(AGENPARL) - Roma, 19 Febbraio 2026 - (AGENPARL) – Thu 19 February 2026 Il Fondo Garanzia Vita nel paradigma della sussidiarietà. Il punto
di vista del supervisore
Intervento di Maddalena Rabitti
Consigliere IVASS
Sapienza Università di Roma – Convegno di studi “Il Nuovo Fondo di garanzia
rami vita nel diritto assicurativo: profili giuridici e aspetti operativi”
Roma, 19 febbraio 2026
1. Premessa
Quando il Codice delle assicurazioni private si accingeva a festeggiare i 20 anni
dalla sua entrata in vigore, il legislatore italiano con la legge di Bilancio del
2024 ha introdotto, nell’ambito delle misure di salvaguardia, risanamento e
liquidazione delle imprese assicurative, il Capo VI bis, disciplinando agli articoli
274 bis ss., il nuovo istituto del Fondo di garanzia assicurativo dei rami vita 1.
Questo “innesto” nel corpo del Codice, ormai maturo, è un traguardo
importante che risponde all’esigenza di garantire, in modo stabile e prevedibile
nel nostro ordinamento, la tutela degli assicurati e dei beneficiari in caso di
dissesto di un’impresa vita e la stabilità sistemica, in linea con i principi
dell’Unione europea.
Il caso Eurovita ha rappresentato un momento di forte discontinuità nel
mercato assicurativo e avrebbe potuto mettere a rischio i risparmi di centinaia
di migliaia di assicurati. Ivass ha sin da subito auspicato un intervento
normativo per dotare il sistema assicurativo di strumenti in grado di
proteggere gli assicurati sulla vita nel caso di crisi di una compagnia. Del resto,
nonostante il settore assicurativo sia caratterizzato da elevati standard
prudenziali, il rischio di default non può essere del tutto eliminato e nel caso
Cfr. Legge di Bilancio 2024 (Legge 30 dicembre 2023, n. 213) che ha introdotto nel CAP il CAPO VIbis, rubricato “Fondo di Garanzia assicurativo dei rami vita” (art. 274-bis e ss. CAP).
Eurovita, l’assenza di un meccanismo strutturato ha amplificato la complessità
della gestione emergenziale.
La risposta del legislatore è stata, appunto, la creazione del FGV. Il Fondo
Garanzia Vita è un “Insurance Guarantee Scheme” (IGS)2 domestico, che svolge
una duplice funzione.
Da un lato, come strumento di ultima istanza, tutela i diritti degli assicurati e
dei beneficiari quando un’impresa è posta in liquidazione coatta
amministrativa, assicurando l’erogazione delle prestazioni protette nel rispetto
dei limiti normativi. Dall’altro, può operare con vari strumenti – finanziamenti,
garanzie – al fine di agevolare acquisizioni di attività o passività, trasferimenti
di portafogli, o può intervenire per prevenire crisi di imprese di assicurazioni
aderenti, in entrambi i casi purché l’onere complessivo non superi quello che il
Fondo sosterrebbe in caso di liquidazione dell’impresa. Questa possibilità
consente non solo di tutelare più efficacemente i risparmiatori, ma anche di
preservare valore all’interno del sistema.
Ora, con il nuovo Fondo, l’Italia si inserisce tra i Paesi che hanno schemi
mutualistici di garanzia per la protezione degli assicurati nei rami vita. La
caratteristica distintiva del modello adottato — previsione di un fondo
specifico per il ramo vita, con contributi ex ante e ruoli nella gestione delle crisi
— allinea di massima il sistema italiano agli esempi più strutturati presenti in
Germania, Francia e Regno Unito, colmando un vuoto normativo più volte
rilevato da EIOPA e dalla Commissione.
Peraltro, è recente l’iniziativa EIOPA di avviare una consultazione pubblica sui
fondi di garanzia assicurativi nazionali, in risposta a una richiesta della
Commissione europea volta a promuovere un’armonizzazione in questo
campo con l’obiettivo di assicurare un rafforzamento dei meccanismi di tutela
nei rami vita a livello europeo3.
L’esigenza di poter ricorrere a Insurance Guarantee Schemes (IGS) in caso di crisi di imprese
assicurative operanti nel ramo vita è infatti avvertita da tempo anche a livello europeo. Essi
rappresentano sistemi nazionali di protezione degli assicurati il cui scopo principale è il risarcimento
diretto degli assicurati e dei beneficiari (non di tutti i creditori) in caso di dissesto di un assicuratore
o, eventualmente, la conservazione delle polizze facilitando ad esempio il trasferimento dei
portafogli. Oltre al Fondo di Garanzia assicurativo dei rami vita, l’ordinamento nazionale prevede
ulteriori IGS (Rc auto, caccia, Rc medica).
Si segnala che nell’ottobre 2025 è stata pubblicata la European Commission’s Call for Advice to
EIOPA on Insurance Guarantee Schemes (IGS) in the context of the IRRD
(https://www.eiopa.europa.eu/publications/european-commissions-call-advice-eiopa-insuranceguarantee-schemes-igs-context-irrd_en?prefLang=it#details). Nel 2021 la Commissione europea ha
pubblicato un Technical Report dal titolo: “Insurance Guarantee Schemes: quantitative impact of
different policy options” che valuta scenari e impatti dei possibili modelli di Insurance Guarantee
Schemes.
2. Analogie e differenze tra FGV e FITD.
Solidarietà, sussidiarietà e proporzionalità sono i tre principi che hanno ispirato
e guidato il legislatore nel delineare fisionomia e funzionamento del FGV.
In questa prospettiva e alla luce delle premesse, ci si limiterà in questa sede a
svolgere alcune considerazioni, senza pretesa di esaustività e con la lente del
supervisore, su due direttrici: la prima volta a individuare alcuni tratti comuni e
distintivi tra FITD e FGV; la seconda, volta a considerare come si collochi questo
istituto nella prospettiva prossima di recepimento della Direttiva sul
risanamento e la liquidazione delle imprese di assicurazione e riassicurazione
(Direttiva IRRD).
Veniamo alla prima direttrice. Il FGV è strutturato sul modello ormai collaudato
del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD)4.
Tra i due istituti sussistono differenze anche significative in punto di disciplina
ma la logica su cui si fondano è simile. Questa scelta, oltre a favorire una
generale coerenza del sistema – attesa l’ampia interconnessione esistente tra il
settore bancario e assicurativo5 – risponde a una precisa esigenza di
compatibilità con il divieto di aiuti di Stato previsto dal diritto dell’Unione
europea6 come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia7.
In entrambi i casi si è in presenza di soggetto privatistico – un consorzio di
diritto privato – alimentato da risorse private e autonomo nelle decisioni, che
L’istituto è disciplinato nella Sezione IV nel Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia
(intitolata “Sistemi di garanzia dei depositanti”), agli articoli 96 ss.
Cfr. articolo 13, comma 1, Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95.
Se il FGV vita fosse finanziato con risorse pubbliche o qualificato come ente pubblico, i suoi
interventi a favore delle imprese in crisi, ma non ancora in LCA, potrebbero essere considerati aiuti
di Stato. Cfr. CGUE sentenza del 13 settembre 2017, ENEA, C-329/15, punto 20, secondo cui “affinché
determinati vantaggi possano essere qualificati come «aiuti» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1,
TFUE, da un lato, essi devono essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali
e, dall’altro, essi devono essere imputabili allo Stato (sentenze del 16 maggio 2002,
Francia/Commissione, C-482/99, EU:C:2002:294, punto 24, nonché del 19 dicembre 2013, Association
Vent De Colère! e a., C-262/12, EU:C:2013:851, punto 16)”.
Cfr. Sentenza del Tribunale UE del 19 marzo 2019, Cause riunite T-98/16, T-196/16 e T-198/16.
Consultabile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:62016TJ0098,
confermata da CGUE (Grande Sezione), 2 marzo 2021, Causa C-425/19 P, che ha annullato la
decisione della Commissione europea relativa alle misure adottate dal FITD in favore di Banca
Tercas. La sentenza ha chiarito che l’intervento di un fondo di garanzia obbligatorio, ma di natura
privata e finanziato da risorse private, non integra necessariamente gli estremi di un aiuto di Stato,
anche se il fondo è soggetto alla vigilanza dell’Autorità nazionale competente. Inoltre, la stessa
Corte ha precisato che “la nozione di aiuto di Stato ha carattere giuridico e deve essere interpretata
sulla base di elementi obiettivi.
persegue una finalità mutualistica e che, pur essendo di evidente interesse
pubblico, non comporta il coinvolgimento finanziario dello Stato (8).
Oggi siamo in una fase in cui la netta distinzione tra pubblico e privato è
sfumata nel diritto dell’economia, e spesso accade che istituti di diritto privato
siano funzionali a obiettivi pubblicistici e viceversa.
Pur essendo strutturato come organismo privatistico finanziato dai consorziati,
il FGV persegue infatti anche una finalità di interesse pubblico, identificata nella
protezione degli assicurati e dei beneficiari delle polizze vita, così contribuendo
alla stabilità del mercato assicurativo e alla tutela del risparmio, in coerenza
con i principi dell’ordinamento e con le esigenze di ordine pubblico economico
(art. 47 Cost.).
Entrambi i Fondi devono garantire il soddisfacimento delle prestazioni protette
(entro un tetto massimo) quando l’impresa di assicurazione o la banca è posta
in liquidazione coatta. Essi, inoltre, possono intervenire in una fase antecedente
per contribuire alla gestione ordinata delle situazioni di crisi. In particolare, Il
FGV, come si è anticipato sopra, può, attraverso la prestazione di garanzie,
agevolare operazioni di cessioni di attività, passività, aziende, rami di aziende;
ovvero può effettuare interventi per prevenire o superare una situazione di crisi
dell’aderente che ne potrebbe determinare l’assoggettamento a liquidazione
coatta amministrativa, purché il costo degli interventi non superi il costo che il
Fondo dovrebbe sostenere per l’esecuzione delle prestazioni protette9.
Cfr. CGUE, 13 settembre 2017, ENEA, C-329/15, punto 25 secondo cui: “l’articolo 107, paragrafo 1,
TFUE comprende tutti gli strumenti pecuniari che le autorità pubbliche possono realmente usare per
sostenere imprese, a prescindere dal fatto che tali strumenti appartengano o meno permanentemente
al patrimonio dello Stato. Anche se le somme corrispondenti alla misura di aiuto non sono
permanentemente in possesso dell’Erario, il fatto che restino costantemente sotto controllo pubblico,
e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti, è sufficiente perché esse siano qualificate
come «risorse statali» (sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione, C-482/99,
EU:C:2002:294, punto 37; del 17 luglio 2008, Essent Netwerk Noord e a., C-206/06, EU:C:2008:413,
punto 70, nonché del 19 dicembre 2013, Association Vent De Colère! e a., C-262/12, EU:C:2013:851,
punto 21)”.
Cfr. art. 274-sexies, comma 1, lett. b) e c), CAP secondo cui: “1. Il Fondo di garanzia assicurativo dei
rami vita tutela gli aventi diritto alle prestazioni protette nei confronti delle imprese aderenti, ivi
incluse quelle che aderiscono ai sensi dell’articolo 274-ter, comma 5. Il Fondo, a tal fine:
(..) b) se previsto dallo statuto interviene anche in operazioni di cessione di attività, passività, aziende,
rami d’azienda, beni e rapporti giuridici individuabili in blocco di cui all’articolo 257, comma 2, anche
attraverso la prestazione di garanzie, se il costo dell’intervento non supera il costo che il Fondo,
secondo quanto ragionevolmente prevedibile in base alle informazioni disponibili al momento
dell’intervento, dovrebbe sostenere per l’esecuzione delle prestazioni protette; c) se previsto dallo
statuto, effettua interventi nei confronti di imprese di assicurazione aderenti per prevenire o superare
una situazione di crisi che ne potrebbe determinare l’assoggettamento a liquidazione coatta
amministrativa, se il costo degli interventi non supera il costo che il Fondo, secondo quanto
ragionevolmente prevedibile in base alle informazioni disponibili al momento dell’intervento,
dovrebbe sostenere per l’esecuzione delle prestazioni protette”. Vedi altresì artt. 31 e 32 Statuto del
Fondo.
La decisione in merito a questi interventi è rimessa al Fondo che agisce in piena
autonomia10 perseguendo, in primo luogo, l’interesse privato degli assicurati e
delle imprese aderenti a evitare gli effetti economicamente più gravosi
derivanti dal pagamento dei crediti assicurativi in caso di liquidazione coatta
amministrativa, nonché a salvaguardare la reputazione complessiva del
sistema assicurativo. In via mediata e secondaria, l’azione del Fondo concorre
anche alla tutela dell’interesse pubblico, in particolare alla protezione del
risparmio. Diversamente, l’intervento potrebbe essere imputato allo Stato e
rischierebbe di essere qualificato come aiuto di stato.
Tra le differenze, val la pena, ad esempio, muovere dalla diversa origine dei due
istituti. Mentre il FITD è stato costituito nel 1987 su base volontaria11 e solo
successivamente è stato riconosciuto dalla Banca d’Italia come uno dei sistemi
di garanzia e poi disciplinato dal legislatore12, il FGV è stato direttamente
introdotto dalla legge nel 2024.
Questa genesi diversa è frutto sia dell’emergenza di contesto dopo Eurovita in
cui si è trovato il legislatore, che ha reso urgente presidiare il mercato
assicurativo da nuovi eventuali rischi di crisi, sia del fatto che il legislatore ha
tratto beneficio dall’esperienza del FITD e ha potuto contare su un modello di
strumento di governo delle crisi idoneo a garantire gli obiettivi di compliance.
Inoltre, una differenza rilevante attiene alla portata del principio mutualistico
che nel caso del FGV, a differenza di quanto accade per il FITD, non opera
pienamente. In entrambi i casi il Fondo è alimentato da contribuzioni, secondo
proporzionalità, affluenti a un patrimonio separato ma il FGV include tra i
soggetti aderenti non solo tutte le imprese italiane autorizzate ad esercitare
l’attività in uno o più dei rami vita che possono essere beneficiarie del sostegno
economico in caso di crisi e in virtù del principio mutualistico, ma anche gli
Si precisa, sin da ora, che il fatto che l’IVASS approva lo statuto e alcuni regolamenti del Fondo non
costituisce un elemento idoneo a mettere in discussione l’autonomia decisionale del FGV per
quanto riguarda gli interventi di sostegno. In tale contesto, infatti, l’IVASS esercita un controllo sulla
conformità degli atti al quadro normativo a fini di vigilanza.
A. Nigro, Il fondo interbancario di tutela dei depositi: prime riflessioni, in Dir. banc. e merc. finanz., I,
1987, p. 402 ss.;
Il Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) è oggi disciplinato dagli articoli 96 e ss. del d.lgs.
385/1993 (TUB), che prevedono l’adesione obbligatoria degli enti creditizi italiani a un sistema di
garanzia dei depositi riconosciuto dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 96-ter. Il quadro nazionale è
coordinato con la normativa europea derivante dalla direttiva 2014/49/UE (DGSD), recepita con
d.lgs. 30/2016, che stabilisce requisiti armonizzati in tema di copertura, tempistica dei rimborsi e
modalità di finanziamento ex ante ed ex post dei Deposit Guarantee Schemes. L’operatività del FITD
è disciplinata dalle fonti interne del Fondo (Statuto e Regolamento), adottate in conformità al DGSD
e al Titolo IV, Capo I, del TUB, e integrate dalle disposizioni di vigilanza della Banca d’Italia in materia
di sistemi di garanzia dei depositi.
intermediari che superano una determinata soglia di attività per i quali la
mutualità non opera13.
Questo aspetto è significativo: obbligare all’adesione e alla contribuzione
anche gli iscritti al registro di cui all’articolo 109 del CAP se di una certa
dimensione operativa (importo premi annui in ramo vita pari o superiore a 50
milioni di euro) valorizza il ruolo che questi ultimi svolgono nella catena
distributiva e, soprattutto, responsabilizza tutti gli attori che traggono
beneficio economico dalla diffusione dei prodotti vita.
Altri profili contribuiscono a distinguere i due fondi. Tra questi, va anzitutto
rilevato che il FITD opera all’interno di un quadro normativo europeo
pienamente armonizzato, definito dalla direttiva 2014/49/UE (DGSD), mentre il
FGV si colloca in un contesto normativo non armonizzato a livello dell’Unione.
L’assenza di regole comuni per i sistemi di garanzia assicurativi comporta un
maggiore livello di incertezza per gli assicurati, soprattutto nei casi di attività
transfrontaliera in libera prestazione di servizi: occorre infatti verificare, caso
per caso, se nello Stato membro d’origine dell’impresa esista un sistema
analogo di garanzia o se, in alternativa, l’impresa abbia scelto di aderire
volontariamente al FGV14. Diverse poi sono le regole di contribuzione previste
per gli aderenti nell’uno e nell’altro caso in considerazione delle diverse
caratteristiche del mercato domestico. Ulteriore differenza si coglie con
riguardo alla dotazione finanziaria del Fondo che nel FGV è pari allo 0,4%
dell’importo delle riserve tecniche per i rami dell’assicurazione vita detenute
dalle imprese mentre la dotazione del FITD copre lo 0,8% dei depositi protetti.
Infine, sempre in considerazione delle diverse caratteristiche del settore
assicurativo rispetto a quello bancario anche le regole sui meccanismi di
costituzione degli organi e di voto vengono declinate nello Statuto in modo
parzialmente differente.
3. Il ruolo del supervisore.
Abbiamo detto che tutto l’impianto normativo si presta a essere letto
attraverso i principi di solidarietà e sussidiarietà, che rappresentano due assi
portanti del modello.
La solidarietà si esprime nella mutualizzazione (imperfetta) del rischio: le
imprese aderenti, e in parte gli intermediari, partecipano collettivamente alla
tutela dei clienti di un’impresa in crisi. Un default, infatti, non produce effetti
A differenza delle imprese, gli intermediari aderenti non trasferiscono alcun rischio al Fondo. Ciò ha
indotto qualche associazione di categoria (Associazione Italiana Brokers di Assicurazioni e
Riassicurazioni – AIBA) a mettere in discussione la previsione normativa. L’obbligo di contribuzione
degli intermediari trova tuttavia ragion d’essere nell’interesse al corretto funzionamento del
mercato, che rappresenta anch’esso un interesse proprio della categoria.
Su questo aspetto vedi infra § 4.
solo sugli assicurati di quella specifica compagnia, ma incide sulla fiducia
complessiva nel mercato, con ripercussioni reputazionali e potenziali rischi di
contagio. Il Fondo consente di limitare questi effetti, mobilitando risorse
private per proteggere un interesse collettivo.
In questa prospettiva ben si comprende la centralità che assume il principio di
sussidiarietà orizzontale (art. 118, comma 4, Cost.).
La sussidiarietà, d’altra parte, si manifesta anche nel rapporto tra settore
privato e autorità pubblica in relazione al funzionamento del Fondo. Qui viene
in rilievo il ruolo dell’IVASS.
Gli operatori agiscono in prima linea per prevenire o gestire situazioni di crisi,
mentre l’IVASS esercita una funzione di vigilanza calibrata, volta a garantire che
l’azione del Fondo sia coerente con gli obiettivi di stabilità e tutela, senza
dirigere le sue scelte operative.
All’Autorità spettano la verifica della corretta costituzione del Fondo,
l’approvazione dello statuto e dei principali regolamenti interni, il controllo sul
rispetto delle norme, e l’autorizzazione degli interventi nelle situazioni di crisi.
Sul punto è bene precisare che, in considerazione della natura privatistica del
Fondo, in sede di approvazione dello statuto e dei regolamenti, la valutazione
dell’IVASS è circoscritta a garantire il soddisfacimento degli interessi generali,
predeterminati dalla legge, che hanno giustificato l’istituzione del Fondo, nel
rispetto del principio di sussidiarietà orizzontale15 oltre che dei principi di
proporzionalità e di ragionevolezza16. Gli stessi principi dovranno orientare
Cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, Sent. n. 04475/2015 in materia di consorzi obbligatori ha chiarito che:
“l’univoca scelta legislativa di attribuire ai consorzi personalità giuridica di diritto privato – ricorrendo
allo strumento del consorzio che, peraltro, costituisce la figura privatistica tipica configurata dal codice
civile, negli artt. 2602 ss., per la collaborazione tra imprese – e di sottrarli, quindi, alle regole
organizzative proprie delle pubbliche amministrazioni, imponga al Ministero, in sede di adozione dello
schema-tipo di statuto, di far tendenzialmente riferimento all’ordinaria disciplina che presiede
all’organizzazione e all’attività degli enti di diritto privato, e di limitarsi ad apportarvi i correttivi di
stampo pubblicistico strettamente necessari al perseguimento degli interessi generali predeterminati
dalla legge, al cui perseguimento è tesa l’attività dei soggetti consorziali in questione, in un rapporto
di reciproca autonomia e nel rispetto del principio di sussidiarietà orizzontale sancito dall’art. 118,
comma 4, Cost., oltre che dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza sub specie di congruità
tra disciplina normativa e azione amministrativa e di adeguatezza, necessarietà e idoneità delle
previsioni regolatorie limitative dell’autonomia consortile rispetto all’obiettivo da perseguire, costituito
dalla riduzione al minimo possibile, per tutto il ciclo di vita, dell’impatto ambientale degli imballaggi
e dei rifiuti di imballaggio (art. 217, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006)”. Negli stessi termini: Consiglio
di Stato, Sez. VI Sent. nn. 04476/2015; 04477/2015.
Vedi, altresì, FITD, Working Papers, n.13/2014 “La gestione delle crisi delle banche e i ruoli dei fondi
di garanzia: casistica europea e inquadramento degli interventi di sostegno del FITD”, a cura di
Moretti,
Lisa,
Cesare.
Pluchino,
consultabile
all’indirizzo
https://www.fitd.it/Pubblicazioni/Working_papers, con riferimento al potere della Banca d’Italia di
approvare lo Statuto del FITD”.
l’eventuale adozione, da parte dell’IVASS, di disposizioni attuative di norme
contenute nel CAP17.
L’Istituto è chiamato, poi, a valutare se gli interventi ipotizzati dal Fondo siano
sostenibili per gli aderenti, se rispettino i criteri prudenziali e se siano coerenti
con la finalità di protezione degli assicurati18. Ciò richiede un continuo
bilanciamento tra diversi interessi: da un lato la tutela dei beneficiari delle
prestazioni assicurative, dall’altro la necessità di evitare che gli oneri a carico
degli operatori non siano proporzionati.
4. Il FGV e la Direttiva IRRD. Verso un’armonizzazione della disciplina
europea.
Un cenno merita anche la seconda direttrice richiamata in apertura. È infatti
opportuno domandarsi se, e in quale misura, il Fondo GV possa integrarsi nel
nuovo quadro europeo di gestione delle crisi assicurative definito dalla
direttiva (UE) 2025/01 (IRRD)19.
Va preliminarmente ricordato che, a differenza di quanto avviene nella
disciplina bancaria20, la normativa europea in materia assicurativa non prevede
l’obbligo di istituire sistemi di garanzia a tutela degli assicurati 21. Questi
strumenti sono menzionati nella IRRD come una facoltà lasciata agli Stati
membri, senza che venga fornita una disciplina di dettaglio sulla loro
organizzazione o sul loro funzionamento. La IRRD prende, infatti, in
considerazione i sistemi di garanzia per valutare la possibilità e i presupposti
per la risoluzione (art. 13, paragrafo 1 e 19, paragrafo 5) e per consentire agli
Stati membri di attribuire loro i compiti e i diritti di un’impresa-ponte e
disciplinare la cessione di azioni, titoli, attività, diritti o passività, dell‘impresa
soggetta a risoluzione (art. 34).
Cfr. art. 274-undecies, comma 1, lett. F), CAP. Il potere regolamentare dell’IVASS è limitato
all’adozione di disposizioni tecniche di attuazione delle norme del CAP.
(18) In questo caso, l’art. 274-sexies, comma 3, CAP stabilisce che “L’intervento (..) può essere effettuato
se l’IVASS ha accertato che gli aderenti al Fondo di garanzia assicurativo dei rami vita sono in grado
di versare i contributi straordinari (..)”.
(19) Per una prima lettura in dottrina recente sul tema vedi M. Guarini, La gestione “ordinata” del dissesto
assicurativo, in Riv. dir. banc., 2025, p. 143 ss.; Ania, La nuova direttiva europea in materia di
risanamento e risoluzione per le imprese di assicurazione: illustrazione dei principali aspetti di
discussione, 2023, disponibile sul sito di Ania.
(20) Cfr. Direttiva (UE) 2019/879 – Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) e Direttiva 2014/49/UE
– Deposit Guarantee Schemes Directive (DGSD).
(21) Cfr. art. 2, par. 1, punto 62 IRRD secondo cui “«sistema di garanzia delle assicurazioni»: sistema
ufficialmente riconosciuto da uno Stato membro e finanziato mediante contributi delle imprese di
assicurazione o di riassicurazione o dei contraenti che garantisce il pagamento, in tutto o in parte, dei
crediti di assicurazione ammissibili a favore di contraenti, assicurati e beneficiari ammissibili, o
garantisce la continuazione delle polizze di assicurazione quando un’impresa di assicurazione non è
in grado, o è probabile che non sia in grado, di adempiere a obblighi e impegni derivanti dai suoi
contratti di assicurazione”.
La direttiva richiede invece che ciascuno Stato membro si doti di un insieme di
strumenti amministrativi di risoluzione22 capaci di proteggere gli assicurati e i
beneficiari, di salvaguardare la stabilità finanziaria, di assicurare la continuità
delle funzioni essenziali dell’impresa e, allo stesso tempo, di contenere il più
possibile il ricorso a forme di sostegno finanziario pubblico straordinario.
In questo quadro, assumono particolare rilievo i meccanismi di finanziamento
della risoluzione23, disciplinati dall’articolo 81 della IRRD, concepiti per
garantire alle autorità competenti l’accesso a risorse adeguate a compensare
contraenti, beneficiari, creditori di assicurazione e altri soggetti coinvolti,
nonché gli azionisti, in conformità con il principio “no creditor worse off” 24. Tali
meccanismi hanno la funzione di assicurare almeno la copertura della
differenza qualora la risoluzione determini perdite più consistenti rispetto a
quelle che si sarebbero prodotte in uno scenario liquidatorio ordinario.
La norma che raccorda la IRRD e sistemi di garanzia è l’articolo 98 della
Direttiva, che obbliga la Commissione — previa consultazione dell’EIOPA — a
valutare differenze nazionali, livelli di protezione, regole di funding e possibili
misure di armonizzazione, con l’obiettivo di considerare l’introduzione di
standard minimi comuni. In questa prospettiva, la IRRD agisce anche come
driver di convergenza: pur non uniformando subito gli IGS europei, apre la
strada a una futura disciplina armonizzata.
Spetterà, dunque, alla Commissione, anche alla luce del Considerando 79 della
IRRD, individuare la disciplina di riferimento per i sistemi di garanzia delle
assicurazioni in tutta l’Unione, che vede, allo stato, esperienze assai variegate25.
Art. 26, paragrafo 3 IRRD.
Art. 8, comma 1, schema di legge di delegazione europea 2025 n. 1737, “lettera q) con riferimento
alla disciplina dei meccanismi di finanziamento, prevedere, ove necessario, l’istituzione di uno o più
fondi di risoluzione, per cui sono definite le modalità di calcolo e di riscossione dei contributi dovuti
da parte degli enti che vi aderiscono, in linea con quanto previsto dall’articolo 81 della direttiva (UE)
2025/1 e dal regolamento (CE) n.883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004,
e per cui sono determinate le modalità di amministrazione e la struttura deputata alla loro gestione,
prevedendo l’opportuno coordinamento con i sistemi di garanzia a tutela degli assicurati già esistenti”.
Secondo tale principio “nessun creditore può essere svantaggiato” gli azionisti beneficiano di tale
specifica salvaguardia che si traduce nella compensazione dell’eventuale differenza (sfavorevole) di
trattamento rispetto a quello che sarebbe stato loro accordato nell’ambito di una procedura
ordinaria di insolvenza (non possono quindi incorrere in un trattamento deteriore in caso di
risoluzione).
Cfr. considerando n. 79 IRRD, “A seguito degli sviluppi normativi in risposta alla crisi finanziaria
mondiale, dell’esperienza acquisita dopo tale crisi e dell’applicazione della presente direttiva, la
Commissione, previa consultazione dell’EIOPA, dovrebbe presentare al Parlamento europeo e al
Consiglio una relazione in cui valuta l’adeguatezza di norme minime comuni per i sistemi di garanzia
delle assicurazioni nell’Unione” . Tale relazione dovrebbe almeno: valutare lo stato di avanzamento
dei sistemi di garanzia delle assicurazioni negli Stati membri (livello di protezione, tipi di prestazioni
assicurative protette, ipotesi di intervento); esaminare le opzioni strategiche, comprese le diverse
opzioni di intervento, come il ricorso a sistemi di garanzia delle assicurazioni per mantenere
o liquidare le polizze di assicurazione, tenendo debitamente conto delle differenze tra i prodotti
In questo processo, l’esperienza italiana maturata con il Fondo GV potrebbe
offrire un modello già collaudato e concorrere a rendere più fluida la
transizione verso il nuovo regime europeo di gestione delle crisi assicurative.
Infine, un’ultima considerazione rilevante per la supervisione. L’assenza di un
quadro normativo europeo armonizzato incide negativamente, come si è
detto, sull’assetto del FGV e sulla tutela degli assicurati italiani ed europei.
Le imprese europee operanti in Italia in regime di Libera Prestazione di Servizi
o di stabilimento non necessariamente aderiscono a un sistema di garanzia
equivalente nello Stato membro di origine e, inoltre, non hanno l’obbligo (ma
la facoltà) di aderire al FGV26, in quanto la previsione di un obbligo di adesione
e dunque di contribuzione al FGV avrebbe potuto essere considerata un
ostacolo all’esercizio della libera prestazione di servizi o, a seconda dei casi,
della libertà di stabilimento27.
Ciò implica che, a differenza del settore bancario, in cui sussistono regole
armonizzate, il consumatore italiano può acquistare un prodotto assicurativo
vita emesso da un’impresa UE operante in Italia (in LPS o stabilimento) che non
gode delle garanzie offerte dal FGV.
Questa disparità e rischiosità è chiaramente all’attenzione della Commissione
europea, dell’EIOPA e delle autorità di controllo nazionali.
Per concludere, il Fondo di Garanzia assicurativo dei rami vita rappresenta un
passo significativo nel rafforzamento della capacità del sistema assicurativo
italiano di gestire crisi complesse attraverso strumenti proporzionati, privati,
tempestivi e strettamente coordinati con l’attività di vigilanza e si auspica che,
finita questa fase transitoria di costituzione e avvio – che si conclude con la
prossima convocazione dell’assemblea per la ratifica dello statuto e la nomina
degli organi – l’istituto concorra fisiologicamente ad assicurare la stabilità del
settore assicurativo.
assicurativi nei vari Stati membri; valutare la necessità di introdurre e, se del caso, delineare le misure
necessarie per fissare una base minima di riferimento per i sistemi di garanzia delle assicurazioni in
tutta l’Unione. La relazione dovrebbe essere eventualmente corredata di una proposta legislativa”.
Cfr. 274-ter, comma 5, CAP.
Secondo risalente giurisprudenza della CGUE un obbligo nazionale può rappresentare un ostacolo
all’esercizio della libera prestazione di servizi e della libertà di stabilimento (art. 49 e 56 TFUE)
quando: 1) impone costi aggiuntivi agli operatori stabiliti in un altro stato membro; 2) duplica
controlli o garanzie già previste nello Stato membro di origine; non è proporzionato (C-205/84,
Commissione c. Germania).