(AGENPARL) – mar 09 gennaio 2024 Numero sezionale 468/2023
Numero di raccolta generale 786/2024
Data pubblicazione 09/01/2024
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Oggetto
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
Primo Presidente Aggiunto
ETTORE CIRILLO
Presidente di Sezione
ADRIANO PIERGIOVANNI PATTI Consigliere
l’a
PASQUALE D’ASCOLA
Consigliere
MARGHERITA MARIA LEONE
Consigliere
Consigliere.
FRANCESCO MARIA CIRILLO
ALBERTO GIUSTI
Consigliere Rel.
ROBERTA CRUCITTI
Consigliere
ANTONIO PIETRO LAMORGESE
CATERINA MAROTTA
Consiglio di Stato –
concessioni cd. balneari proroghe – Ad.Pl. n.
18/2021 – principi –
applicazione – associazioni
di categoria – interventi-
estromissione – eccesso di
potere giurisdizionale
Ud. 24/10/2023 CC
Cron.
R.G.N. 795/2023
Consigliere
ORDINANZA
sul ricorso 795/2023 proposto da:
Asso.n.a.t. – Associazione Nazionale Approdi e Porti Turistici,
Confindustria Nautica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro tempore, elettivamente domiciliate in Roma, Via Degli Scipioni
110, presso lo studio dell’avvocato Machetta Marco che le rappresenta
e difende;
– ricorrenti contro
Firmato Da: D’ASCOLA PASQUALE Emesso Da: ARUBAPEC S.P.A. NG CA 3 Serial#: 7b652feabac1a9802f20daa454db64bb – Firmato Da: ABATE SILVIA Emesso Da: ARUBAPEC S.P.A. NG CA 3 Serial#: 77354ca504c6618aa48da9ba29b07616
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Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato
e difeso dagli avvocati Astuto Laura e Lazzari Silvestro;
– controricorrente –
La Marinella S.n.c. di Giuseppe Santacroce & C., Agenzia Motonautica
Ligure S.r.l., Alaggi E Vari Rapallo S.r.l., Albergo Celeste Di Repetto
Franco, Alborada Beach Sas di Mauricio Ghiggeri, A&p S.r.l.s.,
Arcobaleno Sas di Bertucci Angelo & C., Ar.do.pa. S.n.c., Assobalneari
Italia – Associazione Imprenditori Turistici Balneari, Bagni Bristol
S.r.l., Bagni Enrica di Barale Tommaso & C. S.n.c., Bagni Marinella
S.a.s. di Sivori Marina e Graziella & C., Bagni Mignon & C. S.n.c., Bagni
Nini S.a.s. di Gatti Simona, Bagni Ariston di Perrone Patrizia & C.
S.a.s., Bagni Baia Azzurra S.n.c., Bagni Ciccio S.n.c. di Felletti
Verenicia, Bagni Edi S.a.s. di Edgardo Perino, Bagni Esperia di Perasso
e Castagnino Francesca ed Enrico S.a.s., Bagni Giovanni di Bogtrstra
Rudy & C. S.a.s., Bagni La Secca di Migliaro Claudia & C. S.n.c., Bagni
Milano di Bertolone Stefano & David S.n.c., Bagni Nino di Papi Nadia
S.n.c., Bagni Orchidea di Lucchini Francesca & C. S.n.c., Bagni Pagana
di Canestro Lorenzo, Bagni Silvano di Nichel Anna & C. S.n.c., Bagni
Sporting S.a.s. di Sanguineti G. & C., Bagni Stella S.a.s., Bagni Tiffany
di Ferraresi Paolo e Maurizio & C. S.a.s., Bagni Tigu’ Beach di Aries
S.r.l., Bagni Tigullio di Gentoso Patrizia & C. S.n.c., Bagni Tino di
Cardinali Sabina & C. S.n.c., Bagni Vittoria di Mazzadi Franca & C.
S.r.l. Bagno Sempione S.n.c., Baia dei Sogni – Sambu S.a.s.,
Baraonda Beach S.a.s. di Landi Andrea, Barberi Martino, Bardilio
S.a.s. di Ghio Massimo & C., Bianchi Monica Denicolai, Federica S.n.c.,
Bocassini Fedele, Cala Elte S.r.l., C.a.r.c.o. Consorzio, Caretto Andrea,
Casa del Gourmet di Figliomeni Dominick & C. S.a.s., Ceccovecchi
Susanna, Cna Balneari, Cna Balneatori Puglia e Lidi del Salento,
Colonia
Marina
Padri
Somaschi
Baraldo
Simone,
Comitato
Coordinamento Concessionari Demaniali Pertinenziali Italiani, Comune
di Castrignano del Capo, Consorzio Nautica da Diporto Rapallo,
Cooperativa Balnearia Servizi S.r.l., Cussadie Kevin, Federazione
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Imprese Demaniali, Fracassini Alfreda e C. S.n.c., Gallotta Donato,
Gestione Bagni Marini S.n.c. di Boggiano, Ginevra S.r.l., Giorgio
Gnecco, Il Lido S.r.l., Leu.do S.a.s., Lido Azzurro S.r.l., Lido Labs
S.r.l., Matteo Tortarolo,, Motonautica Pagliettini di Pagliettini Pietro,
Nautica S. Anna S.r.l., Nautica San Michele Di Pagana S.r.l., Nautica
Sport S.r.l., P.e.m. S.a.s. Di Bonaldo Stella & C., Perin Massimo,
Regione Abruzzo, Ristorante da Santino di Ceccovecchi Susanna,
S.I.B. – Sindacato Italiano Balneari, Società Chiarappa Investimenti A
R.L., Summertime S.a.s. di Robert Van Den Berg, Valentina
Macchiavello;
– intimati avverso la sentenza n. 4072/2022 del CONSIGLIO DI STATO,
depositata il 23/05/2022.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del
24/10/2023 dal consigliere LAMORGESE ANTONIO PIETRO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale CARDINO
ALBERTO, il quale conclude per l’accoglimento del primo motivo del
ricorso.
FATTI DI CAUSA
1.- Il signor Andrea Caretto è titolare di una concessione demaniale
marittima e gestisce uno stabilimento balneare in Lecce, località
Spiaggiabella.
In vista della scadenza del titolo concessorio alla data del 31
dicembre 2020, egli aveva proposto istanza al fine di conseguire la
proroga della concessione fino al 31 dicembre 2033, ex articolo 1, co.
682, legge n. 145/2018, ma il Comune di Lecce aveva deliberato di
respingerla e di rivolgergli formale interpello al fine di conoscere se egli
intendesse avvalersi della facoltà di prosecuzione dell’attività, ex
articolo 182 del d.l. n. 34/2020, convertito con legge n. 77/2020, con
contestuale pagamento del canone per l’anno 2021 o, in via
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alternativa, non avvalersi di tale facoltà e accettare una proroga tecnica
della concessione per la durata di tre anni.
2.- Il suo ricorso avverso il diniego di proroga della concessione è
stato accolto dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
sezione distaccata di Lecce, con sentenza n. 71 del 2021.
3.- A seguito dell’impugnazione della sentenza poc’anzi citata da
parte del Comune di Lecce, il Presidente del Consiglio di Stato, con
decreto n. 160 del 2021, ha deferito all’Adunanza Plenaria (d’ora in
avanti, A.P.), ai sensi dell’articolo 99, comma 2, cod. proc. amm., la
soluzione di tre complesse questioni di diritto rilevanti per la decisione.
4.- Nella fase del giudizio dinanzi all’A.P. sono intervenuti, anche a
sostegno delle ragioni dell’originario ricorrente (Andrea Caretto,
appellato costituito), alcune associazioni di categoria, tra le quali
l’Associazione Nazionale Approdi e Porti Turistici-ASSONAT (d’ora in
avanti, ASSONAT), alcuni enti territoriali e numerosi soggetti privati
titolari di concessione demaniale marittima.
5.- L’A.P., con sentenza n. 18 del 2021, ha dichiarato inammissibili
tutti gli interventi e ha estromesso le relative parti dal giudizio; ha
risposto ai quesiti posti nei seguenti termini e ha rimesso gli atti alla
sezione ordinaria per il prosieguo.
«1. Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro
dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni
demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la
moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da
Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge
77/2020
contrasto
diritto
eurounitario,
segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva
2006/123/CE [cd. Bolkestein]. Tali norme, pertanto, non devono
essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.
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2. Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e
anche nei casi in cui tali atti siano stati rilasciati in seguito a un
giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un
giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla
prosecuzione del rapporto in capo agli attuali concessionari. Non
vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A.
in quanto l’effetto di cui si discute e? direttamente disposto dalla legge,
che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione
prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge
implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già
rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che
rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di
proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in
rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque
esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto
alla continuazione del rapporto.
3. Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che
deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le
concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le
amministrazioni predispongano le procedura di gara richieste e, altresì,
nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in
conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali
per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere
efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data,
anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di
produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga
legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe
considerata
senza
effetto
perché
dell’ordinamento dell’U.E».
contrasto
norme
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6.- Nella successiva fase il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza
n. 4072/2022, preliminarmente, ha
dichiarato
inammissibili gli
interventi successivi alla sentenza dell’A.P., tra i quali quello della
Confindustria Nautica, associazione di categoria nel settore balneare,
confermato
l’inammissibilità
degli
interventi
delle
altre
associazioni di categoria già estromesse dall’A.P., tra le quali
ASSONAT; nel merito ha fatto applicazione dei principi enunciati
dall’A.P. e, di conseguenza, ha accolto l’appello del Comune di Lecce e
respinto l’originario ricorso di Andrea Caretto.
7.- Avverso questa sentenza Confindustria Nautica e ASSONAT
hanno proposto ricorso, ex articolo 111, comma 8, Cost. Il Comune di
Lecce con controricorso ha difeso l’impianto motivazionale della
sentenza impugnata. Le altre parti del giudizio d’appello, tra le quali
Andrea Caretto, sono rimaste intimate. Il Procuratore Generale e le
parti hanno depositato memorie.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1.- Confindustria Nautica e ASSONAT, interventori volontari (la
prima) nella fase dinanzi alla sezione ordinaria e (la seconda) anche
nella fase dinanzi all’A.P. del giudizio introdotto in primo grado dal sig.
Caretto, hanno proposto ricorso per cassazione.
1.1.- I ricorrenti denunciano con il primo motivo, in relazione agli
articoli 360, comma 1, n. 1, c.p.c. e 111, comma 8°, Costituzione: a)
diniego della giurisdizione per avere il C.d.S. ritenuto inammissibili, in
via generale e a priori, i loro interventi (al pari di tutti gli interventi
proposti dagli altri enti e associazioni di categoria), senza alcuna
valutazione in concreto dei relativi statuti, dai quali risultava evidente
la loro funzione primaria di rappresentanza e difesa, in ambito
nazionale, delle istanze e degli interessi collettivi delle società e degli
imprenditori nautici nel settore turistico-balneare, irragionevolmente
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rinnegando la costante giurisprudenza amministrativa in tema di
ammissibilità degli interventi volontari degli enti esponenziali di
interessi collettivi e, aprioristicamente e indiscriminatamente, ogni
forma di tutela giurisdizionale dell’interesse superindividuale; b)
inoltre, osservano che il potere attribuito al Presidente del Consiglio di
Stato, ai sensi dell’articolo 99, 2° comma, c.p.a., di deferire ex officio
all’A.P. «qualunque ricorso», potrebbe essere esercitato, in concreto,
in violazione dei principi di uguaglianza e terzietà del giudice, per
l’effetto di selezionare gli interlocutori di un determinato processo e di
tradursi in un fattore di denegata giustizia per talune associazioni di
categoria rispetto ad altre; da qui la questione di legittimità
costituzionale della disposizione suindicata, per contrasto con gli
articoli 3, 24 e 111, commi 1 e 2, Costituzione.
1.2.- Il secondo complesso motivo, riguardante il merito delle
questioni controverse, denuncia l’eccesso di potere giurisdizionale
riferibile alla sentenza qui impugnata e a quella dell’A.P. (n. 18 del
2021), per avere travalicato i limiti esterni della giurisdizione
amministrativa e invaso la sfera sia del potere legislativo che di quello
amministrativo. In particolare, entrambe le pronunce si sarebbero
spinte oltre la propria attività nomofilattica ed esegetica, avendo
usurpato le attribuzioni dei poteri legislativo ed esecutivo nella
valutazione della «scarsità delle risorse» in materia e creato un novum
jus, introducendo una norma «di diritto transitorio» con la previsione
di un dies ad quem, diverso da quello previsto dalla normativa
nazionale, per l’efficacia di tutte le concessioni in corso (ossia il 31
dicembre 2023), nonché di un termine per l’indizione delle gare,
formulando anche i principi ad esse applicabili. Inoltre, la valutazione
secondo cui la normativa nazionale in tema di proroga delle concessioni
marittime sarebbe tamquam non esset darebbe luogo a ulteriori
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criticità, in ordine all’ambito applicativo della decisione con riferimento
alle strutture portuali.
2.- Il Procuratore Generale ha chiesto l’accoglimento del primo
motivo del ricorso, assorbite le altre censure.
3.- Preliminarmente si deve valutare se alle parti (quali sono
Confindustria Nautica e ASSONAT) intervenienti adesivi nella fase del
giudizio di appello dinanzi al Consiglio di Stato sia consentito
impugnare autonomamente per cassazione la sentenza sfavorevole alla
parte adiuvata (sig. Caretto), alla luce della giurisprudenza di
legittimità che lo esclude quando il ricorso per cassazione sia proposto
da chi abbia spiegato in appello intervento adesivo dipendente.
Al quesito deve rispondersi affermativamente.
3.1.- In primo luogo, nella giurisprudenza consolidata di questa
Corte è acquisito il principio secondo cui l’interventore adesivo non ha
un’autonoma legittimazione ad impugnare laddove la parte adiuvata
non abbia esercitato il proprio diritto di proporre impugnazione ovvero
abbia fatto acquiescenza alla decisione ad essa sfavorevole, «salvo che
l’impugnazione sia limitata alle questioni specificamente attinenti la
qualificazione dell’intervento […]» (ex plurimis, Cass. n. 2818/2018, n.
27528/2016, n. 16930/2013, SU n. 5992/2012).
La predetta deroga al principio («salvo che…») è stata applicata con
riferimento a sentenze del Consiglio di Stato impugnate ex articolo 111,
comma 8, Costituzione e condivisibilmente giustificata dalle Sezioni
Unite (cfr. n. 31266/2019) in senso collimante con «la costante
giurisprudenza del giudice amministrativo», secondo la quale il
soggetto interveniente ad adiuvandum non è legittimato a proporre
appello in via principale e autonoma «salvo che non abbia un proprio
interesse direttamente riferibile alla sua posizione, come nel caso in cui
sia stata negata la legittimazione all’intervento o sia stata emessa nei
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suoi confronti la condanna alle spese giudiziali (v. Cons. Stato n.
3409/2018; id. 22 febbraio 2016, n. 724; id. 13 febbraio 2017 n. 614;
6 agosto 2013 n. 4121)» (SU n. 31266/2019 cit.).
È allora evidente la legittimazione di Confindustria Nautica e di
ASSONAT a impugnare la sentenza n. 4072/2022 del C.d.S., censurata
con il primo motivo per averli estromessi dal giudizio di appello,
negando la loro legittimazione a parteciparvi e, in tal modo,
radicalmente conculcando (in tesi) il loro diritto di azione, oltre che di
difesa e al contraddittorio.
In secondo luogo, a confermare ulteriormente la loro legittimazione
a proporre ricorso per cassazione avverso la sentenza sfavorevole alla
parte adiuvata (sig. Caretto), sebbene non impugnata da quest’ultima,
è la constatazione che, dal punto di vista processual-civilistico (che è
quello appropriato per la valutazione in esame), entrambi sono
intervenuti nel giudizio di appello nella qualità di enti esponenziali di
interessi collettivi differenziati e qualificati, senza ampliare il thema
decidendum della causa, a tutela anche di diritti propri e autonomi,
direttamente
azionabili,
connessi
l’oggetto
titolo
finalisticamente convergenti con il diritto individuale della parte
adiuvata.
4.- Venendo a esaminare il primo motivo del ricorso, la doglianza
rivolta alla sentenza impugnata è di avere dichiarato inammissibili –
incorrendo in diniego o rifiuto della giurisdizione spettante all’organo
giurisdizionale adito – gli interventi (qualificati in sentenza, pag. 2, ad
opponendum) tempestivamente proposti da ASSONAT (già nella fase
dinanzi all’A.P., in vista della enunciazione di principi vincolanti sulle
questioni
massima
particolare
importanza
formulate
Presidente del Consiglio di Stato) e da Confindustria Nautica nella fase
successiva dinanzi alla sezione ordinaria che quei principi ha applicato
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con effetti incidenti direttamente sugli interessi collettivi e istituzionali
delle predette associazioni, aprioristicamente estromesse dal giudizio.
5.- Per rispondere al motivo in esame è necessario considerare le
posizioni delle due associazioni ricorrenti: come si è detto, quella di
ASSONAT, intervenuta anche nella fase dinanzi all’A.P. conclusasi con
la sentenza n. 18 del 2021, e quella di Confindustria Nautica,
intervenuta nella fase del giudizio successiva all’A.P. dinanzi alla
sezione ordinaria del Consiglio di Stato.
Rispetto ad ASSONAT si è pronunciata l’A.P. con la sentenza n. 18
del 2021, la quale ha dichiarato inammissibile il suo intervento,
estromettendola dalla fase del giudizio di appello dinanzi a sé. La
menzionata sentenza dell’A.P. – la cui motivazione è stata richiamata
e integralmente recepita nella qui impugnata sentenza n. 4072/2022
senza ulteriori valutazioni specifiche – è stata però cassata dalle
Sezioni Unite con sentenza n. 32559/2023 (deliberata nella stessa
camera di consiglio del ricorso in esame) sulla base di argomentazioni
idonee a giustificare la cassazione anche della sentenza qui impugnata
n. 4072/2022, per ragioni di diniego o arretramento della giurisdizione
che devono essere qui ribadite.
Ad analoga conclusione deve pervenirsi rispetto a Confindustria
Nautica, la cui posizione non è stata vagliata dall’A.P. nella sentenza n.
18 del 2021 e, quindi, neppure dalle Sezioni Unite, ma il cui intervento
in causa è stato giudicato inammissibile nella sentenza qui impugnata
(con conseguente estromissione di Confindustria Nautica dalla fase
dinanzi alla sezione ordinaria del Consiglio di Stato) sulla base di
considerazioni sovrapponibili a quelle espresse dall’A.P. e già ritenute
dalle Sezioni Unite sintomatiche di eccesso di potere giurisdizionale
sotto il profilo del diniego o arretramento della giurisdizione.
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6.- Il Collegio ritiene utile ribadire le argomentazioni espresse dalle
Sezioni Unite (n. 32559/2023) che possono riferirsi anche alla sentenza
qui impugnata. Di questa è opportuno riportare i principali passi relativi
alla estromissione dal giudizio di Confindustria Nautica e ASSONAT:
«Tanto gli interventi successivi alla sentenza dell’Adunanza plenaria [n.
18 del 2021] quanto quello su cui quest’ultima non si è pronunciata
sono stati quindi proposti da associazioni di categoria o da operatori
del settore economico delle imprese balneari, titolari di concessioni
demaniali per finalità turistico-ricreative. Per entrambi non sono
pertanto ravvisabili ragioni per discostarsi dalla dichiarazione di
inammissibilità che in sede nomofilattica è stata resa con riguardo agli
altri interventi nel presente giudizio […] Con riguardo alle associazioni
di categoria […] la loro legittimazione ad intervenire nel giudizio
amministrativo richiede che in esso siano impugnati provvedimenti
lesivi degli “interessi istituzionalmente perseguiti dall’associazione”, e
anche
“di
singoli
iscritti”,
posta
l’ontologica
irriducibilità
dell’interesse collettivo perseguito dall’ente collettivo con “la mera
sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati”». Nella
medesima direzione la sentenza qui impugnata ha richiamato un
precedente giurisprudenziale (A.P. n. 6/2020) secondo cui «l’interesse
collettivo facente capo all’ente esponenziale è quello che “eccede la
sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa e non
esclusiva, quale interesse di ‘tutti’ in relazione ad un bene dal cui
godimento individuale nessuno può essere escluso, ed il cui godimento
non esclude quello di tutti gli altri”, poiché esso si trova allo stato
diffuso “nella comunità o nella categoria”, per poi individualizzarsi nel
“soggetto collettivo, strutturato e rappresentativo” che ne assume
istituzionalmente la tutela […] Tanto premesso – così prosegue la
sentenza impugnata – come già statuito dall’Adunanza plenaria nella
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sentenza 9 novembre 2021, n. 18, nel caso di specie i provvedimenti
impugnati, ed in particolare il diniego di proroga della concessione
demaniale opposto dal Comune di Lecce al ricorrente, lede in via
esclusiva l’interesse individuale di quest’ultimo “senza impingere in via
immediata sulla finalità istituzionale delle associazioni”. In ragione di
ciò anche gli interventi successivi alla pronuncia in sede nomofilattica
vanno quindi dichiarati inammissibili».
7.- Si deve valutare preliminarmente se la doglianza di Confindustria
Nautica (ma analoghi rilievi valgono anche per ASSONAT) dissimuli una
censura di error in procedendo, in quanto tale estranea al sindacato
delle Sezioni Unite o, al contrario, colga effettivamente una questione
di giurisdizione deducibile in questa sede, ai sensi dell’articolo 111,
comma 8, Costituzione.
8.- Ad avviso del Procuratore Generale, si tratta di questione
inerente alla giurisdizione. Richiamati i principi risultanti dalla
giurisprudenza dello stesso Consiglio di Stato ? secondo i quali «nel
processo amministrativo la legittimazione attiva di associazioni
rappresentative di interessi collettivi presuppone che la questione
dibattuta “attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie
dell’associazione
cioè,
produzione
degli
effetti
provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo
scopo istituzionale”», che «l’interesse tutelato con l’intervento sia
comune a tutti gli associati […] e che non siano, in definitiva,
configurabili conflitti interni all’associazione» ? il Procuratore Generale
ha osservato che «la loro applicazione presuppone necessariamente
una attenta valutazione, da condursi caso per caso, al fine di
individuare la sussistenza di un interesse collettivo, definito dalle
norme statutarie dell’ente, che si identifichi con l’interesse di tutti gli
appartenenti alla categoria unitariamente considerata». Ed ha concluso
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osservando che «siffatta valutazione non è stata, in radice, svolta»,
essendosi la sentenza impugnata limitata ad affermare «in modo
pressoché apodittico che “nel caso di specie, [i provvedimenti
impugnati] ed in particolare il diniego di proroga della concessione
demaniale opposto dal Comune di Lecce al ricorrente, lede in via
esclusiva l’interesse individuale di quest’ultimo “senza impingere in via
immediata sulla finalità istituzionale delle associazioni” [e] senza
alcuna considerazione analitica rivolta all’esame dei loro statuti. La
necessità di un loro concreto e distinto esame era invece necessaria
[…] per accertare caso per caso la loro legittimazione […]».
Non vi sarebbe stata, quindi, una «negazione in concreto di tutela
situazione
soggettiva
azionata,
determinata
dall’erronea
interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del
diritto europeo da parte del giudice amministrativo», ma una
«negazione in astratto della situazione giuridica tutelata» propria degli
enti intervenienti, con conseguente «arretramento rispetto ad una
materia che può formare oggetto di cognizione giurisdizionale».
9.- Il Collegio, condividendo le argomentazioni del Procuratore
Generale, ritiene che non sia configurabile un mero ed incensurabile
error in procedendo, ma un diniego o rifiuto di giurisdizione per avere
sentenza
impugnata
negato
associazioni
ricorrenti
legittimazione ad intervenire nel giudizio, sulla base non di specifici e
concreti impedimenti processuali (ad esempio, per ragioni relative alla
fase processuale in cui gli interventi sono stati proposti, al grado di
rappresentatività dei soggetti intervenuti rispetto agli interessi fatti
valere, all’esistenza di conflitti interni alle associazioni, ecc.) ma di
valutazioni che, in definitiva, negano in astratto la titolarità in capo alle
stesse associazioni di posizioni soggettive differenziate, qualificabili
come interessi legittimi.
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10.- Le Sezioni Unite hanno preso atto del diretto collegamento della
legittimazione ad agire con la situazione giuridica sostanziale fatta
valere dal ricorrente (o interveniente), giungendo ad affermare che il
rapporto tra processo amministrativo e posizione sostanziale fatta
valere (interesse legittimo) è di autonomia solo relativa, poiché «la
sede processuale assume una posizione complementare rispetto a
quella sostanziale, svolgendo una funzione di autentica individuazione
degli interessi sostanziali meritevoli di tutela». «Tale operazione, che
tende a identificare nella titolarità di un interesse legittimo la
sussistenza della legittimazione ad agire, è il risultato di una lunga
operazione giurisprudenziale» che consente di affermare che «la
legittimazione ad agire, invero, è da intendere [non come mera
predicazione] ma piuttosto come effettiva titolarità della posizione
azionata» (v. SU n. 20820/2019).
Analogamente,
nella
giurisprudenza
amministrativa,
legittimazione ad agire coincide con la titolarità di una posizione
qualificabile come interesse legittimo (ex plurimis, Cons. di Stato, sez.
V, n. 3923/2018; sez. VI n. 658/2005), anche quando si tratti di
interessi (legittimi) collettivi di determinate collettività e categorie,
soggettivizzate in enti associativi esponenziali, legittimati ad agire e
intervenire in giudizio (ex plurimis, Cons. di Stato, A.P., n. 6/2020;
A.P. n. 9/2015; sez. IV n. 2236/2020; sez. III n. 1467/2020; sez. IV
n. 36/2014; sez. IV n. 1478/2012).
11.- La questione concernente la configurabilità o meno di un
interesse (legittimo) suscettibile di tutela giurisdizionale dinanzi al
giudice amministrativo integra un problema di giurisdizione, in quanto
attiene ai limiti esterni delle attribuzioni di detto giudice e, pertanto, è
deducibile con ricorso alle Sezioni Unite, a norma dell’articolo 362 cod.
proc. civ. (Cass. SU n. 2207/1978, in un caso speculare a quello ora in
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esame, cassò per difetto assoluto di giurisdizione la sentenza del
Consiglio di Stato che aveva annullato l’impugnato provvedimento della
giunta provinciale di Trento, in materia di approvazione di un progetto
di opera stradale, qualificando in termini di interesse legittimo –
anziché
interesse
fatto
pretesa
azionata
dall’associazione Italia Nostra nell’esercizio dei propri compiti statutari
di tutela del patrimonio storico, artistico e naturale; cfr. anche SU n.
3626/1972).
Nella stessa direzione si collocano i più recenti arresti che ribadiscono
che inerisce al giudizio sulla giurisdizione, spettante alle Sezioni Unite,
stabilire se la pretesa sostanziale azionata assurga al rango di interesse
giuridicamente rilevante (legittimo) o consista in un interesse di mero
fatto non differenziato e non giustiziabile (cfr., implicitamente, SU n.
15601/2023, p. 9; n. 27177/2023, p. 11). Nel primo caso è
configurabile la giurisdizione amministrativa se la posizione sostanziale
dedotta
effettivamente
considerata
dall’ordinamento
interesse legittimo; nell’altro caso si ha difetto assoluto di giurisdizione,
mancando in astratto la giustiziabilità della posizione fatta valere.
È una logica conseguenza della natura sostanziale dell’interesse
legittimo (l’«interesse d’individui o di enti morali giuridici» già
nell’articolo 26 t.u. n. 1054/1924 sul Consiglio di Stato e «di persone
fisiche o giuridiche» nell’articolo 4, legge n. 1034/1971), che nella
dialettica contrapposizione ai diritti soggettivi (articoli 24, 103 e 113
Costituzione) fonda il riparto delle competenze giurisdizionali tra
giudice ordinario e giudice amministrativo, da tenere nettamente
distinto dall’interesse (processuale) a ricorrere che integra una
condizione dell’azione (cui si riferiscono altri precedenti delle Sezioni
Unite: cfr. n. 475/2015, n. 7025/2006).
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Ed allora, se la posizione soggettiva fatta valere ha consistenza di
interesse legittimo, il giudice amministrativo, essendo fornito della
giurisdizione, è tenuto ad esercitarla, incorrendo altrimenti in diniego
o rifiuto della giurisdizione, vizi censurabili dalle Sezioni Unite, ai sensi
dell’articolo 111, comma 8, Cost. (cfr., in tema di rifiuto o diniego della
giurisdizione, Cass. SU n. 31226/2017, n. 2242/2015, n. 21581/2011,
n. 25395/2010, n. 30254/2008, n. 13659/2006).
E’ opportuno precisare, al riguardo, che l’ipotesi del rifiuto o diniego
della giurisdizione si verifica ogniqualvolta le Sezioni Unite accertino,
all’esito di un controllo contenutistico, che la sentenza impugnata
disconosca, effettivamente, la tutelabilità in astratto delle posizioni
soggettive azionate (aventi natura di interessi legittimi o, nell’ambito
della giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi), senza che occorra una
formale declaratoria in tal senso da parte del giudice amministrativo di
ultimo grado. In altri termini, ai fini del rilievo del vizio denunciato, non
si richiede che il Consiglio di Stato giustifichi espressamente la
decisione per la ritenuta estraneità della domanda alle sue (o altrui)
attribuzioni giurisdizionali o dichiari formalmente che la situazione
soggettiva fatta valere in giudizio sia priva di tutela in astratto, essendo
compito delle Sezioni Unite verificare, all’esito di un controllo di tipo
sostanziale, se la sentenza abbia prodotto oggettivamente questi
effetti.
Attiene, per contro, al merito della controversia devoluta al giudice
amministrativo, cioè alla fondatezza della domanda (in tal senso
dovendosi intendere alcuni precedenti di questa Corte, cfr. SU n.
11588/2019, n. 2050/2016), ogni questione concernente l’idoneità di
una norma di diritto – per come applicata in concreto – a tutelare
l’interesse dedotto dalla parte in giudizio (cfr. Cass. SU n. 15601/2023,
p. 4, anche per i precedenti ivi richiamati).
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12.- La giurisprudenza amministrativa ha da tempo delineato le
coordinate della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi collettivi
di determinate comunità di persone e categorie (anche professionali)
affidata agli enti associativi esponenziali, iscritti in elenchi speciali
previsti dalla legge o in possesso dei requisiti a tal fine individuati dalla
giurisprudenza.
E’ costante l’orientamento che ammette la loro legittimazione attiva
a intervenire nel processo amministrativo (anche in appello) alle
condizioni che: a) la questione dibattuta attenga in via immediata al
perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la
produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una
lesione diretta del suo scopo istituzionale e non della mera sommatoria
degli interessi imputabili ai singoli associati; b) l’interesse tutelato con
l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate
le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in
definitiva,
configurabili
conflitti
interni
all’associazione,
implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e
rappresentativo della posizione azionata in giudizio; restando preclusa
ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse astratto al
corretto esercizio dei poteri amministrativi o per mere finalità di
giustizia (Cons. di Stato, A.P., n. 9/2015; cfr., ex plurimis, A.P. n.
6/2020; sez. V n. 6037/2020, sez. IV n. 2236/2020, sez. IV n.
5229/2019, sez. III n. 5605/2019, sez. V n. 288/2019, sez. V n.
4957/2016, sez. V n. 4628/2016).
13.- Alla luce di queste coordinate può comprendersi come le (sopra
riferite) argomentazioni contenute nella sentenza impugnata per
estromettere dal giudizio l’associazione Confindustria Nautica e
ASSONAT rivelino non un mero e incensurabile error in procedendo ma,
al contrario, un diniego in astratto della tutela giurisdizionale connessa
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al rango dell’interesse sostanziale (legittimo) fatto valere dagli enti
ricorrenti, con l’effetto di degradarlo a interesse di mero fatto non
giustiziabile.
14.- Nella sentenza impugnata è stata omessa qualsiasi valutazione
degli statuti delle associazioni ricorrenti, i cui interventi sono stati
globalmente
dichiarati
inammissibili,
conseguente
estromissione dal giudizio, non già all’esito di una verifica negativa in
concreto delle condizioni (indicate dalla giurisprudenza amministrativa,
sub 12) di ammissibilità dei loro interventi, ma come effetto di un
aprioristico diniego di giustiziabilità dell’interesse collettivo proprio
delle stesse associazioni ed enti.
La sentenza ha, in sostanza, precluso l’accesso alla giurisdizione
delle associazioni ricorrenti che avevano fatto valere, in quanto tali, un
interesse (anche) proprio e diverso da (nonché convergente e quindi
adesivo a) quello individuale del destinatario del provvedimento
negativo (vittoriosamente impugnato dinanzi al TAR di Lecce), con il
quale le associazioni condividevano l’interesse – coltivato nel giudizio
di appello introdotto dal Comune di Lecce – alla conferma della
sentenza di primo grado; da qui l’evidente collegamento della loro
posizione
giuridica
quella
fatta
valere
concessionario
impugnante il provvedimento amministrativo di diniego della proroga.
Neppure si potrebbe condizionare l’ammissibilità dell’intervento delle
associazioni esponenziali di interessi collettivi alla verifica di un loro
interesse specifico identico a quello fatto valere dal titolare della
concessione
marittima
ottenere
singola
proroga).
associazioni predette agiscono, infatti, a tutela di interessi collettivi
collegati e convergenti ma non confondibili con l’interesse specifico
individuale fatto valere da chi (il titolare di una concessione) è parte
principale
processo.
affermarlo
implicitamente
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contraddittoriamente) è la stessa sentenza impugnata, laddove ha
correttamente osservato che «la loro legittimazione ad intervenire nel
giudizio
amministrativo
provvedimenti
lesivi
richiede
degli
“interessi
siano
impugnati
istituzionalmente
perseguiti
dall’associazione”» e che «l’interesse collettivo facente capo all’ente
esponenziale è quello che “eccede la sfera dei singoli per assumere una
connotazione condivisa e non esclusiva”, poiché esso si trova allo stato
diffuso “nella comunità o nella categoria” per poi individualizzarsi nel
“soggetto collettivo, strutturato e rappresentativo” che ne assume
istituzionalmente la tutela».
Il collegamento (anche indiretto e mediato) è necessario per
giustificare l’intervento delle predette associazioni in una determinata
causa (o tipologia di cause) e non in altre, ma l’interesse (legittimo)
azionato è quello collettivo, attinente in via immediata al perimetro
delle finalità statutarie delle associazioni, queste ultime direttamente
lese dalla produzione degli effetti del provvedimento controverso. E’
significativo
proposizione
giurisprudenza
dell’intervento
adesivo
amministrativa
giudizio
ammetta
d’appello
condizioni che vi sia alterità dell’interesse vantato rispetto a quello che
legittimerebbe la proposizione del ricorso in via principale e che
l’interveniente possa subire, anche in via indiretta e mediata, un
pregiudizio dalla decisione d’appello o possa tutelare una situazione di
vantaggio attraverso la definizione della controversia (cfr. Cons. di
Stato, sez. II, n. 10142/2022; Cons. di Stato, A.P., n. 13/2018 e,
sull’orientamento che ammette l’intervento ad adiuvandum e ad
opponendum del soggetto titolare di una posizione giuridica collegata
o dipendente da quella del ricorrente principale, sez. IV n. 7539/2023).
15.- Si è trattato di un diniego o rifiuto della tutela giurisdizionale
sulla base di valutazioni che, negando in astratto la legittimazione delle
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associazioni ricorrenti a intervenire nel processo, senza esaminare i
loro statuti o la presenza di eventuali controindicazioni specifiche,
conducono a negare anche la giustiziabilità degli interessi collettivi
(legittimi) da essi rappresentati, relegandoli in sostanza al rango di
interessi
fatto.
dimostrarlo
constatazione
argomentazioni espresse nella sentenza impugnata potrebbero essere
utilizzate per escludere l’ammissibilità dell’intervento delle associazioni
ricorrenti in qualsiasi altro processo amministrativo introdotto da
soggetti singoli, sebbene vertente su questioni inerenti al perimetro
delle finalità statutarie delle associazioni stesse.
La sentenza impugnata, di conseguenza, è affetta dal vizio di eccesso
di potere denunciato sotto il profilo dell’arretramento della giurisdizione
rispetto ad una materia devoluta alla cognizione giurisdizionale del
giudice amministrativo.
16.- In conclusione, il primo motivo di ricorso è accolto nei predetti
termini, restando assorbito il profilo riguardante la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 99, comma 2, cod. proc. amm.
(sub 1.1.-b) e assorbite anche tutte le altre censure proposte; di
conseguenza, la sentenza impugnata è cassata con rinvio al Consiglio
di Stato.
17. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese
del giudizio di cassazione, in considerazione della novità, complessità
ed eccezionale rilevanza delle questioni trattate.
P.Q.M.
La Corte, in accoglimento del primo motivo
del ricorso di
Confindustria Nautica e ASSONAT, assorbiti gli altri motivi, cassa la
sentenza impugnata e rinvia al Consiglio di Stato; compensa le spese
del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 24 ottobre 2023.
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Il Presidente
Pasquale D’Ascola
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