(AGENPARL) – mer 15 maggio 2024 N. 00141/2021 REG.RIC.
Pubblicato il 14/05/2024
N. _____/____
N. 00141/2021 REG.RIC.
N. 00412/2021 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 141 del 2021, proposto da
Moligean S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Eugenio Lequaglie, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro
Comune di Bolognano, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Guidoni, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Transizione Ecologica, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege
in L’Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;
nei confronti
Edison S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dagli avvocati Andreina Degli Esposti, Augusto La Morgia, Wladimir
N. 00141/2021 REG.RIC.
Francesco Troise Mangoni, Riccardo Villata, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Augusto La Morgia in
Pescara, viale Pindaro n. 27;
Ministero dell’Interno, Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Pescara, in
persona
legale
rappresentante
tempore,
rappresentati
difesi
dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, Complesso
Monumentale San Domenico;
sul ricorso numero di registro generale 412 del 2021, proposto da
Moligean S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Eugenio Lequaglie, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro
Comune di Bolognano, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Guidoni, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Transizione Ecologica, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege
in L’Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;
nei confronti
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, non costituito in
giudizio;
Edison S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dagli avvocati Andreina Degli Esposti, Wladimir Francesco Troise Mangoni,
Riccardo Villata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Interno, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Pescara, in
persona
legale
rappresentante
tempore,
rappresentati
difesi
dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, Complesso
Monumentale San Domenico;
N. 00141/2021 REG.RIC.
quanto al ricorso n. 141 del 2021:
per l’annullamento
dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Bolognano prot. n. 10 del 2 marzo 2021
ad oggetto “Ordinanza ex art. 50 e 54 del TUEL (approvato con D.Lgs N. 267 DEL
18/08/2000) per la messa in sicurezza dell’immobile e delle strutture pericolanti
mediante demolizione delle parti fatiscenti ed a rischio crollo in località Piano
d’Orta, Via Nazionale – area ex Montecatini, particella 215 sub 3,4,5,6,7,8, 9, foglio
di mappa 2 meglio individuati nella allegata planimetria” nonché, delle note a firma
del Sindaco in carica del 15, 20, 29 gennaio 2021, prot. nn. 360, 493 e 805..
quanto al ricorso n. 412 del 2021:
Per l’ottemperanza anche previa nomina di un commissario ad acta
all’ord. cautelare del 27 aprile 2021, n. 100 – resa inter partes nel giudizio R.G.
141/2021 – confermata da Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 2021, n. 3739
e per la consequenziale declaratoria di nullità ovvero per l’annullamento e
comunque per la declaratoria di inefficacia
della nota del Sindaco del Comune di Bolognano del 21 ottobre 2021 prot. 8154 ad
oggetto “Sito Moligean – Progetto messa in sicurezza per l’avanzamento dell’iter di
bonifica -Sito ex Montecatini – loc. Piano d’Orta – Bolognano (PE)”..
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Bolognano e di Edison S.p.A.
e di Ministero dell’Interno e di Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Pescara e
di Ministero della Transizione Ecologica e di Comune di Bolognano e di Edison
S.p.A. e di Ministero dell’Interno e di Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di
Pescara e di Ministero della Transizione Ecologica;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2024 il dott. Massimiliano
Balloriani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
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Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Considerato che:
– la ricorrente è proprietaria di un’area all’interno del sito di bonifica di interesse
nazionale in località Bussi sul Tirino;
– dette aree appartenevano precedentemente a Edison spa, e la ricorrente è stata
ritenuta non responsabile dell’inquinamento del sito (Tar Pescara, sentenze 318 del
2011 e 156 del 2015);
– con ordinanza del 23 settembre 2015 la Provincia di Pescara ha infatti individuato
Edison spa quale responsabile;
– in un primo ricorso, già deciso con sentenza 11 del 2021, con i motivi aggiunti la
ricorrente aveva impugnato una prima ordinanza del Sindaco del Comune di
Bolognano, prot. n. 6762 del 9 dicembre 2019, adottata ex art. 50 e 54 del T.U.E.L.,
e sostanzialmente tesa a ottenere la messa in sicurezza degli immobili in questione
e delle strutture pericolanti, attraverso la demolizione delle parti fatiscenti, oltre allo
sgombero del materiale di risulta, il tutto al fine di rendere possibili e sicure per gli
operatori le operazioni propedeutiche alla bonifica a carico di Edison;
-con la succitata sentenza 11 del 2021 questo Tribunale, all’esito di quel giudizio,
ha stabilito che: – innanzitutto le questioni poste avverso i provvedimenti
ministeriali appaiono superate dall’adozione dell’ordinanza del Comune di Bussi
che ha ordinato la demolizione delle parti pericolanti degli edifici presenti
sull’area e la rimozione dei rifiuti prodotti da precedenti demolizioni; – tale
ordinanza, in particolare, ingiunge la rimozione dei rifiuti sulla base della
previsione di cui all’articolo 192 del d.lgs. 152 del 2006, e ordina la demolizione
ai sensi dell’articolo 54 tuel, ed è dunque ai sensi di tali norme che ne deve essere
verificata la legittimità, dopo aver risolto la questione dell’obbligo eventualmente
gravante in capo a Edison; – partendo dunque dall’ultima questione, è ben vero che
“ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, del Testo Unico dell’ambiente,
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una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli
interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di
bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica
Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai
soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un
proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un
preciso nesso di causalità” (Consiglio di Stato sentenza 7121 del 2018); – tuttavia
tali attività rientrano nell’ambito di detta disciplina solo allorché si tratti dei rifiuti
che hanno causato la contaminazione ambientale per la quale è stata disposta la
bonifica; – gli inerti e gli edifici in esame, viceversa, non rientrano affatto tra gli
elementi che hanno causato la contaminazione cui sono riferite le operazioni di
bonifica che incombono su Edison; – quanto ai residui da demolizione si verte,
infatti, nel caso di specie, nella diversa ipotesi di mero abbandono di cui
all’articolo 192 cit. e non in quella di contaminazione di cui agli articoli 244 e
seguenti del d.lgs. 152 del 2006; – ciò premesso, ai fini della verifica degli obblighi
in capo al proprietario ex articolo 192 cit., il Collegio rileva che le prove citate dal
Comune e dal Ministero dell’Ambiente, circa l’imputabilità alla ricorrente
proprietaria del fondo del deposito degli scarti da demolizione, non appaiono
dotate di sufficiente univocità al punto di poter valutare come “più probabile che
non” la circostanza che detto deposito sia avvenuto per dolo o colpa della
Moligean srl; – le foto aree (peraltro risalenti a epoca abbastanza antecedente
all’acquisto da parte della ricorrente), così come le fatture per attività di
demolizione, infatti, non provano che quei determinati materiali siano riconducibili
in modo inequivoco a una specifica attività della proprietaria, ben potendo essere
avvenute demolizioni prima del suo acquisto; – tuttavia, è da osservare che le
ipotesi in gioco sono solo due: o tali depositi sono avvenuti prima dell’acquisto da
parte della ricorrente, che dunque ne ha acquistato il possesso volontariamente
(trattandosi di rifiuti abbandonati sul suolo e quindi ben visibili); oppure sono stati
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realizzati dalla stessa ricorrente (trattandosi di area recintata e non accessibile a
terzi, come emerso dagli atti del processo, allorché si specifica che anche i vigili
del fuoco hanno effettuato i rilievi dall’esterno della recinzione); – nella prima
ipotesi grava sul proprietario l’obbligo di inviarli allo smaltimento ex articolo 188
del d.lgs. 152 del 2006 (cfr. Tar Milano sentenza 777 del 2020); nella seconda
grava sul proprietario l’obbligo di provvedere direttamente alla bonifica a suo
carico (Tar Napoli, sentenza 4500 del 2020), – ne consegue che, non avendo fornito
la prova certa della responsabilità diretta della proprietaria, l’Amministrazione
dovrà rimodulare la propria ordinanza nel senso di consentire al proprietario di
provvedere ex articolo 188 cit. (Tar Milano sentenza 777 del 2020); – quanto
all’ordinanza di demolizione ex art. 54 comma 4 d.lgs. 267 del 2000, occorre
innanzitutto chiarire che il concetto di incolumità pubblica non può essere limitato
solo alle situazioni in atto su aree pubbliche, ma si estende anche a quelle su aree
private, qualora a esse possano avere accesso delle persone; – il concetto che
orienta la disposizione, cioè, non è una specifica condizione dei luoghi ma la
concretezza del pericolo, sicché anche opere situate all’interno di una recinzione
possono essere pericolose per l’incolumità pubblica, qualora ad esempio in tali
aree debbano accedere, come nel caso in esame, operatori per dare attuazione ad
attività imposte dalla legge (nella specie le attività di bonifica); – trattandosi di
attività demolitorie e di messa in pristino che esulano dalla rimozione dei rifiuti
inquinanti e ripristino dei valori soglia di concentrazione, esse esulano dall’attività
di bonifica ma sono comunque necessarie solo per far sì che tali operazioni
avvengano senza rischio per gli operatori; – l’esigenza di provvedere alla bonifica
accedendo al fondo (peraltro imposta dalla legge) è causa dell’attualità del
pericolo, e dunque dell’urgenza di provvedere, ma non dello stato di precarietà
degli immobili, sicché non vi sono ragioni per imporre le demolizioni e la messa in
sicurezza degli immobili stessi a Edison; – peraltro, come noto, le ordinanze
contingibili e urgenti ex art. 54 tuel prescindono dall’accertamento della
responsabilità del destinatario nella creazione della situazione fonte di pericolo,
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atteso che è sufficiente che il destinatario stesso abbia la disponibilità del bene per
poter intervenire su di esso al fine di realizzare le attività per eliminare il pericolo
stesso (Tar Milano sentenza 2464 del 2020); – le misure possono comprendere,
come nel caso in esame, anche la realizzazione di lavori, purché sia rispettato il
criterio di proporzionalità tra quanto ordinato e quanto strettamente necessario
per rimuovere la condizione di pericolo (Consiglio di Stato, sentenza 6951 del
2018); – sotto quest’ultimo profilo pertanto l’ordinanza impugnata appare carente,
in quanto non si specifica quali e per quale parti gli immobili debbano essere
demoliti o messi in sicurezza, mancando uno studio tecnico dettagliato in tal senso
e ispirato al succitato criterio di proporzionalità; – a tal fine, l’Amministrazione
dovrà procedere a un sopralluogo congiunto con la proprietaria, proprio al fine di
definire e rappresentare, con urgenza ma nel rispetto di una sufficiente istruttoria,
gli interventi strettamente necessari per la messa in sicurezza; – la domanda
risarcitoria deve essere respinta atteso che è genericamente formulata, oltre a
essere riferita anche a eventi futuri e incerti, e comunque non ancora accaduti (la
demolizione degli immobili); nonché priva di adeguata prova e specificazione in
ordine al danno (quanto alla perdita di valore degli immobili);
– l’appello avverso tale sentenza è stato respinto dal Consiglio di Stato (sentenza
8546 del 2021);
– poi, con il ricorso 141 del 2021, la ricorrente ha dunque impugnato la nuova
ordinanza (n. 10 del 2 marzo 2021), adottata dal Sindaco del Comune di Bolognano
ex artt. 50 e 54 TUEL dopo il summenzionato annullamento giurisdizionale della
precedente ordinanza 6762 del 9 dicembre 2019;
– con questo nuovo provvedimento, il Sindaco (dopo almeno un sopralluogo
congiunto con i VVFF, Edison e Moligean, e citando anche il verbale dei VVFF in
cui si fa riferimento alla presenza di “dissesti nelle strutture” che scongiurano la
presenza di personale all’interno e nei pressi degli edifici, nonché la relazione di un
tecnico ingegnere incaricato dallo stesso Sindaco, dalla quale si evince che le
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sollecitazioni connesse all’attività di bonifica potrebbero trasmettere vibrazioni che
accelererebbero situazioni di pericolo di crollo già in atto) ha ordinato la
demolizione delle parti fatiscenti o a rischio di crollo;
– tale nuovo provvedimento è stato impugnato per le seguenti ragioni di censura: I.
Illegittimità derivata dell’ordinanza sindacale perché adottata sulla base di una
pronuncia che manca di persuasività ed infatti appellata; II. Inconferenza della
locuzione sulla zona sismica; III. Illegittimità dell’ordinanza per mancata
specificazione dei fabbricati da demolire (quelli asseritamente “fatiscenti”) e loro
“parti”; IV. Difetto di istruttoria e di motivazione per mancata individuazione e
valutazione delle attività di risanamento dei suoli asseritamente da compiersi e
loro interferenze sui manufatti; V. Violazione del principio di proporzionalità
stante la mancanza di conoscenza sulle reali condizioni dei terreni (ignote). Istanza
istruttoria sullo stato dei manufatti ed opere necessarie rispetto alle attività di
caratterizzazione dei suoli (e non di bonifica); VI. Illegittimità del termine di
sessanta giorni entro il quale “provvedere (…) alle demolizioni””;
– con la ordinanza cautelare 100 del 2021, resa interinalmente nel medesimo
giudizio 141 del 2021, questo Tar ha stabilito che: “- a prescindere dalla
circostanza della pendenza dell’appello (poi respinto, come appena illustrato, dal
Consiglio di Stato con sentenza 8546 del 2021) avverso la sentenza, in riferimento
alla quale la ricorrente ha rappresentato in camera di consiglio l’abbinamento al
merito della decisione, con la nuova ordinanza il Comune ha ordinato alla
medesima la previa individuazione delle parti fatiscenti e a rischio di crollo, e
dunque appare a questo punto rimesso alla stessa l’elaborazione di un progetto per
la demolizione e messa in sicurezza, secondo criteri di adeguatezza e
proporzionalità, che dovrà essere poi condiviso dall’Amministrazione comunale,
come stabilito nella sentenza 11 del 2021 del Tribunale; – tale progetto, secondo un
principio di leale collaborazione e buona fede, dovrà essere difatti approvato
dall’Amministrazione prima di dare corso alle opere (anche per coordinarle con i
previsti interventi di bonifica), e dunque in quella sede la ricorrente potrà
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eventualmente rappresentare la scoperta di nuove contaminazioni riguardanti i
fabbricati, non potendosi allo stato il Collegio pronunciare su poteri non ancora
esercitati,
attenendo
circostanze
sopravvenute
dovranno
essere
doverosamente vagliate dall’Amministrazione; – dunque, la cautela invocata può
essere assicurata nei termini descritti solo nella fase attuativa a valle, essendovi
già un giudicato non sospeso che individua il soggetto oggi onerato di tali attività,
salve le sopravvenienze che dovranno essere appunto vagliate nuovamente
dall’Amministrazione;
– anche l’appello avverso tale ordinanza è stato respinto dal Consiglio di Stato
(ordinanza 3739 del 2021);
– nelle more della presente decisione del giudizio di merito sul ricorso 141 del
2021, la ricorrente ha dunque proposto istanza per la ottemperanza alla ordinanza
cautelare 100 del 2021, rubricata al RG 421 del 2021, ricorso riunito al presente nei
termini che più avanti saranno esplicitati;
– nella istanza per la ottemperanza alla misura cautelare 100 del 2021, la ricorrente
ha lamentato che il Sindaco del Comune resistente, con nota del 21 ottobre 2021,
prot. 8154, attribuendosi delle competenze spettanti ai dirigenti, e in modo del tutto
generico (cioè senza valutazione critica sul progetto) e quindi elusivo del
pronunciamento cautelare, ha ritenuto non valida la progettazione presentata da
Moligean;
– con ordinanza collegiale 37 del 2022, resa nel giudizio 421 del 2021, questo Tar
ha rilevato che, combinando quanto disposto nei pronunciamenti di cui alla
sentenza 11 del 2021 di primo grado e alla sentenza 8546 del 2021 di appello,
“appare evidente che essi stabiliscono che l’obbligo di rimuovere i residui di
demolizione e quello di mettere in sicurezza gli edifici pericolanti spettano alla
odierna ricorrente (Moligean), e quest’ultimo, nella sua esecuzione, è stato già
procedimentalizzato da questo Tribunale nei seguenti termini, che si ripetono per
maggiore chiarezza: “l’elaborazione di un progetto per la demolizione e messa in
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sicurezza, secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità, che dovrà essere poi
condiviso dall’Amministrazione comunale, come stabilito nella sentenza 11 del
2021 del Tribunale; – tale progetto, secondo un principio di leale collaborazione e
buona fede, dovrà essere difatti approvato dall’Amministrazione prima di dare
corso alle opere (anche per coordinarle con i previsti interventi di bonifica), e
dunque in quella sede la ricorrente potrà eventualmente rappresentare la scoperta
di nuove contaminazioni riguardanti i fabbricati”; – non possono essere più
reintrodotte le questioni, ormai rigettate da questo Tribunale, in ordine alla
competenza del Sindaco ad adottare il provvedimento, della cui attuazione si
discute ormai in questa fase; – è sorta contestazione tra le parti in ordine alle
attività necessarie da parte di Moligean sugli edifici in questione per eliminare le
interferenze che possano ostacolare le attività del procedimento di bonifica che
allo stato deve svolgere Edison; – la valutazione del Comune del progetto
presentato dalla ricorrente appare generico e non specificamente riferito al
progetto medesimo in relazione alle singole unità immobiliari e ai singoli interventi
(come si evince del resto dalle alquanto apodittiche conclusioni del perito che ha
coadiuvato l’ufficio tecnico comunale: “Pertanto, al fine di salvaguardare la
sicurezza di coloro i quali debbano trovarsi ad operare in prossimità di quanto
esaminato, è indispensabile adottare strategie di intervento adeguate, che tengano
conto di tutti gli aspetti in concorso”)”;
– con la medesima ordinanza collegiale, pertanto, questo Tribunale ha nominato un
commissario ad acta per l’esecuzione della ordinanza cautelare 100 del 2021,
affinchè il medesimo, alla luce delle opere proposte dalla ricorrente, valuti il
progetto proposto e la sua idoneità a eliminare le interferenze con le attività che
allo stato deve compiere Edison, suggerendo, in caso di rilevato contrasto, le
modiche e integrazioni progettuali necessarie e dunque gli ulteriori interventi
richiesti; e a tal fine è stato incaricato il direttore del dipartimento di ingegneria
civile edile e ambientale della Università la Sapienza di Roma, affinchè il
medesimo delegasse a sua volta l’incombente di commissario ad acta a una
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commissione di tre professori universitari dotati della professionalità necessaria
per l’esecuzione dell’attività in questione;
– con successiva ordinanza collegiale 463 del 2022, resa sempre nel giudizio 412
del 2021, questo Tribunale, pronunciandosi sulla istanza di chiarimenti formulata
dai commissari (in riferimento alla valutazione della fattibilità degli interventi
proposti dalla Moligean srl: tale valutazione si deve intendere specificatamente, e
limitatamente, alle attività di caratterizzazione dell’area, oppure deve essere
condotta anche in funzione della futura attività di bonifica?), si è espresso nei
seguenti termini: “allorchè nella ordinanza 37 del 2022 il Tribunale ha affermato
che “a tal fine, l’Amministrazione dovrà procedere a un sopralluogo congiunto con
la proprietaria, proprio al fine di definire e rappresentare, con urgenza ma nel
rispetto di una sufficiente istruttoria, gli interventi strettamente necessari per la
messa in sicurezza” il concetto di messa in sicurezza (secondo criteri di
adeguatezza e proporzionalità) è ovviamente riferito agli immobili di cui si tratta e
non alle operazioni di caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica ambientale,
per i quali il primo è funzionale ma logicamente distinto; – pertanto il Tar non ha
limitato gli interventi sugli edifici alla sola esecuzione delle opere di messa in
sicurezza ambientale; -difatti, sempre nella medesima ordinanza, viene poi
chiaramente specificato che i commissari devono valutare “il progetto proposto e
la sua idoneità a eliminare le interferenze con le attività che allo stato deve
compiere Edison, suggerendo, in caso di rilevato contrasto, le modiche e
integrazioni progettuali necessarie e dunque gli ulteriori interventi richiesti”; appare dunque chiaro che gli interventi proposti da Moligean e la loro idoneità,
nonché quelli ulteriori e necessari che valuteranno eventualmente i commissari,
dovranno essere valutati in funzione di tutte le attività che “allo stato” sono state
imposte a Edison e che pertanto è certo che Edison dovrà eseguire”;
– con ordinanza collegiale 127/2023, sempre nel giudizio 412 del 2021, il Tribunale
ha infine concesso termini ai consulenti delle parti per controdedurre alla relazione
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nel frattempo depositata dai Commissari ad acta, e a questi ultimi per rispondere a
tali osservazioni;
– alla udienza del 5 aprile 2024, entrambi i ricorsi sono passati in decisione;
– il Tribunale dichiara innanzitutto improcedibile il ricorso 412 del 2021, nella parte
in cui può essere qualificato come meramente teso alla ottemperanza alla misura
cautelare 100 del 2021, atteso che la decisione interinale che nel medesimo
dovrebbe essere assunta viene naturalmente assorbita dalla presente pronuncia sul
merito del giudizio;
– resta ovviamente utilizzabile, ai fini della decisione, l’accertamento compiuto dai
commissari ad acta, in quanto afferente al tema sostanzialmente controverso tra le
parti e dunque oggetto proprio della decisione anche nel merito;
– il ricorso 412 del 2021, nella parte in cui è invece qualificabile come motivi
aggiunti (allorché cioè viene impugnato il nuovo provvedimento per motivi di
legittimità e non di mera elusione del giudicato cautelare, e in sostanza per la
incompetenza del Sindaco), viene riunito al presente, per connessione, atteso che,
pur potendo valere come ricorso autonomo, vi sono evidenti ragioni di connessione
oggettiva e soggettiva;
– tali motivi aggiunti sono infondati quanto alla dedotta incompenza del Sindaco,
per le ragioni già illustrate nella ordinanza cautelare n. 100 del 2021, e
sostanzialmente perché vi è già giudicato su tale competenza, la quale ovviamente
include anche la fase istruttoria e di riesame;
– sono invece fondati laddove mirano a far valere il difetto di motivazione del
provvedimento che ha ritenuto il progetto di demolizione inadeguato, perché, come
pure già rilevato in sede cautelare, doveva fare invece riferimento puntuale alle
parti progettuali non ritenute idonee;
– tale rilievo tuttavia non è idoneo a determinare il totale annullamento né della
ordinanza impugnata con il ricorso 141 del 2021 né la successiva nota sulla
inidoneità del progetto, impugnata con i motivi aggiunti rubricati in modo
autonomo al ricorso 412 del 2021, riunito al presente;
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– ciò si rileva in quanto, proprio dall’attività compiuta dai commissari ad acta è
emerso che il provvedimento, ai sensi dell’articolo 21 octies della legge 241 del
1990, non poteva avere contenuto favorevole alla prospettazione di parte ricorrente,
la quale deve comunque provvedere alle demolizioni, come ordinato dal Sindaco,
sebbene con le modalità poi indicate dagli stessi commissari;
– i medesimi hanno innanzitutto individuato quali aree, all’interno degli edifici in
esame, sono interessate dalle attività di caratterizzazione che allo stato Edison deve
svolgere;
– gli stessi, inoltre, come si evince dalla prima relazione depositata, hanno
correttamente svolto un duplice accertamento (nella evidenziata inerzia del Comune
a provvedere a una puntuale e non generica analisi del progetto presentato e dunque
a valutare la sua idoneità al fine di rendere sufficientemente sicure le operazioni
ambientali ordinate invece a Edison): prima hanno verificato la idoneità o meno a
tal fine del progetto presentato da Moligean e poi hanno valutato quali interventi
sono invece necessari, in caso di inidoneità di quest’ultimo;
– quanto al primo aspetto, hanno rilevato, con dettagliata spiegazione, illustrata
anche graficamente e fotograficamente, condivisa dal Collegio in quanto immune
da vizi logici, errori di fatto o contraddizioni apparenti, la inidoneità del progetto
proposto dai tecnici di Moligean (una struttura di protezione all’ingresso del
fabbricato costituita da elementi di ponteggio e da tavole di legno dello spessore di
4 cm; tubi innocenti collegano la struttura esterna con una speculare all’interno.
Dalla relazione non si evincono né la lunghezza della struttura e più in generale la
sua estensione sia orizzontale che verticale. Come già accennato, non ci sono
inoltre né valutazioni quantitative né quantitative della capacità di tenuta di tale
struttura nel caso si verifichino crolli anche parziali del fabbricato);
-in sintesi, a tal proposito, i commissari ad acta hanno riferito che: nel progetto
proposto da Moligean non c’è alcun calcolo che consenta di verificare se le opere
proposte siano proporzionate o meno; inoltre la copertura proposta, che sembra
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dover fungere da protezione per i lavoratori rispetto alla caduta di oggetto
dall’alto, è priva di indicazioni specifiche sullo spessore; non si è tenuto conto del
fatto che il calcolo di queste strutture avrebbe dovuto essere eseguito prevedendo
le condizioni sismiche, atteso che il Comune di Bolognano è classificato di zona
sismica 1, e che comunque il pavimento dei fabbricati è per lo più in calcestruzzo e
quindi le attività di perforazione e carotaggio determinano delle vibrazioni che dal
pavimento si trasmettono a tutta la struttura, il tutto agevolato dal terreno affiorante
di carattere lapideo; non si è tenuto conto, nel valutare le altezze delle menzionate
protezioni per i lavoratori, dell’altezza dei macchinari che verosimilmente devono
essere utilizzati da Edison, non inferiori ai 6 metri di altezza (anche quello indicato
dal consulente di Moligean, come si è accertato, arriva a tale altezza pur essendo
ripiegabile in sede di trasporto); tali protezioni sono state poi previste solo
all’ingresso e in prossimità dei muri perimetrali dei fabbricati in esame e non su
tutta l’area che deve essere oggetto di attività da parte di Edison; la idoneità
strutturale dei fabbricati secondo le norme dell’epoca della loro costruzione appare
sicuramente compromessa dallo stato di incuria e abbandono (con segni di collasso
in atto e stato di derioramento) oltre che dall’azione della vegetazione circostante
che in più parti ha penetrato la struttura stessa;
– dopo di che, i medesimi hanno proposto, con altrettanta coerenza logico-fattuale e
documentazione anche fotografica, i seguenti interventi demolitori, che invece
sarebbero necessari allo scopo della messa in sicurezza, riferiti alle esigenze e
condizioni di ogni singolo fabbricato, previa descrizione e rappresentazione
particolare delle sue condizioni e caratteristiche: a) EDIFICIO B1 “In
considerazione dell’assenza di verifiche strutturali e di analisi in campo più
approfondite e a fronte anche della situazione riportata nelle Figure 5a, 5b e 5c, si
ritiene necessario per l’edificio denominato B1 di eliminare le tamponature fino
almeno ad un’altezza da terra pari a 1,80 m, rimuovere le strutture costituenti i
soffitti a volta (n. 3) lasciando quindi esclusivamente il telaio in c.a. a valle di una
verifica della continuità strutturale dello stesso. Ove non fosse possibile verificare
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tale continuità e la stabilità strutturale, si ritiene necessario eliminare il secondo
livello della struttura in c.a. comprensivo di travi orizzontali e verticali. Ove il
soffitto a volta fosse in calcestruzzo collaborante, facendo così parte integrante
della struttura, si potrebbe ipotizzare di mantenere tale solaio, dopo avere
verificato l’efficienza statica del resto della struttura in calcestruzzo armato, in
elevazione mediante opportune verifiche strutturali.; b) EDIFICIO B2 “Gli
scriventi suggeriscono, pertanto, la rimozione della copertura completamente, la
rimozione delle tamponature fino ad un’altezza di 1,80 m dal suolo e
l’abbattimento dei solai non partecipanti alla stabilità. Allo stesso tempo, prima
dell’inizio delle operazioni di indagine, è opportuno eseguire la verifica statica del
telaio in CLS residuo, che potrà essere soggetto ad azioni dinamiche. Ove la
verifica statica, asseverata da tecnico abilitato, non fornisse risultati positivi, si
dovrà procedere all’abbattimento dell’intero fabbricato.”; c) EDIFICIO B3 “Per
questo edificio, si ritiene necessaria la rimozione dell’intera struttura metallica di
supporto alla copertura e la demolizione fino all’altezza di 1,80 m dal suolo delle
pareti perimetrali in muratura.”; d) EDIFICIO B4 “Data la situazione strutturale
dell’edificio, a valle della pulizia dell’area, si ritiene necessaria la demolizione
delle pareti in muratura fino all’altezza di 1,80 m rispetto al suolo”; e) EDIFICIO
B5 “Gli scriventi ritengono che non ci siano gli elementi per sostenere
ragionevolmente che l’edificio sia in grado di sopportare gli effetti delle
sollecitazioni indotte dalle perforazioni, e suggeriscono, pertanto, l’abbattimento
delle pareti fino a 1,80 m rispetto al suolo e la rimozione delle travi presenti.”, f)
EDIFICIO B6 “Si ritiene necessario rimuovere completamente la copertura
residua, le tamponature e di verificare la stabilità del telaio residuo in CLS
mediante specifiche metodologie di indagine e di verifica dimensionale. Ove queste
non dovessero essere soddisfatte si ritiene necessario procedere alla demolizione
completa del manufatto.”; g) EDIFICIO B7 “Si ritiene quindi necessario rimuovere
completamente la copertura, le tamponature sui livelli superiori e i solai che non
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partecipano alla stabilità della struttura dopo valutazione oggettiva dei singoli
solai”;
– gli stessi commissari ad acta hanno poi puntualmente e adeguatamente
controdedotto alle osservazioni dei consulenti di Edison e Moligean;
– quanto ai primi, essi hanno sostanzialmente richiesto la demolizione
indistintamente di tutti i fabbricati, ma tale soluzione non appare conforme al
principio di proporzionalità e alla funzione delle demolizioni che il Comune ha il
potere di ordinare, che non possono che essere quelle sufficienti, secondo appunto
un criterio di proporzionalità e adeguatezza, a mettere in sicurezza gli operatori che
dovranno effettuale le attività previste, non avendo l’attività imposta a Moligean un
carattere sanzionatorio ma rispondendo solo a un criterio di precauzione, come già
rilevato da questo Tribunale nelle precedenti pronunce; né Edison può pretendere
demolizioni che abbiano la funzione di rendere le operazioni meramente più
agevoli;
– quanto alle osservazioni dei consulenti di Moligean, quanto controdedotto dai
commissari ad acta appare ugualmente convincente, atteso che i primi non
forniscono univoci calcoli numerici ed elementi specificamente sussunti sotto le
leggi della materia tecnica (meramente richiamate in alcuni passaggi), in grado di
mettere in dubbio quanto sostenuto dai secondi;
– in proposito, si ricorda che l’onere della prova grava su chi deve dimostrare la
bontà delle soluzioni tecniche proposte, e dunque in tal caso sul ricorrente, che
pertanto non può invertirlo limitandosi a contestare genericamente i dubbi sollevati
prima dal Comune e poi in modo molto più dettagliato dai commissari ad acta;
– è vero inoltre che non ogni rischio può essere eliminato ma solo ridotto e dunque
limitato o mitigato, ma, in caso di omessa dimostrazione su base scientifica che tale
rischio è ricondotto ai parametri di legge, vige e prevale il principio di precauzione;
– la circostanza, poi, che la ricorrente abbia reperito sul mercato una società
disposta a effettuare almeno parte delle attività demandate a Edison pur in ipotesi
nello stato in cui si trovano gli edifici, e dunque senza pretenderne la demolizione,
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non prova l’erroneità di quanto emerso nella relazione dei commissari ad acta;
semmai ciò dimostra il diverso grado di rischio che diversi soggetti sono disposti
ad assumersi, almeno prima di iniziare le operazioni; ma a tal proposito è
sufficiente rilevare che gli interessi di cui si discute non sono rimessi alla libera
contrattazione, non essendo affatto di natura disponibile; ciò, senza contare che la
messa in sicurezza deve certamente essere tale da poter garantire tutte le attività
allo stato demandate a Edison;
– sempre in merito alle controdeduzioni dei ricorrenti, e dei loro consulenti,
sull’esito dell’accertamento compiuto dai commissari, si rileva che:- in esse si
afferma genericamente che le strutture “provvisionali” proposte nel progetto
Moligean (cosi chiamate in ragione della loro temporaneità e sostanzialmente
consistenti in dei ponteggi sovrastati da tavole in legno) e funzionali a proteggere i
lavoratori, potrebbero essere adattate e dimensionate alle esigenze operative degli
stessi, tuttavia in questa sede giurisdizionale vale il principio del dedotto e
deducibile, dunque le parti devono spendere ed esaurire tutte le proprie difese, al
fine di pervenire a un accertamento compiuto e definitivo, non potendosi adottare
una pronuncia soprassessoria, rimandandando il contenzioso alla fase di esecuzione
dei lavori, atteso che, peraltro, la progettazione, per definizione, deve precedere tale
fase; – la posizione esatta dei carotaggi non appare influire in modo determinante
sulle soluzioni proposte dai commissari i quali hanno tenuto conto della
trasmissione delle vibrazioni attraverso tutto il pavimento, ritenuto assimilabile al
tipo in c.a., e dunque quello che rileva è il tipo di attività da svolgere (indagini
mediante perforazione che peraltro ontologicamente non possono essere individuate
in modo puntuale nella loro sede, dovendosi adattare alle risultanze e
sopravvenienze); – la contestazione sulla efficacia dei carotaggi a trasmettere
vibrazioni potenzialmente in grado di indurre crolli sulla struttura sono del tutto
generiche; l’affermazione circa la possibilità di eseguire tutto tramite macchine
radiocomandate non è stata fornita adeguata concretezza sul piano progettuale, a
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prescindere dal fatto che comunque residuerebbe una successiva situazione di
pericolo per la privata e pubblica incolumità (già nelle fasi immediatamente
precedenti e successive), e la ordinanza impugnata non esaurisce la sua funzione
nella sola protezione dei lavoratori durante la puntuale attività di carotaggio; – è un
dato di comune esperienza che edifici che hanno resistito a sismi del passato sono
poi crollati in occasione di un nuovo terremoto, e del resto se ciò non fosse vero
ogni successivo terremoto non sarebbe motivo di preoccupazione; – anche la
possibilità di operare un taglio nel pavimento prima del carotaggio è stata esposta
in modo del tutto generico (con foto tratte da siti web, quindi riferibili a edifici che
non sono quelli oggetto del presente giudizio, con le problematiche strutturali in
questione), senza dimostrare in modo compiuto che ciò sia possibile sulla
pavimentazione in concreto esistente al fine di evitare la trasmissione delle
vibrazioni alle strutture, e tutto ciò in relazione al forte stato di compromissione
strutturale ben evidenziato dai commissari ad acta;
– quest’ultimo aspetto appena richiamato introduce tuttavia un ulteriore chiarimento
sui limiti del presente giudicato, atteso che in vari passaggi la ricorrente si lamenta
del fatto che la demolizione dei manufatti non dipende (o non dipende solo come
accertato nel presente giudizio) da “pericoli dettati dai fabbricati in sé e per sé
autonomamente considerati”, e che “Lo stato dei manufatti è stato nuovamente
associato alle (sole) attività incombenti sul soggetto inquinatore (Edison).”;
– a tal proposito, si precisa che la presente sentenza riguarda solo la legittimità della
ordinanza adottata dal Sindaco ex articolo 54 Tuel, e che dunque pone in capo a
Moligean l’obbligo di provvedere alle demolizioni necessarie per far svolgere in
sicurezza le operazioni di caratterizzazione da parte di Edison, ma ciò non influisce
nei rapporti interni tra Moligean ed Edison nei sensi che di seguito si chiariscono;
– dalla relazione dei commissari ad acta, è emerso che, sebbene in termini di
concorrenza causale, il pericolo di crollo degli edifici, e dunque il rischio per la
incolumità del personale che vi deve entrare, come nel caso di specie, per esercitare
attività di caratterizzazione, non dipende solo dal loro stato attuale, ma in parte
N. 00141/2021 REG.RIC.
proprio dal tipo di attività di perforazione che tale caratterizzazione implica
(causalità descritta nelle varie relazioni come trasmissione di vibrazioni attraverso
la pavimentazione fino alle strutture già compromesse);
– appare dunque evidente che, per una parte, tali edifici già rappresentavano un
pericolo di crollo, per altra parte, invece, tale pericolo viene aggravato dall’attività
di caratterizzazione; dunque vi è quantomeno astrattamente una concorrenza
causale, ai sensi degli articoli 1223 e 1227 cc, da parte dell’attività che svolgerà
Edison, sull’ampiezza e sul tipo di demolizioni che dovrà effettuare Moligean;
– tale incidenza causale della condotta non può esulare in astratto dal paradigma del
2043 sol perché si verte nella fase di esecuzione di operazioni, iure imperii
disposte, propedeutiche al ripristino del danno ambientale, atteso che esse risalgono
eziologicamente pur sempre a un inquinamento illecito imputato a Edison;
– ciò premesso, appare, in questi esposti termini, esportabile anche alla fattispecie
in esame il principio secondo cui il proprietario incolpevole non può intralciare le
operazioni di bonifica, salvo rivalersi sul terzo responsabile nei limiti in cui i danni
che li derivino siano a questo imputabili (Tar Milano sentenza 156 del 2022);
– ciò, a parere del Collegio, rende più chiaro in quali limiti viene qui confermata la
legittimità dell’ordinanza di demolizione, di cui si discute in questa sede, adottata
nei confronti del proprietario incolpevole (quindi esclusivamente nei confronti di
Moligean), che in quanto tale deve eliminare i rischi per l’incolumità pubblica e
privata; salvo poi eventualmente agire nella sede giurisdizionale competente per
cercare di rivalersi del danno patrimoniale subito, nei limiti della causalità
imputabile al soggetto inquinatore che verrà accertata in quella sede;
– la legittimazione passiva di tali ordinanze contingibili e urgenti, infatti, sul piano
pubblicistico, spetta pur sempre a chi è proprietario o a chi ha comunque la
disponibilità, nel senso di titolo giuridico, per eseguirle (Consiglio di Stato
sentenza 2732 del 2023); e del resto, già con la sentenza 11/2021, si era in parte
chiarito tale aspetto, confermando la legittimazione passiva di Moligean a compiere
N. 00141/2021 REG.RIC.
le demolizioni necessarie (cfr. la sentenza 11 del 2021: “- l’esigenza di provvedere
alla bonifica accedendo al fondo (peraltro imposta dalla legge) è causa
dell’attualità del pericolo, e dunque dell’urgenza di provvedere, ma non dello stato
di precarietà degli immobili, sicché non vi sono ragioni per imporre le demolizioni
e la messa in sicurezza degli immobili stessi a Edison; – peraltro, come noto, le
ordinanze contingibili e urgenti ex art. 54 tuel prescindono dall’accertamento della
responsabilità del destinatario nella creazione della situazione fonte di pericolo,
atteso che è sufficiente che il destinatario stesso abbia la disponibilità del bene per
poter intervenire su di esso al fine di realizzare le attività per eliminare il pericolo
stesso (Tar Milano sentenza 2464 del 2020);”);
– tale statuizione, comunque ormai passata in giudicato, in altri termini, non muta
alla luce dell’accertamento di una probabile concausalità dell’attività di
caratterizzazione (si badi non di inquinamento diretto dell’edificio) nella
determinazione del pericolo, atteso che la demolizione esula pur sempre
dall’attività di bonifica, da attribuire solo al responsabile, e rientra invece nelle
attività cui il proprietario è tenuto a compiere, per eliminare i rischi che il bene può
arrecare alla pubblica incolumità;
– quanto alla censura riguardante i termini per provvedere imposti con la ordinanza
impugnata (60 giorni), la parte si lamenta della sua esiguità in relazione alle
operazioni da compiere;
– tuttavia tali deduzioni, se in astratto appaiono non destituite di totale fondamento,
in concreto appaiono prive di concreti elementi per ritenere quale termine dovrebbe
apparire ragionevole;
– in ogni caso, allo stato, questo Tribunale non potrebbe pronunciarsi su tale punto,
dovendo il Comune adottare un nuovo ordine di demolizione, nel rispetto di quanto
accertato dai Commissari e riportato nella presente sentenza, e dunque in quella
sede dovrà fissare un nuovo termine congruo;
– in ogni caso, non vi è interesse a impugnare il termine se le operazioni non sono
quantomeno iniziate (sotto il profilo materiale o quantomeno dell’avvio dell’iter
N. 00141/2021 REG.RIC.
necessario per acquisire le eventuali autorizzazioni necessarie), ciò rilevando la
mancata volontà di eseguirle;
– le spese possono essere compensate attesa la soccombenza reciproca parziale tra
tutte le parti del giudizio;
– le spese del compenso dei commissari ad acta vengono tuttavia poste a carico
esclusivo del Comune, atteso che, per il principio di causalità della lite, il lungo iter
del presente giudizio appare ricollegabile in maggior parte proprio alla sua inerzia
nel determinarsi, con i propri mezzi istruttori, alla puntuale individuazione delle
parti pericolanti e da demolire, come poi accertato dai commissari ad acta; in altri
termini, attraverso l’inerzia, e il conseguente giudizio di ottemperanza,
l’Amministrazione non può far diventare il giudizio amministrativo il luogo in cui
si compie l’istruttoria, invece a essa demandata per legge;
– tali compensi sono liquidati in dispositivo;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi 141 del 2021 e 412 del
2021, come in epigrafe proposti, in parte dichiara improcedibile in parte accoglie il
ricorso 412 del 2021, in parte accoglie il ricorso 141 del 2021, entrambi
limitatamente al difetto di motivazione, con il conseguente obbligo del Comune di
adottare, con la necessaria urgenza, un nuovo ordine di demolizione e messa in
sicurezza, nel rispetto di quanto indicato nella presente sentenza, alla luce
dell’accertamento compiuto dai commissari ad acta.
Liquida a favore di tutti i commissari ad acta la somma complessiva di euro 9.000,
a titolo di compensi, spese e accessori come per legge, incluse imposte e contributi
vari ove dovuti, da dividere tra loro in misura proporzionale a quanto da essi
detratto quanto già anticipato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
N. 00141/2021 REG.RIC.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2024 con
l’intervento dei magistrati:
Paolo Passoni, Presidente
Massimiliano Balloriani, Consigliere, Estensore
Giovanni Giardino, Referendario
L’ESTENSORE
Massimiliano Balloriani
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
Paolo Passoni