Domanda. In che modo l’innalzamento delle soglie per l’affidamento diretto, stabilito dalla legge n. 120/2020 e successivamente dal decreto legge n. 77/2021, ha influenzato il livello di concorrenza nelle gare d’appalto pubbliche?

A partire dal 2020 in Italia si sono succeduti interventi normativi che hanno modificato le soglie di valore contrattuale sotto le quali è possibile per la stazione appaltante procedere con l’affidamento diretto per contratti di lavori, servizi e forniture. In particolare, il primo intervento in tal senso si è avuto con la legge n. 120/2020, che ha innalzato le soglie per l’affidamento diretto – prima fissate a 40.000 euro – a 75.000 euro per gli appalti aventi ad oggetto servizi e forniture e a 150.000 euro per gli appalti di lavori. Il decreto legge n. 77/2021 ha poi ulteriormente elevato la soglia per gli appalti di servizi e forniture, portandola a 139.000 euro.

Dal Rapporto che Anac ha realizzato, emerge che l’aumento di affidamenti diretti ha come conseguenza meno gare, e quindi meno ribassi.

Complessivamente, le variazioni nei ribassi osservate tra i due periodi analizzati appaiono collegate ad un ‘mancato risparmio’ delle pubbliche amministrazioni, tra gli anni 2021 e 2023, di circa 350 milioni di euro.

Domanda. Quali sono le differenze principali tra le percentuali di ribasso registrate nel quadriennio 2017-2020 e quelle rilevate nel triennio 2021-2023, e quali ambiti (lavori, servizi, forniture) hanno subìto la maggiore variazione?

Nel Report di Anac è stato effettuato un confronto tra il quadriennio 2017-2020 ed il triennio 2021-2023, così da fornire una analisi dell’evoluzione dei ribassi a seguito degli interventi legislativi che hanno stabilito l’innalzamento delle soglie di valore contrattuale sotto le quali le stazioni appaltanti hanno la facoltà di utilizzare l’affidamento diretto.

Nel periodo considerato è stato osservato un calo del valore medio dei ribassi da circa il 9% a poco più del 7%, determinato prevalentemente da una forte riduzione dei ribassi relativi ai contratti aventi ad oggetto lavori. Parallelamente, è stato rilevato un cambiamento nelle modalità di scelta del contraente adottate dalle stazioni appaltanti, ed in particolare un sempre maggiore utilizzo dell’affidamento diretto.

Nel dettaglio, dalla ricerca effettuata da Anac risulta che:

1. per quanto riguarda i lavori, il maggior ricorso all’affidamento diretto a scapito delle altre procedure ha comportato una riduzione dei risparmi derivanti da ribassi pari a circa 219,07 milioni di euro, se si considera il valore medio dei ribassi ottenuto tramite media ponderata, o pari a circa 223,93 milioni di euro, se si utilizza la media aritmetica;
2. per quanto riguarda i servizi, il maggior ricorso all’affidamento diretto a scapito delle altre procedure ha comportato una riduzione dei risparmi derivanti da ribassi pari a circa 101,61 milioni di euro, se si considera il valore medio dei ribassi ottenuto tramite media ponderata, o pari a circa 98,98 milioni di euro, se si utilizza la media aritmetica;
3. per quanto riguarda le forniture, il maggior ricorso all’affidamento diretto e alla procedura ristretta a scapito delle altre procedure ha comportato una riduzione dei risparmi derivanti da ribassi pari a circa 27,94 milioni di euro, se si considera il valore medio dei ribassi ottenuto tramite media ponderata, o pari a circa 27,01 milioni di euro, se si utilizza la media aritmetica.

Domanda. Qual è la stima del mancato risparmio totale delle pubbliche amministrazioni tra il 2021 e il 2023, e quale metodologia di calcolo (media ponderata o aritmetica) mostra una riduzione di risparmi maggiore?

Nel complesso, se si considerano gli anni dal 2021 al 2023, il cambiamento nella ‘composizione’ delle procedure adottate dalle amministrazioni rispetto al periodo precedente, a parità di ribassi, sembrerebbe aver comportato una riduzione dei risparmi compresa tra i 348,61 e i 349,93 milioni di euro.

Dei due tipi di misurazione considerati, il primo non consente di isolare gli effetti del cambiamento normativo da altri tipi di condizionamento, e quindi è meno efficace ai fini della comprensione della riduzione dei ribassi imputabile al mancato espletamento di gare aperte.

Il secondo, invece, permette di isolare meglio il condizionamento, e quindi evidenzia la mancanza di risparmi conseguente al maggiore utilizzo degli affidamenti diretti.

Domanda. In che modo il maggiore ricorso all’affidamento diretto per lavori e servizi ha inciso sui costi di approvvigionamento delle stazioni appaltanti, secondo quanto indicato dal report dell’Anac?

Si può ritenere che l’affidamento diretto sia, per sua stessa natura, caratterizzato da un livello di concorrenza tra operatori economici più basso rispetto a quanto si potrebbe osservare in altre modalità di scelta del contraente, per esempio nelle procedure aperte. Pertanto, è ragionevole ipotizzare che un più diffuso utilizzo dell’affidamento diretto abbia un impatto sui costi di approvvigionamento.

Si consideri, ad esempio, una stazione appaltante A, che abbia la necessità di acquistare beni per un importo pari a 100.000 euro. In assenza delle disposizioni di cui sopra, la stazione appaltante avrebbe l’obbligo di espletare una procedura più competitiva dell’affidamento diretto. Si ipotizzi, dunque, che in tale scenario, a seguito della presentazione di molteplici offerte, il contratto sia stato aggiudicato con un ribasso del 20%. A seguito dell’innalzamento delle soglie, diventa invece possibile, per il medesimo acquisto del valore di 100.000 euro, far ricorso all’affidamento diretto. Si ipotizzi ora che in questo secondo caso, per via del minore vincolo concorrenziale a cui è soggetto l’operatore economico, il contratto sia aggiudicato per un importo pari al valore inizialmente stimato di 100.000 euro, e quindi con un ribasso dello 0%. Questi due scenari alternativi comportano una differenza, nel costo sostenuto dalla stazione appaltante, pari a 20.000 euro, dato dalla differenza tra i ribassi (20% – 0%) moltiplicata per l’importo a base d’asta (100.000 euro). Tale differenza va considerata come un “mancato risparmio”, da ricondursi all’innalzamento delle soglie per l’utilizzo dell’affidamento diretto.

Domanda. Quali potenziali limiti metodologici sono stati riscontrati nell’analisi di Anac e quali suggerimenti vengono proposti per migliorare l’accuratezza delle valutazioni sui ribassi futuri?

Nella prima parte dell’indagine di Anac si spiega che, sebbene i ribassi medi diminuiscano, tale diminuzione (che genera mancati risparmi) è dovuta principalmente ai lavori, e non ai servizi e alle forniture. Per questi ultimi due mercati, infatti, utilizzando la prima delle due metodologie applicabili, si rileva che i ribassi medi rimangono più o meno costanti o aumentano leggermente.

Diversamente, la seconda metodologia mostra mancati risparmi anche per servizi e forniture. Ciò è in apparenza controintuitivo rispetto alla prima parte, la quale, tuttavia, non tiene conto della ‘composizione’ delle procedure, limitandosi a descrivere l’andamento dei ribassi nei due periodi temporali analizzati. Ma, posto che uno degli obiettivi dello studio era quello di verificare l’effetto delle modifiche normative che hanno innalzato le soglie al di sotto delle quali è consentito l’affidamento diretto, risulta evidente che la prima analisi descrittiva non è adeguata allo scopo. Sono infatti molteplici i fattori che possono aver influenzato l’evoluzione dei ribassi – quali, ad esempio, le dinamiche dei mercati interessati –, talvolta anche più importanti delle modifiche normative.

In altri termini, le variazioni dei ribassi registrate per lavori, servizi e forniture nei due periodi considerati dipendono da vari fattori – tra cui, verosimilmente, anche le modifiche normative –, ma l’analisi descrittiva non consente né di identificare tali fattori, né di quantificarne gli effetti, che potrebbero essere anche di segno contrario.

La seconda metodologia, invece, costituisce un primo e semplice tentativo di isolare il fattore ‘modifiche normative’. Con essa, è assolutamente possibile che si verifichino mancati risparmi anche in mercati dove i ribassi medi aumentano o rimangono costanti. Questo perché per l’esercizio svolto, avente come obiettivo una prima valutazione degli effetti delle modifiche normative, ciò che rileva è la composizione delle procedure.