collega
m
ento tra
i
piani di bilancio
e
le
riforme e
gli
investimenti

prefigurato dalla Commissione
.
L
’intento
,
condivisibile, è

quello di incentivare l’adozione di politiche strutturali che promuovano una
crescita sostenibile e accompagnino le transizioni verde e
digitale
. Tuttavia
, visti anche gli ampi
margini di incertezza che inevitabilmente caratterizzano questo tipo di valutazioni tecniche
,

sarebbe opportuno
includere nei
p
iani di medio periodo solo le riforme

che hanno un impatto
rilevante e
dimostrabile sull
a crescita potenziale e
–

per questa via
–

sulla sostenibilità del

16

Cfr. anche Bordignon

(2022).

17

Cfr.
Romanelli

(2022)

e Lane (202
1
)
.

17

debito. All
o
European
f
iscal
b
oa
r
d
,
e

alla rete dei
f
iscal
c
ouncil
s

nazionali, potrebbe essere affidato
il compito di effettuare il lavoro analitico su questi aspetti.

Infine, per quanto riguarda il sistema di sanzioni, vi sono solo brevi cenni nella
Comunicazione,
ch
e non sembra evidenziare elementi particolarmente innovativi. Sinora le
sanzioni non sono state mai applicate e sono risultate inefficaci nel garantire il r
ispetto delle
regole. Potrebbero invece essere esplorati meccanismi premianti di incentivo, da
accompagnarsi alle sanzioni (ad esempio la partecipazione a forme di

capacità di bilancio
comune
,
come
quell
e

discuss
e

nella sezione successiva).

6.

L’introduzione

di una

capacità di bilancio europea

La comunicazione della Commissione, pur suggerendone l’opportunità, non discute
l’introduzione di una capacità di bilancio
europea
.

Come più volte segnalato dalla Banca d’Italia,
una capacità di bilancio
sovranazionale
consente di gestire in modo più efficiente sia shock che colpiscono singoli paesi, sia eventi
Infatti, mentre
le politiche di bilancio nazionali possono al più “dist
ribuire nel tempo” tra le generazioni
che vivono e vivranno in un dato paese il costo di uno shock, un bilancio comune
permetterebbe anche di “distribuirli nello spazio”, ripartendo gli oneri
tra

tutti gli stati
membri. Ex ante, questa possibilità è un ben
eficio per tutti i partecipanti all’unione, a patto
che il rischio di questi ultimi di essere colpiti da shock avversi non sia troppo
disomogeneo
18
.

Senza dubbio, come in qualsiasi altra forma di assicurazione, esiste la possibilità che i
la probabilità che l’evento avverso accada. Per contenere
quest
i rischi si può prevedere che
la capacità centrale intervenga solo a fronte di shock particolarmente gravi e che
ex ante
i
n valore atteso
i trasferimenti netti tra paesi debbano essere sostanzialmente nulli. Inoltre,

18

Balassone

(2018).

18

resterebbero le regole di bilancio come presidio contro eventuali comportamenti
manifestamente opportunistici
19
.

Una

capacità di bilancio
per il cui servizio
dovrebbero essere individuate adeguate entrate proprie
, sarebbe anche molto utile nel caso
potrebbe garantire che l’orientamento aggregato delle politiche di bilancio dell’area risulti
adeguato alle circostanze cicliche. L
a mera sommatoria delle risposte nazionali, infatti,
potrebbe non esserlo, in quanto le decisioni dei singoli paesi non tengono conto degli
effetti
che esse possono avere sugli altri (
spillove
r
)
20
.

Infine, una

capacità di bilancio

centrale potrebbe finanzia
re specifici programmi di
investimento, al fine di garantire che alcuni “beni pubblici” europei siano forniti in modo
efficiente e in quantità adeguata, ad esempio nell’ambito del digitale, dell’energia,
dell’ambiente

e

della difesa
. In altri termini, il b
ilancio comune potrebbe farsi carico
–

per
quanto in modo parziale e in collaborazione con le politiche nazionali
–

non solo della
funzione di stabilizzazione, ma anche di quella allocativa.

Nell’attesa che l’Unione si doti di una
fiscal capacity

permane
nte, con compiti sia anticiclici
che strutturali (il che richieder
ebbe

una modifica dei Trattati
21
),
si potrebbe valutare
l’istituzione di
uno strumento di bilancio che, seguendo l’esempio di NGEU, sia pronto
per essere attivato in caso di necessità (
NGEU
–
l
ike

contingent facility
)
22
. Un
o strumento

di
’
UE di intervenire in situazion
i

straordinarie, senza dover
trovare ogni volta l’accordo unanime dei paesi membri. Gli interventi, sempre a carattere
straordinario e temporaneo, potre
bbero avere una duplice finalità. Da un lato,
lo
strumento

si potrebbe configurare come una sorta di stabilizzatore “quasi automatico”,
che si attiva solo a fronte di condizioni macroeconomiche, anche relative a un singolo

19

Balassone

(2016), Visco (2015), in particolare il capitolo 3, e Balassone e Visco (2018).

20

Caprioli

(2020).

21

Il trasferimento permanente a livello centrale di un potere non trascurabile di imposizione fiscale e di spesa porrebbe il
problema di prefigura
re forme più strette di unione politica, articolate in un efficace sistema di “
checks and balances
”. Sul
nesso tra unione di bilancio e unione politica si veda Signorini (2016).

22

Su questa linea si veda, ad esempio Mack (2021). Cfr. anche per gli aspetti

legali Maduro

(2021).

19

paese, particolarmente negative e

stabilite ex ante
23
,
distribuendo i proventi delle emissioni ai paesi membri sotto forma di sovvenzioni
24
, ad
esempio per finanziare schemi di sostegno al reddito dei lavoratori. Dall’altro,
esso

potrebbe finanziare, in situazioni
eccezionali, investimenti di interesse comune europeo
.

La
percorribilità di uno strumento di questo tipo dipenderà in maniera cruciale dal
successo nell’attuazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza nell’ambito di NGEU.

Il debito emesso dalla cap
acità di bilancio, oltre a contribuire alla stabilizzazione macroeconomica e a
finanziare beni pubblici europei, allevierebbe l’attuale scarsità di
safe asset

sui mercati finanziari
25
.

Per
raggiungere in modo rapido la quota di

europeo richiesta dai mercati si potrebbe decidere di
mettere in comune non solo una parte del debito futuro (con l’introduzione di una capacità comune) ma
anche di quello accumulato dai paesi dell’area a seguito degli shock del passato
26

(come
quello
conn
esso con
la pandemia). Indubbiamente, gli ostacoli politici (e legali) da superare per muovere in questa direzione
–
off tra condivisione e riduzione dei rischi.
Esistono però dal punto di vista

tecnico soluzioni che riducono al minimo la possibilità di una
redistribuzione sistematica tra paesi
27

e preservano l’incentivo alla disciplina di bilancio

(ad esempio
vincolando l’entità della mutualizzazione all’entità della riduzione del debito nazional
e conseguita
mediante consolidamento di bilancio)
.

I

vincoli alle politiche
nazionali e le caratteristiche di un
bilancio comune

andrebbero
disegnati in modo congiunto, tenendo conto delle reciproche interdipendenze.
Quanto

più la
capacità di bilancio
comune

è ampia
tanto più
semplici
:

nelle
fasi congiunturali avverse
,

in presenza di vincoli rigidi a livello nazionale,

il livello
centrale
può
interven
ir
e con misure discrezionali espansive
28
.

23

Sono noti i problemi connessi con i ritardi tipici della politica di bilancio, che possono rendere poco tempestivi e quindi
poco efficaci gli interventi anticongiunturali; tuttavia è possibile utilizzare accorgimenti volti
a ridurre questi ritardi
. Cfr.
Eichenbaum (2019), Blanchard e Summers (2020) e Boushey

(2019).

Inoltre, l
a definizione ex ante dei limiti
dell’intervento diminuirebbe i rischi di distorsioni dovute al processo politico. Infine, si ridurrebbe l’incer
tezza del settore
privato, che saprebbe di poter contare sulla
facility

in caso di necessità
.
Naturalmente, se si accetta il principio di base, il
passo successivo sarebbe quello di decidere i parametri dello strumento: la definizione del “trigger” (PIL o
disoccupazione),
i relativi livelli
–
soglia per la attivazione e la disattivazione dello schema, la destinazione dei trasferimenti europei
(investimenti o trasferimenti alle famiglie). Questi punti tuttavia, sono di natura essenzialmente tecnica e, come già

accennato, esiste un corpus crescente di letteratura a cui attingere.

24

A
lcuni contributi argomentano che potrebbero essere efficaci anche trasferimenti sotto forma di prestiti
,

una
m
odalità
simile a quella del programma SURE (Misch e Rey, 2022)
.

25

In
questo modo s
arebbe
inoltre
più agevole per gli intermediari europei diversificare i propri portafogli di titoli sovrani
(cfr. Lanotte
, 2016), si faciliterebbe l’attuazione della politica monetaria e verrebbe rafforzato il ruolo di valuta
internazio
nale dell’euro. In caso di aumento dell’avversione al rischio sui mercati, si eviterebbero fughe destabilizzanti di
capitali in direzione dei mercati finanziari dei paesi membri percepiti come più affidabili.

26

Cfr. Cioffi

(2019),
Micossi (2021),

V
isco (2021),
Weymuller

(202
2
)
.

27

Cfr. Cioffi

(2019).

28

Ad esempio negli Stati Uniti
gli Stati sono soggetti a “semplici” vincoli di pareggio di bilancio

in molti casi
relativi alle
operazioni correnti
(quindi in linea di principio a regole

pro
–
cicliche), ma in caso di recessioni interviene il governo centrale

con misure espansive
.

20

***

Dopo essermi soffermato su temi d
i carattere europeo, consentitemi di chiudere questa
audizione sottolineando i compiti e le sfide
per
la politica di bilancio italiana. Sappiamo
tutti che il nostro paese è chiamato nel medio periodo a uno sforzo di consolidamento che
–

oltre a
compensa
re

gli effetti sfavorevoli delle dinamiche demografiche e la
normalizzazione dei tassi di interesse
–

consenta di ridurre in modo graduale ma continuo
e consistente il peso del debito pubblico in rapporto al prodotto.
Questo richiederà il
conseguimento di un

avanzo primario

di dimensioni adeguate
.
Questo compito non
deriva
dai
vincoli europei: sarebbe prioritario anche se questi ultimi
non esistessero
.

L’alto debito pubblico rende la nostra economia e il nostro sistema finanziario più
vulnerabili, esponendoli

alle turbolenze dei mercati e ai mutamenti di opinione degli
investitori
–

anche a quelli non giustificati dai “fondamentali”

economici del Paese
.
C
ome
ricordato dal Governatore pochi giorni fa
29
,
sebbene
la prudente

azione di politica di
bilancio intrapre
sa
per quest’anno
abbia
contribuito a contenere
lo spread dei
titoli di Stato

italiani, esso rimane inaccettabilmente elevato
.

Oltre a incidere negativamente sui conti
dello stato, lo spread si traduce in un costo aggiuntivo e quindi in uno svantaggio

Qualsiasi strategia di riduzione dell’incidenza del debito deve però poter contare, oltre che
sulla prudenza nelle scelte di bilancio, sulla capacità di
aumentare

il potenziale
di crescita
dell’economia.
Tanto maggiore sarà il successo in questo campo
, tanto minore sarà lo
sforzo di riequilibrio dei conti richiesto.
Continuare nell’impegno di ridurre il peso del

debito
pubblico, sfruttando a pieno le opportunità
di crescita
fornite dalle risorse e dalle
riforme d
el Piano nazionale di ripresa e resilienza
,

può dare
al
P
aese la credibilità necessaria
per promuovere passi avanti sul fronte del completamento dell’architettura economica
comune.

29

Visco (2023)
.

21

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