(AGENPARL) – sab 16 dicembre 2023 CITTÀ DI PALERMO
ASSESSORATO ALL’URBANISTICA E ALLA RIGENERAZIONE URBANA
Direttive Generali
per la formazione del
Piano Urbanistico Generale (PUG)
del Comune di Palermo
Il Sindaco: On. Prof. Roberto Lagalla
L’Assessore all’urbanistica e alla rigenerazione urbana: Prof. Maurizio Carta
Gli Assessori: Pietro Alongi, Alessandro Anello, Giampiero Cannella, Dario Falzone, Giuliano
Forzinetti, Salvatore Orlando, Rosalia Pennino, Aristide Tamajo, Antonella Tirrito, Carolina Varchi
Il Capo Area: Ing. Marco Ciralli
DICEMBRE 2023
Città di Palermo. Assessorato all’urbanistica e alla rigenerazione urbana
Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
Indice
1. IL PIANO URBANISTICO GENERALE: VERSO “PALERMO +”………………………………………………… 3
1.1. Palermo: una metropoli europea e mediterranea ……………………………………………………………… 3
2. LE RAGIONI E LE OPPORTUNITA’ DI UN PIANO URBANISTICO GENERALE ………………………… 7
2.1. I contenuti del PUG ………………………………………………………………………………………………………. 8
2.2. Le politiche generali del PUG e la risoluzione delle principali criticità ………………………………… 10
3. AGENDA PALERMO +: LA VISIONE E GLI ASSI DI SVILUPPO ……………………………………………. 21
3.1. Analisi SWOT …………………………………………………………………………………………………………….. 21
3.2. Quattro scenari per Palermo + ……………………………………………………………………………………… 24
4. GLI AMBITI STRATEGICI GENERALI DEL PUG ………………………………………………………………….. 28
4.1. Ambito strategico della qualità della vita e dell’ambiente………………………………………………….. 28
4.2. Ambito strategico della mobilità e infrastrutture sostenibili ……………………………………………….. 28
4.3. Ambito strategico della rigenerazione urbana…………………………………………………………………. 29
4.4. Ambito strategico dello sviluppo economico e delle attività produttive ……………………………….. 30
5. PIANO URBANISTICO GENERALE “PALERMO +”: DIRETTIVE GENERALI PER LE AZIONI E I
PROGETTI ………………………………………………………………………………………………………………………….. 31
5.1. Direttive generali relative alla qualità urbana ………………………………………………………………….. 31
5.2. Direttive generali relative alla città ecologica ………………………………………………………………….. 40
5.3. Direttive generali relative alla città innovativa e produttiva ……………………………………………….. 42
5.4. Direttive generali relative alla città interconnessa e della mobilità sostenibile ……………………… 45
6. IL PROCESSO DI FORMAZIONE DEL PUG ……………………………………………………………………….. 51
7. LA SOSTENIBILITA’ DELLE PREVISIONI DI SVILUPPO ……………………………………………………… 55
8. LA PIANIFICAZIONE ATTUATIVA ……………………………………………………………………………………… 56
8.1. La rigenerazione urbana e riqualificazione …………………………………………………………………….. 57
8.2. Una grande variante urbanistica costiera come anticipazione del PUG ……………………………… 59
9. LA PARTECIPAZIONE ALLA FORMAZIONE DEL PIANO ……………………………………………………… 62
10. UFFICIO PROGETTAZIONE E GESTIONE DEL PUG E DELLE FASI ATTUATIVE ……………….. 64
palermo
Città di Palermo. Assessorato all’urbanistica e alla rigenerazione urbana
Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
1. IL PIANO URBANISTICO GENERALE: VERSO “PALERMO +”
Palermo è una città metropolitana e capoluogo regionale che ha l’ambizione di svilupparsi in
maniera sostenibile, conservando e valorizzando le sue profonde identità culturali, sociali e
paesaggistiche e diventando una città contemporanea ed attrattiva, creativa e solidale, sicura
e produttiva, capace di competere efficacemente nello scenario Europeo e Mediterraneo. Per
perseguire questa visione serve una nuova idea urbanistica e il Piano Urbanistico Generale
(PUG) è lo strumento di pianificazione necessario per concretizzare la forma spaziale e
l’ordinamento normativo di tale idea, capace di agire nell’orizzonte operativo del 2030 e in
quello strategico del 2050. Il Piano Urbanistico Generale di Palermo sarà redatto secondo i
contenuti e seguendo il procedimento previsto, rispettivamente, dall’art. 25 e dall’art. 26 della
L.R. 19/2020 e ss.mm.ii. che ha profondamente innovato la legislazione urbanistica regionale
portandola in sintonia con le più recenti legislazioni regionali e con l’evoluzione della disciplina
urbanistica e del governo del territorio.
Le Direttive Generali per la redazione del Piano Urbanistico Generale, impartite dalla
Giunta comunale guidata dal Sindaco Roberto Lagalla attraverso un apposito atto di indirizzo,
costituiscono il primo passo di un processo politico e tecnico che, in fase di redazione, dovrà
essere concertato e condiviso con tutti gli attori della vita politica, sociale, culturale ed
economica metropolitani, regionali, nazionali e internazionali per trasformarsi in
conformazione dello spazio e norme urbanistiche ed edilizie, in disegno del suolo e
individuazione di strumenti attuativi.
Le Direttive definiscono i principi ispiratori, il metodo e le principali sfide del PUG di Palermo
che consistono nel perseguire i criteri dello sviluppo sostenibile, nell’assicurare i diritti alla città,
soprattutto i nuovi diritti di cittadinanza, nel potenziare il ruolo di metropoli interculturale del
Mediterraneo, di città della cultura, attrattiva per gli investimenti, e capace di cogliere le sfide
delle transizioni digitale, energetica ed ecologica. Il metodo sarà quello dell’ascolto dei cittadini
per il censimento dei bisogni e dei portatori di interessi di pubblica utilità, nonché la
concertazione con gli enti pubblici e morali per una efficace governance dello sviluppo.
Verranno introdotti anche nuovi strumenti complementari per la valorizzazione della città e
della sua reputazione attraverso un processo di internazionalizzazione, da un lato, e
l’attivazione di strumenti (come gli oneri e i diritti edificatori, le misure perequative, i certificati
verdi, la gestione dei beni comuni, il partenariato pubblico-privato, etc.) che consentano di
riattivare una economia urbana sostenibile, innovativa e responsabile capace di supportare
concretamente e rapidamente l’attuazione del piano.
Gli obiettivi della costruzione della Palermo del futuro, in un orizzonte operativo che la proietti
con responsabilità e orgoglio al 2030, devono anche rafforzare la sua dimensione
metropolitana in relazione alla nuova forma amministrativa di capoluogo della Città
Metropolitana, e devono perseguire una logica di decentramento e di responsabilizzazione
delle Circoscrizioni e di delocalizzazione dei servizi e degli attrattori in un’ottica policentrica e
sovracomunale.
1.1. Palermo: una metropoli europea e mediterranea
Palermo deve tornare a giocare un ruolo attivo e prospettivo come città dalla potente, antica e
stratificata identità europea, come porta del Mediterraneo e dell’Europa, come nodo
dell’armatura metropolitana nazionale, come capitale regionale, come motore economico delle
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nuove economie urbane e come luogo del benessere, dei diritti e della qualità per i suoi
abitanti. La sua lunga storia, complessa e profonda, l’evoluzione delle sue diverse identità
culturali e sociali, le tracce delle sue più recenti metamorfosi, la pluralità di comunità e
linguaggi che la abitano, la rete di biodiversità che la connota, le diverse fragilità da risolvere
e le diseguaglianze da colmare costituiscono la base necessaria per pianificare il suo futuro di
città capoluogo regionale nel contesto globale, sia nel rapporto con la dimensione
metropolitana sia nelle risposte alle necessità locali.
Questa oscillazione costante tra identità potente e futuro da progettare, tra relazioni
internazionali e bisogni locali, tra bisogni e ambizioni, richiede non solo una visione strategica
di lungo periodo ma anche un’agenda di azioni operative e quotidiane in grado di valorizzare
le risorse e le eccellenze, di risolvere le criticità e i problemi, nonché di condurre a coerenza
generale i processi di trasformazione e rigenerazione programmati e i progetti di sviluppo
avviati, attraverso una nuova stagione di pianificazione e progettazione urbanistica guidata da
un adeguato Piano Urbanistico Generale.
Tutte le città europee della dimensione e rango di Palermo competono quotidianamente per
attrarre abitanti e viaggiatori, capitali e imprese, finanziamenti ed eventi e, quindi, per
assicurare benessere e un futuro migliore ai propri cittadini. Per potere competere in questo
agone, l’Amministrazione Comunale e tutti i soggetti territoriali coinvolti nel governo della città
(istituzionali e informali, amministrativi ed economici, sociali e culturali) devono intraprendere
un percorso comune caratterizzato da limpidezza della visione, efficienza programmatica,
condivisione dell’azione, efficacia attuativa e prestazionalità di risultato.
Lo sviluppo del programma di progetti maturi e in corso di realizzazione finanziato dai fondi
extra-comunali richiede sia nuove capacità tecniche sia nuovi e adeguati processi
amministrativi e progettuali. Serve, quindi, che il governo della città agisca con sensibilità ai
problemi, con capacità operativa, con ambizione policentrica e metropolitana e con visione
internazionale.
Pertanto, bisogna sviluppare processi innovativi e coerenti di pianificazione urbanistica e di
connesse politiche urbane, nonché promuovere le identità e le risorse nella comunità e
all’esterno, in modo da alimentare la fattibilità, gli impatti e la forza partenariale nell’attuazione
degli interventi urbanistici.
L’ambizione di Palermo ad essere una città metropolitana non può limitarsi a esercitare la
funzione di fornitrice di servizi alla cittadinanza e alle imprese, ma deve tradursi nella capacità
di essere soggetto attivo per la qualità ambientale e culturale, per la coesione sociale e
l’integrazione multietnica, per le pari opportunità, per la sostenibilità economica, per la
transizione ecologica ed energetica e la mobilità sostenibile e per l’attrattività di risorse per il
progetto complessivo di futuro. Deve, quindi, essere una città che guardi alle diverse comunità
che la abitano o la attraversano, che ne vivono la quotidianità o la temporaneità, e si impegni
a soddisfare la domanda di tutti i suoi cittadini, effettivi e potenziali, locali e globali, comunali e
metropolitani, consumatori e produttori, stabili o temporanei. Si tratta quindi di dare a Palermo
una nuova idea urbanistica, e conseguente forma, in grado di generare ricchezza a livello
locale attingendo in maniera efficace alle cospicue risorse extra-comunali e capace di
alimentare nuove domande di trasformazione creativa compatibili con le risorse e sostenibili
dal punto di vista ambientale.
La nuova governance, guidata dal Sindaco Roberto Lagalla, vuole tracciare una visione
urbana chiara, forte e condivisa che sia alla base di un’agenda attiva di politiche, processi e
progetti capaci di guidare la città – quotidianamente e monitorandone impatti, scostamenti e
variazioni – nell’orizzonte strategico, almeno, dei prossimi 25 anni.
Per guidare questa visione serve un’agenda delle strategie e dell’urbanistica nell’orizzonte
operativo del 2030 che consentiranno di aumentare le dotazioni urbane: più qualità, più
prestazioni, più diritti, più opportunità, più attrattività, più innovazione e più sostenibilità della
città. L’Agenda “Palermo +”, quindi, è un programma di azioni orientate al futuro e declinate
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dal punto di vista urbanistico nel presente documento di Direttive Generali, approvato dalla
Giunta Comunale per essere le linee generali di indirizzo della redazione del Piano Urbanistico
Generale (ex L.R. 19/2020 e ss.mm.ii.), e da discutere con il Consiglio Comunale e le relative
Commissioni, con i Consigli di Circoscrizione e con tutti i portatori di interesse istituzionali,
economici e sociali.
L’Agenda “Palermo +” ha lo scopo di proporre agli attori locali e ai portatori di interesse una
sfida di futuro, individuando le opportune strategie, locali e sovralocali, e definendo le relative
politiche urbane intersettoriali, redigendo progetti di rigenerazione corredati dalle necessarie
regole che consentiranno l’attuazione delle strategie e degli interventi, confidando nella
certezza delle decisioni, dei tempi e delle procedure più efficaci. L’Agenda “Palermo +” ha
un orizzonte di lungo termine (per il completamento delle trasformazioni necessarie servono i
tempi lunghi della stabilità decisionale e della continuità amministrativa) e una capacità di
azione nel breve e medio termine che consenta di verificare la correttezza della strada
intrapresa producendo risultati concreti per la rigenerazione, la qualità e lo sviluppo della città.
Un’Agenda di azioni che pretende un pensiero lungo, che guardi oltre l’emergenza e la
contingenza (risolvendo i problemi emergenziali), e un’azione quotidiana fatta di
responsabilità, cura e capacità amministrativa.
L’Agenda “Palermo +” stimola l’integrazione dei progetti di valorizzazione di alcune aree, già
oggetto di visioni progettuali, o di processi di trasformazione, rendendo la città più sostenibile
e attrattiva, più giusta e sicura, più bella e dinamica, e sollecitando l’interesse dei molteplici
soggetti che agiscono nel governo del territorio a compartecipare alla realizzazione e gestione
di progetti di rigenerazione e di trasformazione, al miglioramento dell’efficienza energetica e
delle prestazioni ecologiche dei servizi collettivi, alla riduzione creativa del consumo di suolo,
alla coesione e innovazione sociale, nonché al perseguimento di obiettivi strategici di
riposizionamento europeo.
Palermo deve tornare a giocare un ruolo attivo come città-porta del Mediterraneo e dell’Europa
(una cosiddetta Gateway City) e nodo metropolitano dell’armatura urbana europea (capofila
della cosiddetta Functional Urban Area): una città capace di intercettare i flussi di persone,
beni e servizi che attraversano le reti lunghe aeree, portuali e ferroviarie e di fertilizzare i
contesti territoriali locali nell’ottica di una nuova strategia di ricentralizzazione mediterranea.
Palermo + vuole progettare le condizioni per tornare ad esercitare un ruolo cardine tra Europa
e Mediterraneo, agendo con vigore entro la sua naturale identità cosmopolita e mettendo in
valore le potenzialità della sua posizione geografica nella logistica delle merci in fase di
rimodulazione globale e di potenziamento con il completamento del Corridoio ScandinavoMediterraneo.
Nell’ambito delle Direttive generali del PUG si propongono, analizzando le trasformazioni in
atto, le qualità implicite, le identità plurali e le occasioni non colte, alcune immagini che
identifichino e declinino Palermo +: una metropoli composta da diverse città, fisiche e sociali,
antropiche e naturali, specializzate e ibride, che devono agire in armonia.
“Palermo +” è una città metropolitana di nuova generazione che non si limita ad essere il
polo di gravitazione dei flussi degli altri comuni e di mettere in condivisione i servizi di maggiore
rango, ma è una metropoli che deve interagire meglio con le altre città piccole e medie, che
deve aumentare la qualità dei suoi quartieri diversificandoli, che deve tronare in relazione con
le campagne e le aree produttive, che deve conservare e valorizzare la natura e la cultura. È
una metropoli di città capace di guidare le persone e i territori verso uno sviluppo nell’ambito
di una ecologia integrale e concorrendo alla cura della casa comune.
“Palermo +” è una città policentrica che torni a guardare i suoi 25 quartieri racchiusi nelle 8
Circoscrizioni con cura e lungimiranza, per diventare un arcipelago di centri complessi, capaci
di svolgere un duplice ruolo: da un lato l’autosufficienza di prossimità per le comunità insediate
(quartieri che tornano ad essere anche luoghi di lavoro e servizi); dall’altro l’attrattività
attraverso la localizzazione di servizi di rango metropolitano. Il risultato deve essere una città-
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arcipelago che qualifica le sue centralità e le rende attraversate da comunità differenziate negli
usi e nel tempo.
“Palermo +” è una città produttiva che riattiva il necessario dinamismo economico a supporto
della sua evoluzione attraverso lo stimolo alla ripresa delle sue manifatture tradizionali (a
servizio della manutenzione e della riqualificazione urbana e della valorizzazione delle risorse
culturali e ambientali, ad esempio) e l’impulso allo sviluppo della produzione digitale e creativa
più in generale (a supporto dell’innovazione e del necessario salto del modello di sviluppo tra
economie tradizionali e nuove). Una città che attrae giovani lavoratori da varie parti del mondo
che, grazie alla connessione digitale, possono lavorare in un luogo accogliente e
interconnesso.
“Palermo +” è una città educativa, in quanto capace di informare, insegnare,
responsabilizzare attraverso il proprio patrimonio culturale materiale e immateriale, attraverso
il proprio tessuto scolastico, universitario e associativo: una città che si fa comunità educante
in tutte le sue espressioni e luoghi, plasmando con particolare attenzione il suo ruolo di città
universitaria e a misura delle studentesse e degli studenti. Una città che grazie alla visione di
lungo termine di questo documento assume una funzione pedagogica, in quanto capace di
estrarre dalle risorse identitarie umane e urbane le potenzialità della trasformazione.
“Palermo +” è una città inclusiva, in quanto non stigmatizza, non separa e non produce effetti
di deflagrazione e scomposizione sociale e culturale, ma ricompone i tessuti della città per
accogliere le diversità, per miscelare le funzioni, per garantire accessibilità ai disabili, per
rendere più sicuri gli spazi per le donne, per arricchire l’esperienza metropolitana con gli altri
comuni con cui condivide la visione. È una città dei diritti e della cura dei luoghi, tutti, senza
distinzione tra centro e periferie, ma anzi con la volontà di includere tutti i quartieri nel progetto
di sviluppo.
“Palermo +” è una città cosmopolita, in quanto nella storia e nella sua attualità accoglie
migranti, viaggiatori e culture capaci di interagire, di ibridarsi, di mutarsi reciprocamente per
produrre straordinari risultati ed effetti di innovazione. Un modo per ribaltare la logica
emergenziale che caratterizza le politiche internazionali sull’immigrazione, riconoscendo la
mobilità come un diritto umano inalienabile, è quello di affermare la connessione tra i diritti di
cittadinanza, la residenza e l’accesso ai servizi. Una città che torni ad essere luogo e mondo,
che si prende cura dei suoi abitanti stabili, temporanei, nomadi, intermittenti, che alimenti il
desiderio di chi la attraversa e porta i suoi valori nel mondo.
“Palermo +” è una città resiliente che si adatta in maniera creativa, fluida e innovativa al
cambiamento climatico, alle mutazioni sociali, ai bradisismi economici e che dal mutamento
produce nuovo sviluppo sostenibile. Una città che riattiva i cicli del suo metabolismo urbano
come matrice ecologica del suo futuro, che chiude i cicli integrati delle acque, dei rifiuti,
dell’energia e li usa per generare nuovo valore economico a supporto della rigenerazione
urbana. La resilienza urbana, inoltre, consente di rendere la città in grado non solo di adattarsi
alle crisi sempre più endemiche, ma anche di imparare da esse per prevenirle o mitigarle e
per accelerare la metamorfosi verso il futuro.
Per vivere queste identità tutto l’organismo urbano dovrà essere rinnovato, innanzitutto,
attraverso una nuova visione metropolitana che agisca come propulsore locale dello sviluppo
regionale, nazionale e internazionale e poi attraverso un adeguato piano urbanistico che
supporti la visione, che agevoli il contributo delle imprese, che incrementi l’attrattività degli
investimenti, che garantisca la sicurezza e la qualità dei luoghi, che rafforzi tutti i diritti di
cittadinanza.
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2. LE RAGIONI E LE OPPORTUNITA’ DI UN PIANO URBANISTICO
GENERALE
Le Direttive del Piano Urbanistico Generale sono state elaborate sulla base di una
valutazione di sintesi dei trend sociali ed economici della città e del suo contesto metropolitano
come emergono dai dati e dai rapporti, sulla base di un quadro conoscitivo consolidato e già
in possesso dell’Amministrazione Comunale, sulla base dell’ascolto dei principali portatori di
interesse nell’ambito della quotidiana azione amministrativa, nonché sulla base dello stato di
attuazione del vigente Piano Regolatore Generale (PRG), individuando le criticità al fine del
loro superamento.
Il vigente Piano Regolatore Generale del Comune di Palermo è stato redatto sulla base di
principi di pianificazione incentrati sulla tutela e valorizzazione del patrimonio edilizio esistente,
con particolare riguardo a quello storico, sulla tutela del tessuto agricolo, sul contenimento del
consumo del suolo, sul potenziamento della mobilità pubblica, sulla contestuale e compiuta
definizione delle previsioni urbanistiche di dettaglio, senza rinvio a successivi atti di
pianificazione.
Il PRG, redatto nel 1994, appare oggi superato non solo perché le modifiche regionali ne hanno
sensibilmente sbiadito le caratteristiche peculiari, ma perché il tempo ha evidenziato l’attuale
assenza di coerenza che esiste tra lo strumento di Piano e le successive previsioni di sviluppo
e pianificazione definite nell’ambito della pianificazione strategica di Palermo, nonché con le
attuali domande sociali ed economiche della città.
Laddove l’attuale PRG si connota come piano dichiaratamente conservativo, il Piano
Strategico del 2011 e il successivo Piano d’Azione del 2015, ad esempio, ipotizzano un
sistema di interventi sulla città da attuare secondo una logica della trasformazione urbanistica
e dell’innovazione urbana. A ciò occorre aggiungere la dicotomia tra le previsioni dei diversi
Programmi Integrati redatti nel tempo, dei progetti a valere della programmazione regionale
ed europea e il PRG (PON Metro, Agenda Urbana, PNRR, etc.).
Il PRG del Comune di Palermo ha avuto un breve periodo di redazione (è stata redatto nel
corso del 1994) ma un lungo e travagliato percorso di condivisione ed approvazione. Sebbene
inviato al Consiglio Comunale nel 1994, esso è stato adottato per la prima volta nel 1997 e
poi, successivamente, nel 2000 (prescrizioni esecutive) e nel 2001 (elaborati adeguati al
nuovo regime vincolistico), per essere approvato, con stralci e raccomandazioni, nel 2002,
(D.Dir 124 e 558/DRU/02) a conclusione dei due anni di proroga delle norme di salvaguardia
concesse dalla Regione Siciliana. Considerata la complessità degli stralci e raccomandazioni
dei decreti approvativi, il nuovo PRG assume piena vigenza solo dopo il lavoro di adeguamento
degli elaborati di piano alle disposizioni di detti provvedimenti e la “Presa d’Atto” degli
anni dalla sua approvazione, ai sensi dell’art.9 del D.P.R. 327/01 e ss.mm.ii., sono decaduti
i vincoli preordinati all’esproprio.
N e l 2 0 1 2, a i sensi dell’art.3 della Legge Regionale n. 15 del 1991, è stata avviata la
revisione del PRG, procedendo alla preliminare approvazione sequenziale, da parte del
Consiglio Comunale, delle Direttive Generali e dello Schema di Massima (avvenuta nel 2012),
nonché alla redazione del PRG inviato al Genio Civile per il parere e successivamente inviato
al Consiglio Comunale per avviare l’iter approvativo ma mai prelevato dall’ordine del giorno e
discusso e, ad inizio di nuova consiliatura, ritirato per procedere alla redazione del PUG in
base alla nuova legge urbanistica regionale.
La redazione del PUG, secondo le disposizioni della nuova legge urbanistica regionale,
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consentirà, quindi, di eliminare tutte le criticità riscontrate nell’attuazione del vigente PRG ed
inerenti, in prima analisi, a:
• aggiornamento cartografico per il mutato stato dei luoghi;
• individuazione dei meccanismi alternativi all’esproprio per la previsione dei necessari
servizi pubblici di piano (standards urbanistici), al fine di limitare o eliminare, per
l’Amministrazione Comunale, l’entità degli esborsi finanziari per la corresponsione degli
indennizzi ai proprietari delle aree interessate, che le norme riconoscono ma che
spesso si traducono in una mancata attuazione delle opere pubbliche;
• adeguamento degli studi geologici del territorio comunale, oggi non più coincidenti con
quelli effettuati in occasione della redazione del Piano per l’Assetto Idrogeologico,
approvato nel 2007, con particolare attenzione alle criticità idrogeologiche e alla
garanzia della invarianza idraulica del territorio. In particolare, il P.R.G. vigente è stato
redatto in base allo studio geologico elaborato tra il 1994 ed il 2000 dal Prof. Todaro.
Successivamente, tra il 2004 e il 2007 è stato approvato il Piano per l’Assetto
Idrogeologico (PAI), con classificazione di pericolosità/rischio delle aree, non
coincidenti con quelle del PRG. Nel Piano, pertanto, coesistono due differenti
perimetrazioni del rischio, con discrasie e contraddizioni che vanno eliminate attraverso
ulteriori approfondimenti su alcuni temi specifici (rischio crollo, rischio idraulico, cavità
sotterranee, microzonizzazione sismica, ecc.). Nell’attuale Piano risultano presenti
numerose aree “bianche”, prive di disciplina urbanistica, perché soggette a rischio
idrogeologico e a “fascia di rispetto dei pozzi di acqua potabile”. Lo stralcio delle
previsioni di piano in queste aree impedisce di applicare la normativa di riferimento,
che in taluni casi è meno restrittiva delle norme di Piano, e non produce gli effetti di
tutela necessari, in quanto non individua prescrizioni che consentano di salvaguardare
l’edificazione ed urbanizzazione dai rischi geologici e di tutelare le acque. Con il nuovo
PUG, in seguito a studi specifici, si avvieranno processi di armonizzazione tra le
condizioni di rischio/tutela con lo stato/uso dei luoghi;
• adeguamento degli studi di settore relativi alla conoscenza e interpretazione del
territorio relativi al settore agricolo-forestale e geologico, con particolare riferimento agli
aspetti idrogeologici, alla compatibilità idraulica di cui al piano di gestione del rischio
alluvioni e per come previsto dal piano stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico
della Regione siciliana, alla situazione, consistenza e rischio del patrimonio
archeologico ed alle analisi e tendenze demografiche e socio-economiche. Tutti gli
studi utilizzeranno come base di partenza gli analoghi documenti redatti in occasione
dell’avvio della revisione del PRG in modo da massimizzare l’utilizzo del materiale
documentale già in possesso dell’Amministrazione Comunale e ridurre i tempi di
elaborazione dei nuovi studi di settore per il PUG.
2.1. I contenuti del PUG
In base all’art. 25 della L.R. 19/2020 il PUG e? lo strumento generale di governo del territorio
comunale con cui il Comune di Palermo programma e disciplina, conformemente alle
disposizioni del PTR (attualmente in corso di redazione da parte della Regione Siciliana) e del
PTC o del PCM nonche? dei vigenti piani di settore con finalita? di tutela dell’ambiente, del
paesaggio e delle risorse naturali, le attivita? di tutela, valorizzazione e trasformazione
urbanistico-edilizia dell’intero territorio comunale, mediante disposizioni che incidono
direttamente sul regime giuridico dei suoli.
Il PUG, pertanto:
• specifica gli obiettivi da perseguire nel governo del territorio comunale e gli indirizzi per
l’attuazione degli stessi, in coerenza con quelli individuati nella pianificazione
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sovraordinata eventualmente vigente;
definisce gli elementi del territorio urbano ed extraurbano raccordando la previsione di
interventi di trasformazione con le esigenze di salvaguardia delle risorse naturali,
paesaggistico-ambientali, agro-silvo-pastorali e storico-culturali disponibili, nonche? i
criteri per la valutazione degli effetti ambientali degli interventi stessi;
determina i fabbisogni insediativi e le priorita? relative alle opere di urbanizzazione in
coerenza con quanto previsto nella pianificazione sovracomunale;
stabilisce la suddivisione del territorio comunale in zone territoriali omogenee,
individuando le aree non suscettibili di trasformazione e quelle in cui e? possibile la
trasformazione attraverso la programmazione degli interventi pubblici e privati;
indica le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili nei singoli ambiti, garantendo la
tutela e la valorizzazione dei centri storici nonche? lo sviluppo sostenibile del territorio
comunale;
promuove l’architettura contemporanea e la qualita? dell’edilizia pubblica e privata,
prevalentemente attraverso la previsione del ricorso a concorsi di progettazione per
particolari interventi di opere pubbliche di particolare valenza architettonica e favorendo
il concorso di progettazione per gli interventi privati attraverso incentivi e premialita?;
disciplina i sistemi di mobilita? di beni e persone, dando priorita? ai sistemi del trasporto
pubblico e alla mobilita? dolce e sostenibile, pedonale e ciclabile;
assicura la piena compatibilita? delle previsioni in esso contenute rispetto all’assetto
idrogeologico e geomorfologico del territorio comunale, come risultanti da apposite
indagini di settore preliminari alla redazione del piano, introducendo nelle norme di
attuazione le misure individuate nello studio di compatibilita? idraulica;
precisa il perimetro, le destinazioni d’uso e le regole per la trasformazione o
conservazione delle aree urbanizzate e da rigenerare;
annovera i beni paesaggistici, ambientali, culturali e storico-architettonici da sottoporresottoposti a tutela e ne specifica il relativo regime normativo compatibile con la tutela
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, anche
nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico e nei manufatti sottoposti a vincolo
storico-artistico;
precisa le modalita? di intervento sui tessuti urbani storici, sulla base di specifiche
elaborazioni riferite alla conservazione e valorizzazione del contesto fisico-spaziale e
socio-economico che consentano interventi edilizi diretti tali che siano salvi i vincoli di
natura paesaggistica o monumentale di cui al codice dei beni culturali;
stabilisce i parametri quantitativi, qualitativi e funzionali da rispettare negli interventi
edilizi in relazione ai diversi ambiti insediativi, nel rispetto delle caratteristiche
geomorfologiche, idrogeologiche, sismiche e paesaggistiche dei luoghi,
valorizzandone il rapporto con gli ambienti urbani preesistenti, e fissando standard di
qualita? ecologica, ambientale e architettonica;
identifica le aree che per particolare complessita?, consistenza e rilevanza devono
essere disciplinate da piani urbanistici attuativi;
alla luce dei principi di contenimento del consumo di suolo, in conformita? con la
programmazione dello sviluppo rurale e delle indicazioni di livello intermedio e con le
disposizioni di tutela e valorizzazione del paesaggio rurale, disciplina le trasformazioni
del territorio rurale e gli interventi produttivi nel verde agricolo, nel rispetto di quanto
prescritto all’articolo 37 della L.R. 19/2020;
individua le aree e gli edifici a rischio, precisando le diverse modalita? di prevenzione e
protezione;
stabilisce le modalita? di localizzazione nel territorio comunale delle attivita? produttive
con particolare riguardo a quelle di tipo commerciale in coerenza con le previsioni dei
piani sovracomunali;
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localizza le attrezzature ed i servizi relativi ai diversi ambiti di intervento e specifica le
reti delle infrastrutture riferite anche alla pianificazione sovraordinata.
Il PUG inoltre dovrà tenere conto delle risorse e delle potenzialita? economiche dirette ed
indirette e definire un quadro di coerenza e priorita? per la redazione del programma pluriennale
delle opere pubbliche di cui costituisce premessa giuridica obbligatoria. Il PUG dovrà recepire
e coordinare a livello comunale le disposizioni derivanti da piani di settore di qualsiasi livello
aventi rilevanza territoriale. Dovranno essere previsti meccanismi di perequazione e
compensazione urbanistica, con il duplice obiettivo di assicurare una maggiore equita? e di
agevolare la realizzazione dei servizi e delle infrastrutture. Infine, il PUG dovrà prevedere, a
fronte di benefici pubblici aggiuntivi, una disciplina di incentivazione per interventi finalizzati
alla riqualificazione urbanistico-ambientale ed alla rigenerazione urbana e territoriale, anche
ai fini della promozione del risparmio energetico e della sicurezza sismica.
Il PUG definisce il perimetro degli insediamenti esistenti in condizione di degrado o in assenza
di qualita?, al fine di realizzare la loro rigenerazione mediante un’adeguata urbanizzazione
primaria e secondaria, nonché rispettare gli interessi di carattere storico, artistico,
archeologico, paesaggistico- ambientale ed idrogeologico e realizzare un razionale
inserimento territoriale ed urbano degli insediamenti.
Il PUG potrà subordinare l’attuazione degli interventi di recupero urbanistico ed edilizio degli
insediamenti, perimetrati ai sensi del comma 5 della L.r. 19/2020, alla redazione di appositi
piani di recupero (PRU), il cui procedimento di formazione segue la disciplina prevista per i
piani particolareggiati attuativi (PPA) di cui al Capo II della L.R. 19/2020 e ss.mm.ii.
2.2. Le politiche generali del PUG e la risoluzione delle principali criticità
Il PUG dovrà intervenire nel guidare dal punto di vista urbanistico le politiche generali della
città individuate dalla Giunta Comunale per concorrere alla risoluzione delle principali criticità
individuate nella quotidiana attività amministrativa, nell’ascolto della domanda sociale e nella
lettura dei quadri analitico-interpretativi a disposizione dell’Amministrazione Comunale o
derivanti da rapporti di soggetti terzi. Di seguito vengono sintetizzate le principali politiche che
guideranno l’azione del PUG.
Il nuovo PUG dovrà innestare la dimensione e la qualità ambientale nell’ambito della sua
formazione. La dimensione ambientale ha assunto in Europa, a partire dagli anni Ottanta del
XX secolo, un’importanza crescente, modulata e orientata su principi/obiettivi di precauzione,
tutela e valutazione ambientale, incardinati in direttive, orientamenti, raccomandazioni e
strumenti di programmazione economica e finanziaria, strategie e programmi, quali:
• la tutela della rete ecologica europea, anche nell’accezione di infrastruttura vegetale
che deriva dello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (Direttiva Habitat, Direttiva
Uccelli, Direttiva Valutazione d’Incidenza, etc.);
• la verifica preventiva degli impatti sull’ambiente generati dai progetti (Direttiva VIA);
• la valutazione strategica ambientale dei Programmi di sviluppo e della
programmazione e pianificazione (Direttiva VAS);
• l’attuazione di strategie generali e tematiche per lo sviluppo sostenibile e per
l’abbattimento dell’impronta e dell’indebitamento ecologici (Green New Deal e Next
generation EU).
Con riferimento alla dimensione locale e al PRG vigente, le valutazioni ambientali (VAS, VIA,
VINCA), effettuate per i piani attuativi, le varianti e gli interventi pubblici, hanno messo in luce
un basso livello di prestazioni ambientali, condizione che ha innestato spesso la necessità di
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intervenire con riorientamenti, prescrizioni o compensazioni che, nell’attuazione e nella
gestione, comportano costi aggiuntivi per l’Amministrazione.
L’analisi ambientale attuale e del PRG vigente, condotta a livello generale, e i dati che si
possono ricavare dall’osservatorio delle procedure ambientali, fanno emergere come la
permanenza dell’attuale PRG (alle condizioni imposte dal decreto attuativo, che ha in parte
travisato e riorientato i contenuti e gli obiettivi della proposta originale di Piano) abbia generato
e rischia di generare conflitti e criticità ascrivibili a:
• declassificazione del ruolo del PRG come piano di governo del territorio e della
pianificazione settoriale. L’attuale PRG, infatti, non è in grado di governare il complesso
della pianificazione settoriale e non riesce ad integrarsi con la pianificazione
preordinata e sovraordinata, più recente, soprattutto per la difficoltà a generare
relazioni feconde e produttive in termini di sviluppo sostenibile;
• disallineamento con la pianificazione settoriale sempre più orientata dagli obiettivi di
sostenibilità e di prestazione ambientale, ma anche redatta in tempi più recenti: PUMS,
PGTU, Piano di Zonizzazione Acustica, Piano Energetico, etc.;
• ulteriore depauperamento delle risorse e abbassamento della soglia di prestazione
ambientale ed energetica. Il PRG vigente non è stato organicamente revisionato
neppure al livello dell’integrazione/variante delle Norme tecniche di Attuazione e del
Regolamento Edilizio;
• l’analisi effettuata nei confronti delle matrici ambientali e paesaggistiche (suolo,
paesaggio, ambiente naturale) ha fatto emergere che la superficie agricola generale e
la SAU hanno subito un flesso significativo anche in riferimento al trend negativo
provinciale.
Peraltro, le azioni riferite alle aree più sensibili, come la necessità di intervenire in maniera
sistemica, sono sollecitate all’interno dei Piani di Gestione dei Siti Natura 2000 redatti per
gli ambiti “Promontori del palermitano e Isola delle Femmine”; “Monti di Palermo e Valle
del Fiume Oreto” e “Zona montano-costiera Palermitano”. Il capitale naturale del territorio
comunale, inoltre, si compone di sei Siti di Importanza Comunitaria: (ITA020012 – Fiume
Oreto, ITA020006 – Capo Gallo, ITA020014 – Monte Pellegrino, ITA020023 – Raffo Rosso,
Monte Cuccio e Vallone Sagana, ITA020044 – Monte Grifone, e il sito marino ITA020047 Fondali Isola Delle Femmine e Capo Gallo); due Riserve Naturali Orientate corrispondenti
a Capo Gallo e a Monte Pellegrino, (quest’ultima comprende, come zona B di pre-riserva,
il grande polmone vegetale della Favorita); la Riserva Naturale Integrale di Grotta Conza e
di Grotta Molara e l’Area Marina Protetta di Capo Gallo e isola delle Femmine.
Tra le elaborazioni da allegare e integrare al nuovo strumento di pianificazione rientra
dunque, a pieno titolo, il “Piano della rete ecologica urbana”, il quale esalterà la funzione
strutturale, morfologica ed estetica, assegnata prioritariamente al paesaggio, per generare
indirizzi di governance ambientale del territorio, da attuarsi attraverso variegate modalità
di realizzazione del connettivo naturale nei paesaggi urbani, periurbani ed extraurbani:
la forestazione urbana (urban forestry), le greenways, le blueways, gli orti urbani, la
rigenerazione vegetale degli in-beetwen spaces, gli spazi interstiziali. Il metodo e l’obiettivo
della connettività e della penetrazione capillare consentiranno, infatti, di declinare il sistema
vegetale dal livello di area vasta (nella connessione tra il territorio e la dimensione
metropolitana) delle espressioni naturali e del paesaggio storico (agricolo e monumentale)
alla scala urbana (i boulevard, le zone interstiziali) e di utilizzare la natura in tutte le sue
funzioni. In questo contesto anche la rete stradale potrà diventare armatura vegetale ricca
e ibrida di funzioni, dove alberi, siepi, slarghi e soste vegetali possono anche garantire, oltre
alla funzione di miglioramento delle condizioni
climatiche,
paesaggistiche,
decarbonizzazione, anche la funzione di rilevamento di inquinanti e climalteranti (vere e
proprie centraline verdi).
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Il Comune di Palermo, a partire dal 2011 e poi nel 2015, si è già dotato di un Piano Strategico
come processo/strumento di pianificazione per determinare e mantenere viva l’attenzione
sull’assetto del territorio e sulle scelte di sviluppo metropolitano, con la finalità ulteriore di
tutelarne l’integrità fisica e ambientale nonché l’identità culturale. La nuova pianificazione
strategica dell’Amministrazione Comunale e il connesso PUG dovranno prefigurare una Città
Metropolitana che estende e rafforza le sue macro-funzioni strategiche nel sistema regionale,
nazionale e internazionale e anche nella dimensione locale, esercitando il ruolo di:
• gateway city (una città-porta) di flussi (materiali e immateriali, di beni, persone e servizi)
che connette alle reti infrastrutturali regionali le risorse e le esternalità che percorrono
le grandi reti nazionali e internazionali delle merci e delle persone, ripensando il sistema
infrastrutturale per connettere in maniera adeguata Palermo alla dorsale ferroviaria
costiera in direzione orientale;
• acceleratore di innovazione, formazione e ricerca attraverso il coinvolgimento del
sistema universitario e della ricerca e dei servizi all’innovazione;
• incubatore di imprese e attività attraverso la presenza di servizi di clustering e di
distrettualità matura e la dotazione di adeguate infrastrutture materiali e immateriali
abilitanti;
• erogatore di servizi di rango metropolitano e di prossimità agli individui e alle imprese
comparabile con le omologhe città metropolitane europee;
• sistema insediativo policentrico che riattiva il metabolismo urbano delle diverse parti del
capoluogo e degli altri comuni e che rigenera i cicli delle città, delle infrastrutture e dei
paesaggi per renderle di nuovo vivibili e attrattive in un’ottica redistributiva.
L’ambizione di queste macro-funzioni strategiche è condizionata al ripensamento e alla
ottimizzazione di alcune funzioni-cardine, attualmente intestate anche ai sistemi territoriali
gravitanti attorno al capoluogo, e che devono essere redistribuite per potere dare concreta
risposta alle nuove domande insediative, alle domande di servizi sociali, di formazione e
innovazione, di generazione di nuove economie e di dotazione infrastrutturale, di sostenibilità
ecologica.
L’approccio strategico, in accordo con le politiche della Città Metropolitana, necessita di una
corretta analisi per valutare le reali condizioni di metropolizzazione, che tenga conto della
presenza e della distribuzione nel territorio metropolitano dei principali generatori di centralità
ed attrattività: piccole attività produttive e artigianato, high-tech, nuclei industriali, porti, aeroporti
e stazioni ferroviarie, intermodalità (interporti, autoporti, piattaforme logistiche, etc.), servizi
culturali, sanitari e amministrativi, servizi per la città digitale e smart, incubatori e start-up, servizi
alle imprese e servizi di base, distribuzione commerciale, spazi espositivi e fiere, università e
scuola, centri di ricerca e centri di trasferimento tecnologico, servizi di gestione dei cicli dei rifiuti
e dell’acqua, azioni di programmazione socio-economica e pianificazione strategica e politiche
sussidiate. La presenza nei comuni di tali attività, in sinergia con gli indirizzi del Piano strategico
metropolitano, dovrà indirizzare la distribuzione nel territorio metropolitano dei centri di
maggiore centralità e attrattività e concorrere alla attuazione di una condizione metropolitana
matura ed efficace, e non puramente conformativa alla legge.
Palermo città metropolitana di nuova generazione, quindi, dovrà essere un sistema insediativo
capace di erogare servizi di rango elevato, soprattutto quelli legati all’innovazione dello
sviluppo, alla competitività della produzione, all’attrattività e ai cicli del metabolismo urbano.
Dovrà essere una città capace di aggregare le comunità locali attorno a progetti condivisi che,
pur mantenendone la diversità, manifestino un elevato grado di identità collettiva. Infine, dovrà
concorrere alla realizzazione di un sistema urbano ecologicamente sostenibile attraverso la
riduzione del consumo di suolo e la promozione dei principi e delle pratiche di rigenerazione
urbana, di riuso e riciclo, nonché al miglioramento dei cicli vitali delle città (energia, acqua,
rifiuti).
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
Oggi la città di Palermo vive una difficile transizione metropolitana e la legge regionale sul
governo del territorio (L.R. 19/2020) sancisce la necessità anche del Comune di dotarsi di una
visione strategica metropolitana che, attraverso il Piano Strategico Metropolitano, dovrà
perseguire alcuni indirizzi di programmazione del territorio finalizzati alla individuazione delle
propensioni di sviluppo infrastrutturale, produttivo e socio-economico del contesto
metropolitano, sintetizzabili in:
• sviluppo regionale e apertura internazionale, con l’obiettivo di incidere sulla condizione
di marginalità in cui versa il territorio attraverso il potenziamento dei nodi infrastrutturali
rivolti ad agganciarsi alle reti lunghe nazionali e transnazionali (ad es. con il Corridoio
Scandinavo-Mediterraneo che ha recentemente ripreso rilevanza strategica anche per
la Sicilia, ma anche il cosiddetto “Corridoio Meridiano” per mettere a sistema il
potenziale dei flussi marittimi e ferroviari che attraversano il Mediterraneo in direzione
est-ovest);
• sviluppo e coesione metropolitani, in particolare agendo sulle reti di ambito subregionale e sulle relazioni tra il core ad alta e intensa urbanità della Città Metropolitana
e le sue articolazioni di media urbanità, rur-urbanità e ruralità, anche attraverso la
gestione integrata delle risorse e dei servizi per il riequilibrio delle funzioni urbane di
rango elevato attraverso un’adeguata redistribuzione metropolitana;
• sviluppo urbano e locale dei comuni con l’intento di migliorare la qualità della vita,
attraverso il potenziamento dei servizi pubblici, di creare le condizioni idonee per la
valorizzazione delle potenzialità culturali, turistiche e attrattive dei centri urbani, e, ove
necessario, di rafforzare la salvaguardia del paesaggio agrario in quanto aspetto
essenziale del quadro paesaggistico complessivo, e dunque componente da valorizzare
in un percorso efficace di sviluppo rur-urbano del territorio.
Il Piano Strategico Metropolitano redatto dalla Città Metropolitana di Palermo deve essere
sincronizzato e integrato con il Piano Urbanistico Generale (e con gli altri piani di settore e con i
programmi di sviluppo), in modo da non trascurare la dimensione insediativa – perché non sia
un rallentatore del nuovo metabolismo metropolitano – affrontandola attraverso la risoluzione
dei problemi di accessibilità ai centri urbani e coesione interna del sistema territoriale. In sinergia
con il PUMS metropolitano dovrà essere perseguito, quindi, l’obiettivo di potenziare la mobilità
attraverso l’identificazione di nuove direttrici e con modalità di trasporto differenti, di concorrere
al miglioramento della qualità della vita sia attraverso il potenziamento della mobilità urbana,
rilanciando il trasporto pubblico locale per combattere i fenomeni di congestionamento nelle aree
urbane, sia attraverso l’uso strutturale della tecnologia digitale per migliorare l’impatto sociale.
Infine, l’economia circolare richiede che la anche la Città Metropolitana concorra alla
riqualificazione delle aree urbane attraverso il riciclo delle aree, dei materiali e delle infrastrutture
dismesse, la ricollocazione e valorizzazione di poli di attrazione e la riattivazione del talento dei
luoghi, diversificando anche il sistema della portualità in una ottica di specializzazione e
complementarietà con l’ambito urbano, nonché migliorando la qualità paesaggistica delle fasce
costiere e montane.
Il Piano vigente prevede il ricorso alla pianificazione particolareggiata nelle Zone Territoriali
Omogenee A2, B0, B4 e D2, negli ambiti interessati da agglomerati edilizi in ex zone agricole,
nella fascia costiera e nelle zone F di superficie superiore a un ettaro. Pertanto, in tutte le zone
storiche, le zone collinari, le zone costiere e le grandi attrezzature, la disciplina urbanistica
risulta sospesa e non dettagliata. Nei dieci anni di vigenza del Piano, inoltre, solo una
piccolissima parte di questi piani è stata approvata, a causa della complessità dell’iter da
seguire. Il PUG dovrà sanare queste lacune di pianificazione e normazione di importanti parti
del territorio per ricondurle a una pianificazione urbanistica unitaria e adeguata.
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La redazione del PUG rappresenta un’occasione per verificare il soddisfacimento della
dotazione di servizi secondo il loro ruolo urbano ed in relazione alle condizioni di accessibilità,
con particolare riferimento alle esigenze della persona e delle famiglie, degli anziani e dei
bambini, dei residenti e degli utilizzatori nei termini di una migliore conciliazione dei tempi
familiari, di un potenziamento dei servizi di prossimità, di risposta alle diverse esigenze della
cittadinanza, dell’accessibilità dei disabili, della sicurezza delle donne e delle persone fragili,
dell’incremento ed efficacia localizzativa dei servizi a scala urbana e metropolitana. In tema di
sviluppo sostenibile è necessario intensificare la collaborazione tra il mondo del sociale (terzo
settore, servizi sociali, etc.) e il mondo produttivo secondo principi di sussidiarietà rispetto alle
funzioni dell’ente locale. L’interazione tra i settori delle politiche sociali è una reale opportunità
per lo sviluppo economico della città di Palermo, perseguibile anche attraverso la
trasformazione dei bisogni in impresa, mantenendo sempre la persona al centro, alla quale
vengono riconosciuti i propri diritti. Alle politiche sociali vanno accompagnate azioni di
adeguata localizzazione dei servizi per agire concretamente nella dimensione del quartiere.
La pianificazione urbanistica della mobilità dovrà approfondire le problematiche e i temi del
sistema di trasporto integrati con il Piano Urbano della Mobilità Sostenibile (PUMS) già redatto
e adottato con Delibera di Giunta Comunale n. 121 del 03/07/2019 (e in corso di
aggiornamento per avviare il suo iter di approvazione in Consiglio Comunale), in stretto
raccordo con il PUMS metropolitano (in corso di redazione) e del Piano Generale del Traffico
Urbano (PGTU) da cui ricavare indicazioni utili per la definizione di un quadro strategico in cui
avvenga una profonda saldatura tra la pianificazione di medio-lungo periodo e il governo della
mobilità urbana.
In linea generale, le politiche urbanistiche del PUG per la mobilità sostenibile, da sincronizzare
con le strategie e le azioni del PUMS, dovranno perseguire i seguenti obiettivi:
• efficacia ed efficienza del sistema di mobilità della città di Palermo, attraverso il
miglioramento del TPL, il riequilibrio modale della mobilità, la riduzione della
congestione, il miglioramento dell’accessibilità di persone e merci, il miglioramento
dell’integrazione tra lo sviluppo del sistema della mobilità e l’assetto e lo sviluppo del
territorio (insediamenti residenziali e previsioni urbanistiche di poli attrattori
commerciali, culturali, turistici), il miglioramento della qualità dello spazio stradale ed
urbano;
• sostenibilità energetica e ambientale della mobilità, attraverso la riduzione del
consumo di carburanti tradizionali diversi dai combustibili alternativi, il miglioramento
della qualità dell’aria, la riduzione dell’inquinamento acustico, il potenziamento
dell’attrattività del trasporto ciclopedonale, il miglioramento delle performance
energetiche ed ambientali del parco veicolare passeggeri e merci;
• Mobilità Smart, green economy e coesione sociale, attraverso il miglioramento
della inclusione sociale, la riduzione dei costi della mobilità connessi alla necessità di
usare il veicolo privato, la garanzia dell’accessibilità alle persone con mobilità ridotta,
il miglioramento della sicurezza di pedoni e ciclisti, il sostegno alle pari opportunità di
accesso ai servizi di mobilità, per i cittadini metropolitani e per gli utenti
temporaneamente presenti per motivi di lavoro e studio, la facilitazione
dell’accessibilità al trasporto pubblico per le persone a ridotta capacità motoria o
comunque diversamente abili (eliminazione barriere architettoniche, dotazione di
attrezzature dedicate, innovazione tecnologica), l’individuazione di forme di mobilità
turistica sostenibile per le aree urbane interessate dalle concentrazioni di flussi turistici,
l’innovazione tecnologica per la semplificazione dell’uso del TPL e la migliore
programmazione delle opzioni di mobilità.
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
Il quadro attuale espone una situazione di pendolarismo diffuso per la presenza di grandi
polarità istituzionali (quali le sedi di Regione, Città Metropolitana, Università, Comune, nonché
di importanti uffici statali), dei servizi a carattere anche sovracomunale di cui la città dispone
(ad esempio nel campo della sanità, della giustizia, della scuola, della cultura e dello sport)
e anche le realtà commerciali – ubicate sia all’interno del centro urbano sia al margine dello
stesso. A cui si aggiungono gli spostamenti effettuati dalla popolazione residente che hanno
spesso carattere parossistico e determinano un notevole abbassamento della qualità della vita
dei cittadini.
Le endemiche carenze del trasporto pubblico locale (in fase di progressiva risoluzione), il
mancato completamento della rete del trasporto pubblico di massa (Passante ferroviario,
Anello ferroviario, Sistema tram) e l’esiguità della mobilità ciclopedonale (in fase di progressiva
espansione) determinano ancora un’accentuata prevalenza della mobilità privata su gomma
che produce congestione, inquinamento e consumo di spazio urbano. Tale situazione è causa
di un decadimento della qualità urbana, testimoniata da accentuati fenomeni di inquinamento
atmosferico e acustico, dal manifestarsi di complesse, articolate e perduranti situazioni di
congestione veicolare, determinate da forti flussi veicolari che interessano non solo le arterie
della maglia stradale principale ma anche la viabilità secondaria, per via della ricerca di
percorsi alternativi utili ad evitare le vie più trafficate, nonché da una grave situazione in termini
di sicurezza stradale, in riferimento ai fenomeni di sinistrosità.
Il quadro sopra descritto determina quindi un insufficiente livello di accessibilità all’interno della
realtà urbana con ricadute negative su tutto il territorio cittadino, ma con particolari elementi di
criticità sul centro storico e su molte delle borgate storiche.
Anche la mobilità e la logistica delle merci che attraversano la città o che hanno origine e
destinazione al suo interno presenta caratteri di criticità che dovranno essere risolti attraverso
una più adeguata localizzazione delle piattaforme logistiche e l’individuazione di adeguate
strade di connessione principale al porto e alle autostrade.
Particolarmente problematica è la situazione della sosta, ove a carenze relative all’esigenza
di sosta dei residenti, si somma una strutturale carenza di parcheggi a servizio della collettività,
con particolare riferimento ai parcheggi di interscambio modale e ai parcheggi operativi, ossia
a servizio delle diverse polarità.
La rete degli itinerari ciclabili deve proporsi come una valida alternativa alla mobilità
motorizzata estendendo la sua scarsa capillarità e sicurezza e necessita di maggiori sforzi di
pianificazione, di infrastrutturazione e, soprattutto, di sensibilizzazione della cittadinanza.
La ferrovia utilizzata come metroferrovia, oltre a costituire un’essenziale infrastruttura di
collegamento a scala urbana e comprensoriale, rappresenta comunque una opportunità per
larghe parti della struttura urbana, determinando elementi positivi per l’accessibilità e per il
contenimento del traffico veicolare, nonché propulsore allo sviluppo degli insediamenti.
Elementi di cesura della maglia urbana sono rappresentati dal fiume Oreto, sul quale insistono
un numero eccessivamente limitato di opere di scavalco con negative refluenze (in termini di
congestione) sugli assi stradali (e sulle zone circostanti) ove sono presenti gli unici quattro
ponti esistenti. Si rileva altresì un’insufficiente dotazione di connessioni stradali trasversali tra
i grandi assi radiali che, dipartendo dal margine del centro storico, caratterizzano fortemente
la struttura stradale; il raccordo tra queste radiali è oggi assicurato esclusivamente dal viale
della Regione Siciliana.
L’assenza di un numero adeguato di collegamenti trasversali lungo la Circonvallazione e il suo
uso come asse di raccordo tra la A19 e la A29 determinano allungamenti dei percorsi ed
elementi di congestione aggiuntivi proprio lungo la viabilità radiale e sui tratti del viale della
Regione Siciliana. Le criticità che caratterizzano il viale della Regione Siciliana, nonché la
maglia principale urbana, rendono più evidenti le problematiche connesse con l’insufficienza
della struttura radiale stradale che dalla città densa si estende verso la circonvallazione e verso
le periferie.
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Il posizionamento geografico e culturale di Palermo, la sua eccellenza artistica e
monumentale, la forte identità culturale e il suo storico connotato interculturale la rendono una
candidata ideale per un ruolo di centralità nello spazio mediterraneo.
Le opportunità di sviluppo riferite alla dimensione ambientale sono principalmente legate al
contributo che la gestione sostenibile delle risorse e delle aree di pregio naturalistico può
fornire allo sviluppo del settore turistico e, in parte, al sostegno delle microeconomie derivanti
dalla valorizzazione del tessuto agricolo residuo.
Nei settori del turismo e della cultura, da considerare strettamente interrelati tra loro, va
evidenziata l’esigenza di superare i confini regionali e nazionali, per sperimentare nuovi
percorsi e nuovi stimoli culturali, e realizzare una concreta convivenza tra diverse identità
culturali che potrebbero costituire anche nuovi bacini di utenti delle risorse cittadine. È
importante mirare ad una dimensione culturale dello sviluppo della città, mettendo in campo,
in sinergia con la Soprintendenza ai beni culturali e ambientali di Palermo, azioni mirate a
fondare la crescita del territorio sulle risorse culturali, elementi catalizzatori e vettori di
opportunità di sviluppo, di qualità diffusa e, non ultimo, di coesione e integrazione sociale.
Gli interventi e le azioni volte a determinare vere e proprie eccellenze in campo culturale,
artistico e religioso, sportivo e congressuale, ambientale, riguarderanno il recupero e la
valorizzazione dei beni diffusi nel territorio comunale e la realizzazione di nuove polarità.
Nel settore dei servizi alle imprese, sono unanimemente riconosciute l’insufficiente dotazione
di infrastrutture a servizio (sia logistiche che di collegamento, locale ed extra regionale) e
invocata la necessità di riaffermare un ruolo di leadership commerciale nel bacino del
Mediterraneo. Palermo deve riappropriarsi dell’immagine di qualità, di eccellenza settoriale, di
reputazione di efficienza, al fine di vincere una crescente concorrenza inter-urbana e la
battaglia per attrarre capitali, investimenti e risorse internazionali. Palermo possiede enormi
risorse nell’ambito del suo capitale storico ed ambientale che correttamente valorizzate
condurranno alla promozione di se stessa e della propria immagine sul piano globale. È
necessario, quindi, investire nella creatività e nell’innovazione, con azioni mirate al
potenziamento dei settori della ricerca e della formazione (Università, Dipartimenti, strutture di
ricerca, Policlinico) e alla valorizzazione dei poli di eccellenza in campo internazionale e
culturale.
L’ambiente naturale, il tessuto edilizio storico e il tessuto urbano sono i capitali sociali della
città, di cui la collettività insediata dispone e che deve mettere in valore attraverso azioni che
rendano la città attrattiva e competitiva, e mantengano, al contempo, il suo bilancio sociale
attivo, per consentire uno sviluppo economico e sociale equilibrato.
In generale il PRG vigente sconta il mancato allineamento tra la visione, gli obiettivi e le azioni
di piano e l’apparato normativo (Norme Tecniche di Attuazione) e regolamentare. Il PRG
vigente è stato redatto con particolare attenzione alla tutela e valorizzazione del patrimonio
storico, per il suo valore in relazione alle discipline storiche, di testimonianza delle epoche
antiche, per le ricadute sul turismo e per il ruolo di elemento di identificazione della collettività
insediata. La individuazione di tale patrimonio è avvenuta con l’ausilio di un rilievo
aerofotogrammetrico della città del 1939 (O.M.I.R.A.) in quanto il patrimonio edilizio presente
a quella data, come pure parte del tessuto agricolo, sono stati giudicati importanti
testimonianze storiche della città e capisaldi dai quali procedere alla redazione del PUG. Tutti
gli edifici presenti a quella data sono stati classificati come Netto Storico e le parti di aree
agricole rappresentative di quell’assetto urbano, ancora libere da costruzioni, sono state
classificate Verde Storico.
L’individuazione successiva delle zone “A” del D.M. 1444/68, è avvenuta, pertanto, tramite
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
questa trasposizione cartografica. Il sistema degli immobili e delle aree da tutelare possedeva
carattere frammentario ed episodico ed inoltre, in assenza di verifiche approfondite, sono stati
classificati “Netto Storico” anche edifici non più esistenti o sostituiti con edilizia recente. In fase
di approvazione del Piano, la Regione ha disposto una revisione del perimetro delle zone A ed
una verifica delle valenze storiche dei Netti Storici. Ma il perimetro evidenziato negli elaborati
del PRG vigente risente, se pur a valle delle verifiche richieste, dei precedenti criteri utilizzati.
Va inoltre riesaminato il ruolo degli elementi storici puntuali, non facenti parte dei contesti
storici consolidati e non riconducibili a manufatti di pregio (le ville monumentali). Si fa
riferimento ai numerosi insediamenti non aventi le caratteristiche dell’agglomerato urbano,
essendo disgregati e/o puntiformi, edificati lungo le strade di comunicazione o in piena
campagna, già presenti nel 1939 nel territorio palermitano.
L’espansione i n c o n t r o l l a t a della città ha in parte cancellato ed in parte inglobato dette
testimonianze diffuse. Parte di queste, quali i bagli, le casene, le vasche, i mulini, sono
meritevoli di tutela, altre, meno significative, sopravvivono come memorie di un contesto che
non esiste più, relitti in un ambito urbano radicalmente modificato dall’edilizia recente.
Per gli immobili presenti nel rilevo del 1939 che ricorrono in dette condizioni va effettuata,
insieme alla Soprintendenza ai beni culturali e ambientali, una nuova verifica delle valenze
storiche architettoniche, da valutare oltre che in base alle caratteristiche intrinseche, anche
in relazione al contesto, sia quello esistente che quello di progetto.
Gli ambiti urbani caratterizzati da eterogeneità dei tessuti e dalla loro incompiutezza vanno,
piuttosto, analizzati con particolare attenzione e sottoposti ad un progetto urbano di
completamento/trasformazione urbanistica.
Una corretta azione di valorizzazione del capitale storico, da definire nell’ambito della
redazione del PUG non può prescindere dall’ambito territoriale dei Quattro Mandamenti,
individuato già nel 1978 come contesto storico da assoggettare a forme di tutela e
valorizzazione e a tale fine stralciato dal PRG del 1962 per essere disciplinato da un Piano
Particolareggiato Esecutivo. Il PPE, approvato nel 1993, e il PRG avviato in quegli stessi anni,
sono stati redatti in base ad analoghi principi urbanistici perché redatti entrambi con il
medesimo apporto culturale e scientifico e nello stesso momento storico e contesto politicoculturale.
È necessario che tra i due strumenti urbanistici sia mantenuta ed assicurata anche oggi la
coerenza culturale, in termini di atteggiamento progettuale e delle interconnessioni funzionali,
e che l’attività di pianificazione urbanistica del centro storico, che interessa anche il PPE per
la sopravvenuta scadenza, avvenga in stretta connessione, oltre che nel corretto ordine
gerarchico.
Il PRG vigente, che possiede il merito di avere bloccato l’edificazione espansiva ancora
prevista dal PRG del 1962 e di avere posto l’attenzione sul capitale storico ed ambientale della
città, non attribuisce particolare valore alla parte di tessuto che si è aggiunta e frapposta a
quella storica del 1939. Per questo il PRG non ha cercato di risolvere le contraddizioni che
questa parte di città ancora presenta e non ipotizza forme adeguate di riqualificazione urbana,
oltre quelle inerenti al recupero del patrimonio edilizio storico esistente. Il risultato consolidato
ha consentito al PRG di cristallizzare l’attuale configurazione della città, e quella degli inizi
degli anni Novanta, mantenuta, se non addirittura peggiorata, in questi anni, per gli interventi
realizzati in variante o in difformità al piano e per la quasi totale assenza di interventi
manutentivi ispirati ai principi di efficienza energetica e di qualità e sicurezza dello spazio
pubblico.
Palermo si presenta come una città in parte incompiuta, con periferie disordinate, fragili e prive
di elementi di centralità, con gran parte degli elementi del capitale storico ed ambientale
compromessi dalla presenza di edilizia dissonante e da usi predatori che ne mortificano
l’esistenza. Purtuttavia, si ravvisa a partire da tale criticità una situazione di grande potenzialità
per poter trasformare in qualità ciò che attualmente è dissonanza e degrado, anche utilizzando
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la corposa rete dell’associazionismo che negli ultimi anni ha portato avanti tattiche urbanistiche
di riqualificazione che oggi necessitano di essere collocate entro un quadro più generale di
coerenza.
Nel contesto delle attività di formazione del PUG occorre prevedere studi e ricerche puntuali
per la stima del fabbisogno abitativo sotto i molteplici aspetti, demografici, sociali ed economici.
In generale va premesso che, se nella fase della grande crescita della città un’attenta
valutazione del fenomeno demografico consentiva di determinare le dimensioni del suo
ampliamento sia residenziale che produttivo, le differenti esigenze della città di oggi
impongono una riflessione sull’applicabilità di detto criterio per determinare, in fase di
pianificazione, i limiti delle trasformazioni, innovazioni e riusi urbani (e non più di crescita) che
il piano urbanistico deve prospettare.
Gli aspetti del fabbisogno residenziale sono stati normalmente connessi alla crescita
demografica della città. L’espansione edilizia di Palermo, iniziata nel dopoguerra e
perseguita fino agli anni ’80, si legge in termini di quantità e di qualità. In quegli anni sono stati
Ma tale fenomeno ha subito un rallentamento e, in molti casi, una inversione di tendenza. Tutte
le grandi città italiane negli ultimi anni presentano un andamento della popolazione residente
in decrescita, a favore dei comuni limitrofi di prima cintura, dove invece la popolazione
risulta crescente. In termini di qualità, il patrimonio edilizio residenziale di Palermo è
carente dal punto di vista costruttivo e dei materiali, nella dotazione di infrastrutture e di
servizi, n o n c h é nelle caratteristiche ambientali che incidono sulla salute.
Il dimensionamento del PUG con un metodo funzionalista numerico, che lega il fabbisogno
residenziale all’andamento demografico, dovrebbe quantificare un esiguo fabbisogno di nuovi
alloggi. Ma tale criterio esaminato più attentamente si dimostra sostanzialmente non
rispondente alle esigenze della collettività e non rappresentativo delle dinamiche residenziali
in atto, che tendenzialmente, per i più bassi valori degli immobili e per la qualità della vita, sono
indirizzate a soddisfare la necessità della casa nei comuni limitrofi.
Anche il tradizionale esame dell’offerta di alloggi presenti e non occupati non consentirebbe di
pervenire ad un adeguato dimensionamento del Piano, in quanto il patrimonio edilizio esistente
non utilizzato, non viene immesso nel mercato secondo regole riconducibili a modelli
riproducibili ma è sottoposto a valutazioni personali e soggettive dei proprietari, che ne
stabiliscono liberamente le condizioni d’uso e il valore. La valutazione dell’entità del patrimonio
edilizio non utilizzato pertanto comporterebbe un dimensionamento del Piano per la residenza
alquanto ridotto a fronte di un fabbisogno abitativo ancora elevato.
A Palermo dall’esame di dati sulla popolazione nel periodo 2001-2021 si riscontra un calo
costante di popolazione residente, il saldo naturale risulta costantemente decresciuto e a
partire dal 2012 è divenuto negativo. Di contro però, si constata una decrescita del saldo
migratorio, dovuto in parte alla riduzione del numero di emigrati per altri comuni e per l’estero
e all’aumento del numero di immigrati da altri comuni e dall’estero. Sembrerebbe, pertanto,
intravvedersi una inversione, seppur debole, di tendenza ed un possibile incremento della
popolazione, che dovrà essere accuratamente stimato e geograficamente rappresentato dallo
studio demografico propedeutico al PUG.
Se dai dati statistici si passa ad esaminare la realtà sociale della città queste valutazioni
diventano non aderenti alla realtà. È indicativo, in tal senso, l’alto numero di cittadini che
chiedono un sussidio per l’affitto, o che sono nelle liste di attesa per un alloggio popolare, o
che hanno subito lo sfratto. A questi fabbisogni occorre aggiungere quelli determinati dalle
categorie fragili e marginali che non riescono ad accedere al mercato dell’abitazione. Altro
aspetto da esaminare è, quindi, la reale accessibilità all’alloggio e la diversificazione delle
diverse tipologie.
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Occorrerà pertanto approfondire con particolare attenzione le variabili che influenzano
l’andamento demografico della città, ma sarà importante anche pervenire a un fabbisogno
residenziale aderente alle necessità dei cittadini esaminando anche i temi della domanda
sociale di abitazione, per adeguare le strategie del PUG alle diverse richieste di residenze
speciali, agevolate, sovvenzionate o di social-housing.
Ancora più complesso è adeguare il PUG ai reali fabbisogni per le attività produttive
commerciali, artigianali, turistiche, industriali, in quanto queste attività non sono in alcuni casi
legate al fabbisogno quotidiano della popolazione e sono fortemente condizionate dalle
dinamiche economiche insorgenti determinate da cause non locali.
In prima ipotesi è possibile ritenere che il quadro socio-economico generale che risulta dalle
analisi allegate al v i g e n t e PRG non abbia subito rilevanti modifiche. Secondo dette
analisi risultava una tendenza alla contrazione dei settori agricolo (nel 1990 riguardava il 2,8%
dei lavoratori), ed industriale (21,5%), e che l’economia cittadina è fondamentalmente basata
sulle attività terziarie inerenti alle infrastrutture sociali, ed in particolare le amministrazioni
pubbliche e i comparti della sanità, (45%) e il commercio (32,7%). Tuttavia, negli ultimi anni si
avverte una modifica del quadro socio-economico che dovrà essere attentamente analizzato
e interpretato per cogliere le tendenze che il PUG dovrà soddisfare e agevolare.
Come esplicitamente previsto dalla legge, infatti, occorrerà affiancare gli studi urbanistici con
studi di natura specialistica al fine di individuare nel piano strategie che indirizzino le azioni
delle imprese all’interno del quadro delle attività di pianificazione previste.
In riferimento agli avanzamenti disciplinari, ai quali solo recentemente è seguito un
aggiornamento normativo per la Regione Siciliana con la L.R. 19/2020, negli ultimi anni il
dibattito si è concentrato sull’attuazione delle previsioni di Piano. La mancata attuazione delle
previsioni e prescrizioni, infatti, è sicuramente tra le maggiori criticità della pianificazione
urbanistica, in quanto ne mina in profondità la sua valenza e, in ultima analisi, la sua necessità
ed efficacia. Una considerazione che è permeata profondamente nella collettività che sempre
più attribuisce un giudizio negativo sullo strumento di pianificazione urbanistica che, da un lato,
impone dei limiti alla proprietà di aree e fabbricati e, dall’altro lato, non riesce a garantire la
realizzazione della città pubblica e delle infrastrutture, a garanzia delle condizioni di vita dei
cittadini.
Con riferimento al PRG vigente, gli interventi oggi necessari al raggiungimento di obiettivi di
qualità per la città di Palermo comportano investimenti insostenibili con la sola finanza locale,
sia per realizzare i servizi e le opere pubbliche programmate, sia per la rigenerazione
e trasformazione urbana, senza il contributo di leve finanziarie esterne all’Amministrazione
Comunale, pubbliche e private.
Con riferimento, poi, alla capacità di attingere alle risorse pubbliche messe a
disposizione dei precedenti e degli attuali periodi di programmazione, ancora troppo poco è
stato realizzato relativamente alle opere e ai servizi programmati per la qualità urbana,
soprattutto per l’assenza di coerenza interna e capacità di integrazione insita nei programmi di
intervento e per l’assenza di conformità urbanistica, spingendo verso il ricorso frequente alle
varianti urbanistiche.
Per il futuro, il sessennio di Programmazione 2021-2027 è incardinato per la quasi totalità sugli
obiettivi di sviluppo sostenibile e sulla prestazione ambientale delle città. L’attuale PRG non è
in grado di sostenere l’impatto che deriva sia dai costi per gli investimenti per i servizi e le opere
pubbliche programmate per la città, sia dall’innesto e dal contributo, anche per la realizzazione
di opere e servizi, dei programmi integrati complessi volti alla trasformazione urbana, che
attribuiscono un ruolo strategico al concorso di finanza privata. Pur se taluni contenuti e
obiettivi strategici esposti nella relazione del Piano vigente sono ancora condivisibili (tra questi
l’individuazione di aree-risorsa, il riuso del patrimonio dismesso, la gestione sostenibile della
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fascia costiera, gli interventi strategici di trasformazione urbana), alle condizioni individuate dal
PRG vigente non sono attuabili, e ciò a scapito della qualità complessiva della città.
Di fatto il PRG non ha sostenuto l’impatto dei Programmi Innovativi in Ambito Urbano, del
PRUSST e del PISU e ancor meno lo sarà nei confronti della nuova programmazione e del
PNRR, anche per non aver introitato, modificandosi, modalità alternative di realizzazione di
opere pubbliche e di servizi anche strategici del territorio comunale, alternative all’esclusivo
ricorso all’istituto dell’esproprio.
Pertanto l’ambizione e l’opportunità di riusare e rigenerare le aree dismesse e
sottoutilizzate, come anche la necessità di realizzare i servizi essenziali per la città, per la
qualità dell’ambiente urbano, scontano l’assenza di processi e di leve finanziarie, sia volti alla
rifunzionalizzazione e riuso dell’esistente (con il risultato positivo del risparmio del consumo
di suolo, dell’immissione del bene nel mercato e della messa a disposizione per la collettività)
quanto alla creazione del nuovo.
La complessità delle argomentazioni sopra riportate rende evidente la necessità di
approfondire le tematiche attraverso uno studio specifico in cui gli aspetti giuridici ed
amministrativi si coniughino con gli aspetti urbanistici e le valutazioni economico-finanziarie. Il
PUG, infatti, dovrà essere dotato di uno studio di fattibilità economico finanziario che ne
accompagni e ne faciliti l’attuazione.
Gli adeguamenti necessari sopra elencati prefigurano un vasto ventaglio di possibili modifiche
da effettuare, più o meno incisive, a seconda del peso che assumeranno le varie problematiche
affrontate, che saranno sottoposte non solo all’attenzione del Consiglio Comunale, in modo
che lo stesso possa adeguatamente determinarsi nel merito, ma anche all’intera collettività
cittadina attraverso un percorso di condivisione e partecipazione che si intende avviare.
Le Direttive del nuovo PUG discendono, in ultima analisi, dall’adeguamento della città alle
effettive criticità ed opportunità territoriali riscontrate attraverso l’aggiornamento del quadro
conoscitivo ed elaborando una ricognizione, con indagini più dettagliate su:
• dotazione di servizi – analisi dello stato di attuazione e della loro concreta “utilità” ed
utilizzabilità;
• patrimonio storico – analisi dei “contesti di interesse storico” in relazione a criteri di
individuazione più rispondenti alla reale consistenza dei luoghi e verifica della
individuazione degli “elementi monumentali” con definizione dei necessari interventi di
recupero e valorizzazione;
• patrimonio costiero/marino – riattivazione delle funzioni specifiche e valorizzazione
delle identità naturali, storiche e produttive caratterizzanti l’intero tessuto costiero della
città;
• tessuto produttivo e dello sviluppo economico – analisi dei tessuti esistenti ed
individuazione di un quadro tendenziale di trasformazione in relazione alla possibilità
di attuare dei “piani di valorizzazione commerciale” delle presenze.
• accessibilità infrastrutturale e mobilità – analisi della effettiva domanda e della offerta
di mobilità, ricostruendo in modo dettagliato le sovrapposizioni tra viabilità e reti del
trasporto pubblico già programmate sul tessuto urbano.
Infine, nella progettazione del Piano Urbanistico Generale di Palermo, ruolo primario dovrà
avere il coinvolgimento e l’utilizzo delle professionalità già presenti all’interno
dell’Amministrazione Comunale, prevedendone anche il potenziamento e l’ampliamento delle
competenze nell’ambito dell’Ufficio di Piano, al fine di fornire impulso e tempestività alla
formazione del nuovo strumento, anche attraverso apposite convenzioni con il mondo della
ricerca e delle professioni tecniche.
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3. AGENDA PALERMO +: LA VISIONE E GLI ASSI DI SVILUPPO
La città di Palermo intende esercitare pienamente il nuovo ruolo di capoluogo della Città
Metropolitana di riferimento per tutta la Sicilia occidentale e, quindi, assumere nuova spinta
verso l’apertura transcalare mediterranea. Pertanto, è rilevante non solo decidere quali progetti
urbani dovranno essere prioritari o quali aree dovranno essere trasformate, ma diventa
cruciale la definizione della nuova identità urbana di Palermo. Immaginare e decidere cosa
voglia essere la città nel prossimo ventennio è premessa indispensabile per individuare gli assi
di sviluppo e gli scenari di trasformazione e le conseguenti zonizzazioni, funzioni e norme
urbanistiche che comporranno il nuovo PUG.
L’Agenda “Palermo +”, quindi, propone alcuni assi di sviluppo capaci di declinare in chiave
urbana e metropolitana il diritto all’accesso ai servizi pubblici, il diritto alla qualità della vita, il
diritto all’educazione e alla formazione professionale, il diritto alla sicurezza, alla salute e al
welfare urbano, il diritto all’accesso al mercato del lavoro. L’agenda è indispensabile per
guidare entro un quadro di coerenza e di complementarità i cospicui fondi straordinari che
stanno già confluendo su Palermo e quelli che arriveranno dalla programmazione dei Fondi
Strutturali comunitari del prossimo periodo di programmazione e dal PNRR. Le azioni
urbanistiche, naturalmente, dovranno trovare forma e norma nel nuovo PUG, anche attraverso
la concertazione e con tutti gli strumenti di settore capaci di operare sui temi proposti (come,
ad esempio, il progetto integrato per Palermo Città Educativa o il Piano Sociale della Città, il
Piano di Gestione del sito UNESCO, il Piano della Mobilità Sostenibile, il PAES, etc.).
3.1. Analisi SWOT
Un’efficace agenda di futuro e il conseguente PUG, prima di procedere alla definizione degli
scenari, dei conseguenti obiettivi strategici e delle azioni operative di sviluppo, necessitano di
conoscere e valutare quali risorse territoriali endogene ed esogene possano essere messe in
campo per la definizione più performante degli scenari e delle strategie.
Partiamo da alcuni dati che identificano la città. A Palermo vivono 673.000 persone (più di un
milione e duecentomila in tutta la città metropolitana), di cui 25.552 stranieri, con una
contrazione annua dovuta al calo demografico e alla grave migrazione dei giovani. Gli occupati
sono 184.000, con un reddito medio di poco più di 26.000 euro e ci sono 40.000 disoccupati.
Il centro storico, prezioso concentrato di storia e bellezza (ma anche di criticità non ancora
risolte) ha una estensione di 240 ettari e vi vivono 25.000 persone in diverse condizioni di
benessere e sicurezza, in un contesto ancora in riqualificazione, con un centinaio di edifici
ancora in situazione di grave o semi-grave pericolo di crollo e poco meno di mille in stato di
degrado severo. L’acqua caratterizza il paesaggio urbano della città per complessivi 49 km (di
cui 26 di costa) e le aree vegetali urbane hanno una estensione di 368 ettari, a cui vanno
aggiunti 1.600 ettari di aree agricole intra e periurbane. 440.000 persone abiteranno entro un
raggio di 600 metri dalle linee del tram e della metroferrovia, una volta completate) e 260.000
entro un raggio di 300 metri. Le ciclovie, benché ancora imperfette, si estendono per 50 km,
la ferrovia regionale urbana per 10 km, la metropolitana (in completamento) per 7 km e il tram
(quando sarà completato) per complessivi 70 km. Infine, vi sono 70 ettari di infrastrutture in
trasformazione funzionale e 113 ettari di aree industriali dismesse o sottoutilizzate, per un
totale di quasi il 10% della superficie comunale con potenzialità di trasformazione per
dismissione funzionale.
L’analisi SWOT sintetica (punti di forza, punti di debolezza, opportunità e minacce), pertanto,
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consente di selezionare le risorse e individuare le componenti principali per determinare
scenari e obiettivi di sviluppo.
Cosmopolitismo, identità mediterranea e creatività – L’attitudine storicizzata
all’incrocio di culture e la tradizione multietnica producono quadri consolidati (e spesso
paradigmatici) di solidarietà e accoglienza in una città che manifesta il suo
cosmopolitismo in molteplici forme: palinsesto architettonico e urbanistico, sincretismo
culturale, creatività, diritti di cittadinanza, cultura del cibo, tradizioni dei mercati e
patrimonio immateriale delle feste e delle tradizioni.
Sito UNESCO e palinsesto culturale – Il patrimonio architettonico arabo-normanno
inserito nella WHL come espressione del sincretismo culturale mediterraneo e delle
culture che hanno forgiato l’identità urbana è una cruciale risorsa storico-patrimoniale.
Mare, costa e borgate marinare – La città, nata e cresciuta attorno al luogo – e al
concetto – di porto, manifesta oggi tutte le risorse per tornare a utilizzare il mare, sia
come portualità sia come risorsa urbana e turistico-balneare, come un motore del
proprio sviluppo e come un fattore di prosperità.
Biodiversità, ambiente ed energia – Il patrimonio diversificato e diffuso di giardini e
parchi urbani, riserve naturali, aree agricole e aree non impermeabilizzate, preziosi
residui del paesaggio della Conca d’Oro, sono centrali per il riequilibrio e la cattura
della CO2 del sistema urbano e come vettore di qualità della vita, nonché come fonte
di energia nella transizione ecologica.
Aree dismesse e risorse dello scarto – La presenza di un’estesa riserva di aree
dismesse o sottoutilizzate e disponibili alla trasformazione senza produrre nuovo
consumo di suolo (circa il 10% della superficie urbana) offre un’armatura di opportunità
non solo come una preziosa riserva di luoghi della trasformazione e per la collocazione
dei servizi necessari sia alla dotazione di quartiere che al policentrismo metropolitano,
ma anche come un attivatore di resilienza urbana. Il riciclo degli “scarti”, soprattutto
quelli infrastrutturali, concorre anche al ripristino della permeabilità dei suoli.
Monocentricità del sistema insediativo. La città, dal punto di vista insediativo e della
localizzazione dei servizi di rango urbano, è ancora basata su un modello
monocentrico, in attesa dell’entrata a regime dell’offerta di connessione collettiva su
ferro verso le nuove centralità distribuite, ma anche verso le reti infrastrutturali regionali
e nazionali.
Vecchie e nuove povertà. Ostacoli di ordine economico e sociale, fragilità e
marginalità diffusa del sistema sociale, criminalità e degrado stigmatizzato nella visione
delle periferie producono un quadro di debolezze sociali da scardinare per la
costruzione di nuove economie più solidali e maggiormente collaborative.
Elevato rischio del patrimonio storico ed edilizio e carente qualità degli spazi
pubblici. La ancora bassa frequenza e intensità della manutenzione degli spazi
pubblici e degli edifici produce condizioni di pericoloso degrado, con particolari aree di
concentrazione nel centro storico e nelle borgate più esterne che pregiudicano la
sicurezza dei luoghi.
Metabolismo urbano basato su modelli di tipo dissipativo. L’applicazione, nei
decenni passati, di modelli dissipativi per l’uso delle risorse, soprattutto del suolo, ha
prodotto stati di forte fragilità territoriale con incremento delle condizioni di rischio e un
consumo di suolo sproporzionato rispetto alle reali necessità della popolazione.
Basso dinamismo del mercato del lavoro e del sistema economico locale. Ancora
scarso è il dinamismo economico della città, nonostante gli interventi di
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defiscalizzazione nelle Zone Economiche Speciali e alcuni segnali di innovazione
creativa all’interno del tessuto urbano.
Programma di mobilità sostenibile. Gli interventi appena ultimati, quelli in corso di
ultimazione e quelli previsti sul tema della mobilità collettiva e condivisa stanno
cambiando il quadro complessivo della mobilità urbana. Gli effetti combinati delle
trasformazioni in corso stanno già prefigurando una nuova città in cui, attraverso la
mobilità intermodale, si vedrà aumentare il contributo della mobilità collettiva e
condivisa a discapito della mobilità privata, generando un prezioso dividendo di spazio
liberato da riconfigurare per usi collettivi.
Politiche sociali. Le politiche ordinarie e straordinarie attivate dal Comune sugli
aspetti sociali ed educativi rappresentano due importanti opportunità che consentono,
lavorando sui soggetti locali e sulle comunità, di incrementare la consapevolezza e la
maturità della cittadinanza, al fine di potenziare la realizzabilità delle azioni territoriali.
Città Metropolitana, smart city and citizenship. Il PON Metro, l’Agenda urbane, il
PNRR e gli altri fondi extracomunali con i loro interventi orientati alla intelligenza
urbana, alla data-oriented governance e all’integrazione delle politiche sociali in
contesti deboli garantiranno a una vasta parte di città crescita sociale e accessibilità
fisica e immateriale a servizi innovativi di rango metropolitano.
Fruizione del mare e relazioni con la città. Le politiche di sviluppo crocieristico e la
riqualificazione della nautica da diporto attivate dall’Autorità di Sistema Portuale
consentono di rivedere la relazione tra porto e città, producendo un quadro completo,
e un prototipo, per la riqualificazione di tutta la costa palermitana. Anche gli altri
strumenti in fieri creano i presupposti affinché il mare possa essere fruito nell’interesse
della cittadinanza e con le cautele e le attenzioni necessarie.
Governance di area vasta. Le politiche di rete e le conseguenti azioni operative
prodotte dai numerosi Patti e Accordi stipulati dal Comune di Palermo con una vasta
serie di Comuni, insieme con la pur difficile attuazione del processo di
metropolizzazione, producono opportunità di ampliamento del contesto decisionale di
riferimento sui temi della cultura, della valorizzazione integrata delle risorse territoriali,
della gestione condivisa del turismo e della mobilità sostenibile delle persone e delle
merci, che potranno ulteriormente essere integrate con contenuti operativi per la
nascita del super-organismo metropolitano e per la sua efficacia gestionale.
Indeterminatezza delle funzioni metropolitane. La complessità dell’attuazione della
riforma delle città metropolitane siciliane produce un evidente indebolimento del quadro
decisionale, lasciando aperti dubbi sulle capacità dell’istituzione metropolitana di
essere realmente operativa nel contesto di area vasta, invertendo la tendenza a
privilegiare (come avviene in altre città metropolitane, va detto) il capoluogo,
riproducendo la vecchia visione gravitazionale, e perseguendo, invece, una più matura
e propulsiva visione policentrica e reticolare.
Assenza di un quadro di coerenza generale. Nonostante la presenza di cospicue
risorse finanziarie derivate dalla finanza nazionale ed europea, Palermo non esplicita
ancora un quadro di coerenza generale che ne indirizzi adeguatamente l’allocazione
e, soprattutto, la tempistica. L’assenza di un piano urbanistico adeguato ai tempi e alle
nuove necessità e di altri strumenti operativi settoriali e negoziali impediscono la
corretta allocazione di risorse e interventi, riducendone l’impatto.
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3.2. Quattro scenari per Palermo +
Il quadro di riferimento per l’individuazione delle strategie territoriali è in fase di profondo
cambiamento. La crisi economica ha contribuito a un cambio di paradigma nella pianificazione
del territorio, con le trasformazioni urbane fondate sull’espansione che cedono il posto a
interventi (in gran parte manutentivi) sulla città esistente; inoltre, il processo di globalizzazione
(economico, sociale, politico, culturale e tecnologico) ha profondamente inciso sul sistema di
relazioni e gli stili di vita.
Tutto ciò ha prodotto una perdita di significato delle politiche urbane territoriali costruite su
modelli di analisi basati sulla contrapposizione tra urbano e rurale, centro e periferia, ma anche
sulla netta e rigida separazione tra le singole funzioni sul territorio urbano (abitativa, produttiva,
commerciale, terziaria, etc.). Palermo del futuro deve accettare la sfida del contenimento del
consumo di suolo, della rigenerazione urbana, di una città meno energivora, più sicura, che
propone standard di vita più elevati. È in questa chiave che vanno lette le strategie urbane e
metropolitane per Palermo.
La definizione degli elementi che prefigurano l’Agenda “Palermo +” può essere delineata
attraverso quattro scenari, corrispondenti ad altrettante declinazioni di città, che si prefiggono
di evidenziare da subito la complessità dei processi e delle relazioni, e le integrazioni esistenti
tra le singole azioni individuate con l’obiettivo di perseguirli:
• la città della qualità indirizzata alla valorizzazione dei paesaggi e delle identità e alla
coesione sociale;
• la città resiliente indirizzata alla valorizzazione delle risorse naturali e al rafforzamento
della sicurezza degli abitanti;
• la città innovativa indirizzata alla promozione della conoscenza e dell’innovazione;
• la città interconnessa indirizzata al miglioramento delle connessioni materiali e
immateriali locali, regionali, nazionali e internazionali.
Perseguire il raggiungimento di tali scenari significa partire dai reali punti di forza del sistema
e promuovere processi di sviluppo sostenibile delineando percorsi evolutivi intelligenti, creativi,
resilienti e inclusivi, attraverso azioni specifiche capaci di coniugare l’intervento pubblico con
quello privato, l’azione locale con quella sovralocale, così da massimizzare i necessari effetti
di sistema.
I paesaggi urbani e rurali rappresentino elementi dai forti valori identitari, pur nella loro pluralità
e differenziale di intensità, pretendendo una maggiore attenzione alla loro qualità per rafforzare
l’appartenenza delle persone ai luoghi e favorire la coesione sociale. Lo scenario della città
della qualità, quindi, mira a rafforzare tutte le forme della qualità dei luoghi per gli abitanti, i
frequentatori e gli utilizzatori delle risorse territoriali (urbane, ambientali e sociali) di Palermo.
Lo scenario parte dalla considerazione che la forte crescita residenziale e produttiva che ha
caratterizzato l’espansione urbana della città negli anni del boom economico,
dell’urbanizzazione intensiva e della depredazione edilizia della Conca d’Oro, non è stata
accompagnata da un’adeguata attenzione per la qualità degli insediamenti e che ad essa, in
particolare, non ha corrisposto un’adeguata qualificazione della città pubblica. Inoltre, è
necessario prendere atto che le caratteristiche della popolazione sono in parte cambiate,
rendendo insufficienti o inefficienti i servizi esistenti e generando nuovi bisogni. Da ultimo,
l’istituzione della Città Metropolitana rafforza il ruolo di Palermo come riferimento di una serie
di dotazioni territoriali di area vasta. È pertanto necessario promuovere una nuova qualità
urbana e ambientale in grado di dare risposte adeguate a una domanda che si è andata
modificando in questi anni. Significa, anche, promuovere una qualità ambientale che consideri
i paesaggi locali all’interno dei processi di produzione e non dissoci la qualità dei prodotti da
quella dei luoghi di produzione.
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L’obiettivo imprescindibile del contenimento del consumo di suolo pretende che dovranno
essere le trasformazioni nella città consolidata a colmare il divario tra servizi e attrezzature
esistenti e bisogni attuali e futuri. Recuperare e riprogettare i tessuti (aree dismesse, vuoti
urbani, ambiti degradati, aree libere intercluse, etc.) e le loro relazioni significa anche fare
riemergere l’identità dei luoghi, reinserendoli con dignità nel contesto urbano. Anche la
rigenerazione degli insediamenti residenziali e produttivi (quali i quartieri ERP di San Filippo
Neri, Borgo Nuovo, Bonagia, Borgo Ulivia, Settecannoli, le aree artigianali, etc.) concorre a
rafforzare l’identità e il senso di appartenenza degli abitanti come condizione preliminare alla
promozione della qualità.
I macro-obiettivi che il PUG dovrà perseguire sono:
• migliorare la dotazione di servizi e attrezzature per la popolazione e rafforzare il ruolo
di Palermo quale centro di servizi di alto rango dell’area vasta della Sicilia nordoccidentale;
• promuovere politiche di recupero del centro storico e del sistema storico diffuso delle
borgate;
• riconvertire in modo innovativo le aree dismesse (produttive, militari, fieristiche,
commerciali, etc.);
• recuperare e riusare le aree libere degradate e i vuoti urbani lasciati dall’espansione
incontrollata;
• incrementare la qualità del paesaggio naturale urbano e riconnetterlo con quello rurale.
La riduzione di consumi (suolo, acqua, aria, energie non rinnovabili, rifiuti) e l’aumento della
sicurezza (sismica, idraulica, idrogeologica, sociale e sanitaria) sono gli obiettivi del secondo
scenario che si prefigge di promuovere una città resiliente, capace di reagire alle crisi,
adattandosi ai mutamenti e imparando dalle emergenze. Il contenimento del consumo di suolo
– con l’obiettivo europeo di consumo zero al 2050 – impone di mettere in campo nuove
strategie e nuovi strumenti di gestione che incrementino la resilienza urbana. La
riqualificazione e rifunzionalizzazione di aree, edifici e infrastrutture dismessi, la rigenerazione
di quartieri residenziali, a partire da quelli di edilizia residenziale pubblica, sono azioni che
concretizzano la volontà di cambiamento dell’Agenda Palermo +.
Le acque sono una risorsa preziosa che deve essere tutelata, procedendo a interventi di
disinquinamento e di riduzione degli sprechi (con interventi sulle reti per ridurre le perdite). Il
contenimento dei consumi energetici, il controllo delle emissioni e un maggiore ricorso alle
energie rinnovabili è un processo avviato che va rafforzato e che deve investire il territorio nel
suo complesso: gli edifici, gli spazi pubblici, le attività produttive, le infrastrutture, etc. Infine, il
ciclo dei rifiuti va rivisto in tutta la sua interezza: non solo incrementando la raccolta
differenziata ma anche promuovendo, facilitando e premiando un maggiore riciclo dei rifiuti
prodotti, inclusi quelli derivanti dalla demolizione degli edifici.
Il cambiamento climatico ha aggravato i numerosi rischi che già incombono sul territorio, tra
cui quello idrogeologico e idraulico, l’erosione costiera e le alluvioni. L’adattamento ai
cambiamenti climatici e la messa in sicurezza del territorio sono obiettivi che, da un lato,
necessitano di interventi specifici, dall’altro, devono essere riportati all’interno di tutte le
trasformazioni territoriali come componente obbligatoria dell’agenda di sviluppo. La
prevenzione ha molteplici sfaccettature e si persegue con la conoscenza dei fenomeni e la
definizione di interventi conseguenti, che a volte possono essere anche semplici e poco
costosi, ma che richiedono costanti manutenzioni del territorio.
La resilienza deve anche riguardare la dimensione sociale, in molte situazioni fattore
prevalente o aggravante le altre condizioni di insicurezza. È necessario eliminare la
formazione di aree di segregazione e confinamento attraverso una maggiore, ed efficace,
mixitè funzionale, la qualità degli spazi pubblici, la creazione di luoghi con una forte
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componente identitaria (centri di quartiere, servizi culturali, aree per lo sport o l’educazione),
che rappresentano solo alcune delle azioni che possono essere messe in campo per
contrastare l’esclusione sociale.
I principali macro-obiettivi che il PUG dovrà perseguire sono:
• promuovere lo sviluppo sostenibile in tutte le sue forme, anche applicando indirizzi e
linee guida consolidate in campo scientifico;
• promuovere il riciclo di tutte le aree ed edifici dismessi per rimetterli nel ciclo di vita
della città, collocando servizi senza consumare suolo ma utilizzando territorio già
impermeabilizzato;
• promuovere la resilienza attraverso pratiche di adattamento climatico e l’adozione di
soluzioni che apprendono dalla natura (nature-based solutions), in una rinnovata
biofilia urbana;
• realizzare una più efficace prossimità dei servizi di quartiere, nel progetto della “città
dei 15 minuti”.
Lo scenario promuove una crescita intelligente sviluppando un’economia più efficiente e
competitiva, basata sulla conoscenza e l’innovazione. Si prefigge di creare sinergie tra le
aziende e la ricerca, favorire la diffusione e il trasferimento tecnologico, facilitare lo sviluppo e
la crescita delle aziende anche attraverso processi di spin-off. Il sistema cittadino universitario
e della ricerca può efficacemente assolvere a questo ruolo, mettendo a sistema dipartimenti,
laboratori di ricerca, scuole di specializzazione, musei e biblioteche per coinvolgere didattica,
ricerca e formazione permanente nella costruzione di Palermo +. Queste realtà eccellenti, già
fortemente caratterizzate sul piano della conoscenza e dell’innovazione, possono trovare
momenti di maggiore integrazione tra loro e con la città, oltre alle partnership già attivate tra il
mondo universitario e i centri di ricerca.
È uno scenario che rende policentrica e strategica l’eccellenza. L’area dei Cantieri Culturali
alla Zisa (per quanto riguarda le attività creative, artigianali e terziarie), l’ambito SampoloOrtofrutticolo-Fiera-caserma Cascino (per il polo congressuale), il Parco della Favorita, il parco
di Villa Castelnuovo e le residue aree agricole della Piana dei Colli, il distretto culturale della
Kalsa (per la conservazione e valorizzazione dei beni culturali), l’ex Gasometro (per l’energia)
potrebbero essere i luoghi privilegiati per sviluppare proficue relazioni tra il mondo della ricerca
e della sperimentazione e quello imprenditoriale, attraverso l’incubazione di nuove imprese, la
costituzione e l’accompagnamento di start-up innovative, la creazione di laboratori
specializzati e di centri di alta formazione.
I principali macro-obiettivi che il PUG dovrà perseguire sono:
• sviluppare il ruolo di Palermo come luogo di innovazione protagonista nello scenario
della transizione industriale e digitale;
• promuovere la ricerca e l’innovazione tecnologica (con particolare attenzione alle
energie alternative, alla bioedilizia, alla mobilità sostenibile, alla domotica, alla
produzione e trasformazione agricola, alla sicurezza e tutela dell’ambiente, alla sanità,
ai settori innovativi) favorendo la permeabilità tra ricerca e imprese;
• perseguire lo sviluppo sostenibile e intelligente delle attività produttive, incrementando
e qualificando la dotazione di servizi alle imprese che ne facilitino l’applicazione dei
principi di sostenibilità ambientale;
• promuovere l’applicazione di tecnologie innovative nell’edilizia, nel risparmio
energetico, nella sicurezza e tutela dell’ambiente, nella valorizzazione del paesaggio.
È lo scenario che definisce e promuove le relazioni metropolitane ? fisiche e immateriali – e
mette a sistema le azioni che fanno riferimento ai precedenti scenari. Prende l’avvio dalla
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
considerazione che un sistema territoriale si evolve a partire dalla modifica delle relazioni tra
le sue parti e di queste con l’esterno. Ciò è vero in senso fisico, come evidenziano le fasi
storiche di crescita della città che seguono le direttrici dei principali scambi, ma anche in senso
immateriale, si pensi ad esempio alle modifiche prodotte nei comportamenti dalla diffusione
delle ICT e dello smart working.
Obiettivo generale dello scenario è quello di promuovere nuove reti di relazioni tra e nei
territori: tra i poli urbani che lo compongono, tra il centro storico e i suoi contesti di prossimità,
tra le parti di città, tra elementi del sistema urbano o rurale, tra i diversi sistemi di conoscenza,
migliorando le relazioni tra i suoi abitanti, le attività, gli utilizzatori, i frequentatori.
Gli elementi chiave, lineari e puntuali, del sistema di interconnessioni sono le infrastrutture
verdi e blu (parchi territoriali, parchi urbani, corridoi ecologici, giardini storici, aree protette,
agricoltura urbana, orti urbani, produzioni agricole tradizionali, mare, fiumi, torrenti, canali), la
rete della mobilità, soprattutto quella relativa al trasporto pubblico locale sostenibile e
intelligente (metropolitana, tram, autobus urbani ecologici, piste ciclabili, percorsi pedonali,
metromare), ed anche le infrastrutture e infostrutture della transizione ecologica (le reti
immateriali, le normative e le certificazioni ambientali, etc.).
Le connessioni tra il capoluogo della Città Metropolitana, l’area provinciale e l’esterno in una
dimensione regionale, nazionale, mediterranea ed europea, ma anche le connessioni al suo
interno sono il tema centrale dello scenario, che dovrà essere declinato dal PUG in numerose
azioni, complesse e integrate, traguardate verso i seguenti macro-obiettivi:
• rafforzare il ruolo di Palermo come città-porta nel bacino del Mediterraneo attraverso
le Autostrade del Mare e intensificare le relazioni con l’Europa attraverso la rete TENT;
• migliorare la mobilità metropolitana e interna, promuovendo la mobilità sostenibile in
tutte le sue forme e rendendo più efficace e preferibile il TPL, anche estendendo l’area
di esercizio dell’AMAT;
• promuovere, attraverso trame tematiche, le potenzialità dei territori della Città
Metropolitana (arte, storia, cultura, architettura, natura, ambiente, paesaggio, etc.) in
modo da rafforzare le relazioni di area vasta;
• realizzare spazi condivisi e connessi per agevolare il South Working diversificando
l’attrattività dei quartieri in funzione dei diversi tipi di abitanti temporanei;
• realizzate spazi accessibili alle persone con disabilità promuovendo interventi mirati
alla eliminazione delle barriere architettoniche.
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
4. GLI AMBITI STRATEGICI GENERALI DEL PUG
Il Piano Urbanistico Generale di Palermo dovrà prefigurare una città più funzionale, più
competitiva, più attenta all’ambiente e alla qualità della vita, più bella e sicura e più attrattiva
per i residenti, per i turisti, per gli investitori. Dovrà essere un Piano urbanistico definito per
orizzonti di lunga durata (nell’orizzonte del 2050, pur con l’individuazione di fasi intermedie di
attuazione al 2030), in grado di orientare e generare lo sviluppo socioeconomico sostenibile
della città, di valorizzare il suo ruolo europeo e mediterraneo, di capoluogo regionale e
metropolitano. Il PUG dovrà essere concretamente attuabile, pensato per i cittadini e dai
cittadini, e perseguire obiettivi di sostenibilità ambientale.
I quattro scenari metropolitani prima definiti, per la loro natura di aggregatori di visioni e di
ordinatori di indirizzi strategici, guidano l’individuazione di ambiti strategici di rigenerazione
e sviluppo per la città che dovranno essere discussi, pianificati e normati nella redazione del
PUG definendone la dimensione urbana.
I livelli di attuazione degli ambiti strategici riguardano sia il livello urbano, relativo alle azioni
ricadenti interamente nel perimetro comunale, sia il livello metropolitano, relativo alle azioni che
hanno una ricaduta sull’area metropolitana di riferimento. Di seguito, ai fini del presente atto di
indirizzo delle Direttive Generali del PUG si sintetizzano i principali contenuti degli ambiti
strategici che dovranno essere approfonditi, verificati e integrati durante il dibattito e la
redazione tecnica del PUG.
4.1. Ambito strategico della qualità della vita e dell’ambiente
Questo ambito prevede la costruzione di un sistema integrato di interventi per la riqualificazione
delle aree non impermeabilizzate e l’integrazione delle politiche di tutela e di valorizzazione per
la chiusura dei cicli di vita legati alla natura. Le azioni strategiche a livello urbano che il PUG
dovrà approfondire sono:
• progettazione integrata delle aree costiere della città consolidata;
• riqualificazione dei parchi urbani, periurbani e agricoli, con particolare attenzione alla
rigenerazione agro-urbana della borgata di Ciaculli;
• realizzazione della rete ecologica urbana e del sistema “parco metropolitano” (Oreto,
Garofala, Boccadifalco, villa Turrisi, Piana dei Colli, Favorita, Mondello), greenway di
riconnessione e ricucitura del sistema di parchi urbani centrali, anche attraverso un
piano di forestazione urbana e blueway di riconnessione acquatica della città;
• realizzazione del parco urbano del fiume Oreto e stipula del contratto di fiume;
• tutela attiva e gestione integrata delle riserve naturali orientate;
• recupero alla balneazione della costa, con particolare riferimento alla bonifica della
Costa Sud;
• azioni a supporto di attività di ricerca legate al mare e azioni per la difesa e il recupero
dei litorali marini costieri.
4.2. Ambito strategico della mobilità e infrastrutture sostenibili
L’ambito non riguarda solo il potenziamento infrastrutturale, ma assume come rilevante la
definizione di politiche di sostenibilità e integrazione tra mobilità privata, condivisa e collettiva,
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
anche nella logica dell’apertura metropolitana verso la Sicilia più occidentale. Le azioni
strategiche prioritarie per il miglioramento infrastrutturale del territorio urbano e metropolitano
di riferimento che il PUG dovrà approfondire sono:
• autostrada A19 e A29: potenziamento e realizzazione di una pedemontana di
connessione veloce che eviti l’attraversamento della città da parte di mezzi pesanti che
non hanno Palermo come destinazione;
• potenziamento delle connessioni infrastrutturali di area vasta, soprattutto verso la
direttrice ferroviaria orientale;
• connessione del porto con la viabilità extraurbana attraverso un collegamento
sotterraneo e/o subacqueo;
• viabilità di riconnessione per migliorare il collegamento del bipolo turistico PalermoMonreale come attrattore turistico integrato;
• potenziamento dei sistemi di mobilità eco-sostenibile attraverso la definizione di hub di
interscambio multimodali per la mobilità privata, collettiva e condivisa, l’estensione dei
percorsi pedonali e ciclabili, la diffusione di mezzi di trasporto ecologici e intelligenti;
• fluidificazione di viale Regione Siciliana, permeabilità e integrazione nel sistema urbano
come dorsale di connessione;
• miglioramento della pedonalizzazione degli assi monumentali del centro storico e
completamento del piano integrato delle pedonalizzazioni;
• linea di collegamento via mare (metromare) tra l’aeroporto, la città e Cefalù;
• potenziamento e revisione della rete tramviaria e metroferroviaria e interconnessione
con la linea di metropolitana automatica leggera;
• strada radiale di connessione polo ospedaliero-stazione Notarbartolo;
• potenziamento del sistema portuale di Palermo e riarticolazione delle funzioni nelle sue
componenti commerciali logistiche, crocieristiche, industriali e di interfaccia città-porto
(in connessione con i porti di sistema: Termini Imerese, Trapani, Porto Empedocle,
Licata e Gela);
• potenziamento dei porti turistici e incremento dei servizi alla nautica da diporto, in
sinergia con l’incremento e il sostegno delle attività della pesca e del pesca-turismo;
• eliminazione delle barriere architettoniche e promozione della città accessibile a tutti.
4.3. Ambito strategico della rigenerazione urbana
L’ambito riguarda non solo interventi di riqualificazione fisica, ma è portante anche sulle
questioni dell’accoglienza, sui diritti di cittadinanza, sulla coesione sociale e sulla crescita
economica. La qualità fisica dell’abitare e dei grandi servizi socio-sanitari viene considerata
come una premessa necessaria alla rigenerazione sociale e alla sicurezza urbana. L’ambito
strategico si articola in due settori di azione, orientati da una visione di qualità urbana e coesione
sociale, da una parte, e di sviluppo attraverso la realizzazione di grandi attrattori urbani e
metropolitani (fondati sulla cultura, sull’accoglienza, sulla salute), dall’altra. Le azioni che
compongono l’intervento complessivo che il PUG dovrà approfondire sono relative alla qualità
urbana, sicurezza e politiche sociali e culturali e riguardano:
• riqualificazione del centro storico e dei tessuti storici adiacenti e del Borgo Vecchio;
• realizzazione del distretto culturale evoluto dei Mandamenti Tribunali e Castellammare
e del distretto creativo della Kalsa;
• riqualificazione delle borgate marinare;
• valorizzazione attiva e gestione integrata del sito seriale WHL Unesco “Palermo arabonormanna e Cattedrali di Monreale e Cefalù”;
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
rigenerazione dei quartieri di edilizia residenziale pubblica come Near Zero Energy
Neighbourhood, quartieri che mirano a ridurre il consumo di energia negli edifici esistenti
e ad utilizzare fonti rinnovabili per la produzione energetica;
rete dei centri di quartiere della “prossimità aumentata” e promozione della città dei 15
minuti.
Altre azioni sono relative alla definizione e progettazione dei poli dello sviluppo e grandi
attrattori e riguardano:
• rigenerazione urbana delle macro-aree di trasformazione urbana in ambito ferroviario e
portuale (Lolli-Notarbartolo, Sampolo-Ortofrutticolo-Fiera-Montalbo);
• Smart Campus Unipa e realizzazione del campus universitario urbano Archirafi;
• realizzazione del polo religioso Santuario Padre Pino Puglisi;
• realizzazione del polo integrato naturalistico, sportivo e del tempo libero del Parco della
Favorita, di viale del Fante e di viale Duca degli Abbruzzi;
• riqualificazione e connessione dei poli della rete sanitaria e sistema integrato PoliclinicoCivico;
• rigenerazione dell’area dell’aeroporto di Boccadifalco;
• realizzazione dell’asse multiservizi della direzionalità e del commercio lungo la via Ugo
La Malfa nord;
• realizzazione del sistema integrato del commercio a Bonagia e connessione con il parco
agricolo periurbano;
• interventi integrati per Brancaccio Fab City, quartiere della manifattura;
• realizzazione dei poli della creatività e dell’innovazione (ex Gasometro, ex Macello, ex
Chimica Arenella, ex Manifattura Tabacchi, ex Magazzini Tirrenia);
• potenziamento del polo culturale dei Cantieri Culturali alla Zisa e connessione con il
giardino del Castello della Zisa;
• Museo e itinerario urbano del Liberty e museo diffuso della città.
4.4. Ambito strategico dello sviluppo economico e delle attività produttive
Una nuova visione integrata e circolare delle economie è alla base dell’Agenda Palermo +: la
chiusura dei cicli energetici, agricoli e manifatturieri costituisce la ratio della selezione dei settori
prioritari e delle azioni strategiche. La “città a consumo zero” e tendente alla neutralità climatica
si ottiene attraverso la concatenazione degli interventi di trasformazione sin qui descritti e
attraverso la declinazione locale dei principi di smartness urbana, di sostenibilità energetica, di
creatività e di innovazione. Le azioni considerate strategiche sono finalizzate a un rilancio dei
settori di eccellenza presenti sul territorio, a un miglioramento della competitività delle imprese
e all’attrazione di investimenti sia nazionali che esteri.
I settori ritenuti prioritari sono: agricoltura, nuova manifattura, turismo sostenibile, produzioni di
eccellenza. Le azioni strategiche che il PUG dovrà approfondire sono:
• nuova perimetrazione, potenziamento e specializzazione della Zona Economica
Speciale (ZES);
• riuso delle aree produttive dismesse per accogliere attività connesse alle nuove
manifatture, ai servizi al turismo e alle imprese, alle produzioni di eccellenza ad alto
valore aggiunto;
• luoghi condivisi e digitalmente infrastrutturati per l’attrattività di nuovi lavoratori con
elevato profilo di competenze;
• orticultura urbana diffusa e chiusura dei cicli produttivi agricoli dell’agrumicoltura;
• conversione delle aree produttive ex IRSAP in aree produttive ecologicamente ed
energicamente sostenibili.
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
PIANO URBANISTICO GENERALE “PALERMO +”: DIRETTIVE
GENERALI PER LE AZIONI E I PROGETTI
I quattro scenari dell’Agenda “Palermo +” guidano la visione di una città metropolitana della
qualità, resiliente, innovativa e interconnessa, e i relativi ambiti strategici e ne definiscono le
strategie per la qualità della vita e dell’ambiente, per la mobilità sostenibile e le infrastrutture,
per la rigenerazione urbana e per lo sviluppo economico e le attività produttive.
Ai fini delle presenti Direttive Generali è indispensabile definire un set di azioni (in termini di
politiche e processi) e progetti (in termini di interventi) che indirizzino il PUG a mettere a terra
la visione, in un indispensabile confronto con i luoghi specifici e con le relative comunità, con
le fragilità e opportunità dei luoghi concreti, con i bisogni e le aspirazioni delle persone che
abitano o attraversano la città, con i processi di pianificazione in atto e con le normative vigenti.
Si elenca, quindi, una prima selezione di proposte che definiscono le azioni necessarie, urgenti
o di medio-lungo termine: esse non sono esaustive, e potranno essere incrementate in sede
di redazione del Documento preliminare, anche a seguito dei processi di partecipazione che
saranno condotti, ma sono quelle che hanno maggiore rilevanza in termini di urgenza,
opportunità di attuazione o impatto. Ulteriori azioni, o le modifiche di queste, saranno
individuate nel processo di redazione e partecipazione del PUG, anche attraverso il costante
confronto con gli attori competenti e i portatori di interesse, prima di tutto con la Giunta
Comunale, con il Consiglio Comunale e le sue Commissioni Consiliari.
Le proposte selezionate per l’Agenda “Palermo +” agiscono nella dimensione comunale e di
quartiere e, alcune, anche nella necessaria dimensione metropolitana e di area vasta, e, tutte,
concorrono alla realizzazione di una visione di Palermo città metropolitana, cosmopolita,
policentrica, innovativa e inclusiva.
Naturalmente, una volta condivise le strategie e consolidati gli obiettivi, definite le zonizzazioni
e scritte le norme attuative di rigenerazione e sviluppo della città, dovrà essere redatto un
programma dettagliato di tempi, soggetti attuatori e risorse finanziarie che non si fondi
sull’esclusiva azione pubblica, sullo sviluppo a debito o che conti solo sulle risorse europee.
Serviranno, invece, nuove politiche urbane e un programma di attuazione che prevedano
anche l’attrazione di investimenti e, soprattutto, la capacità di generare risorse attraverso la
qualità, l’efficienza, la redditività degli interventi, innovando profondamente anche la
burocrazia comunale per essere soggetto abilitante e non ostativo dello sviluppo sostenibile.
Pertanto, si elencano di seguito le direttive generali per i progetti e le azioni (indicative e
non esaustive) che saranno oggetto del dibattito pubblico, dell’ascolto dei portatori di interessi
legittimi e della partecipazione alla costruzione delle scelte di piano e che il PUG dovrà
trasformare in conformazione dello spazio, regolamentazione e normativa attuativa per
definire concretamente il progetto urbanistico che dia forma all’idea di Palermo nell’orizzonte
operativo del 2030.
Si precisa che non tutti i progetti e le azioni descritti di seguito necessitano del PUG per la loro
attuazione, poiché alcuni di essi sono già conformi a piani e programmi vigenti, o poiché
richiedono politiche urbane o dipendono da altri strumenti di settore o poiché possono essere
oggetto di processi di variante urbanistica specifica per la loro tempestiva attuazione.
5.1. Direttive generali relative alla qualità urbana
Innovare le politiche urbanistiche per le aree di interesse storico. Le previsioni
urbanistiche delle aree d’interesse storico dovranno essere definite all’interno della proposta
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
di PUG, senza ricorso (o generale rinvio) alla pianificazione particolareggiata, ad eccezione
del Centro Storico che dovrà essere oggetto di apposito PPA. Il PPE vigente (approvato nel
1993) prescrive che i volumi distrutti o ridotti a ruderi vengano ricostruiti con prescrizioni molto
stringenti sul restauro. Oggi, invece, gli edifici non ancora restaurati potranno essere anche
considerati come opportunità per alleggerire la pressione edilizia sul Centro Storico e per
dotarlo dei necessari servizi, spazi pubblici ed attività coerenti con le attuali e tendenziali
domande dei residenti e dei fruitori. Ad esempio, potranno essere realizzati nuovi giardini,
progettati con gli stessi, elevati, livelli qualitativi, di quelli che esistono e che esistevano a
Palermo e che ne facevano una città in equilibrio ecologico. La corretta individuazione del
perimetro delle zone A, ed in particolare delle zone A2, deve scaturire dalla verifica delle
caratteristiche storiche del contesto, quando le valenze storiche sono tali da prevalere anche
in presenza di elementi dissonanti. Il PUG, pertanto, al fine di delineare univocamente i
perimetri delle zone A2, procederà con una puntuale verifica dei contesti storici. In particolare,
sarà effettuata un’attenta analisi delle caratteristiche dell’insediamento e delle forme di
utilizzazione più adeguate, con particolare riferimento al rapporto tra tessuto urbano ed
accessibilità veicolare. In tal senso sarà opportuno mappare i frammenti di tessuto urbano
maggiormente bisognosi d’interventi di pedonalizzazione, contestualmente alla definizione di
percorsi alternativi di attraversamento delle parti di città interessate e di luoghi di sosta ai
margini. Con riguardo poi alla destinazione d’uso delle aree ancora dirute o distrutte nella Città
storica, in una nuova prospettiva alternativa alla tendenza consolidata dal PPE volta alla
ricostituzione, talvolta acritica, del tessuto edilizio, il PUG contemplerà forme alternative di uso
degli spazi, prevedendo destinazioni pubbliche, per elevare il grado di qualità e attrattività
complessivo della città.
In riferimento al patrimonio recuperato, va incentivata una destinazione d’uso ibrida (mix di
funzioni) che coniughi, ad esempio, la residenza e le attrezzature universitarie con gli atelier
per giovani artisti, le attività ricettive, i centri culturali, le mediateche e le biblioteche, i luoghi
per il tempo libero e la convivialità.
In merito alle forme di tutela e alle caratteristiche del restauro urbanistico, è opportuno
ipotizzare una modulazione dei criteri e delle categorie da utilizzare, in relazione ai differenti
valori dei contesti interessati (distinguendo, ad esempio, gli interventi sul patrimonio Liberty da
quelli sulle testimonianze Arabo-Normanne e sulle ville ed i bagli dell’agro palermitano).
In generale, sarà opportuno governare, in termini rigorosi di qualità e quantità e senza ulteriore
consumo di suolo, l’introduzione di nuova edilizia con linguaggi contemporanei; ciò anche in
quei contesti che non possono essere riqualificati con il solo recupero edilizio degli edifici
esistenti e per i quali è opportuno che l’intervento di riconfigurazione urbanistica avvenga
attraverso il ricorso a progetti di rigenerazione urbani e, ove possibile, ai concorsi di
progettazione. Inoltre, nel contesto degli interventi di restauro urbano, dovrà essere ritrovata
la possibilità di sostituzione degli edifici dissonanti, e individuati i meccanismi
urbanistico/finanziari che ne facilitano l’attuazione. In merito al “netto storico” ricadente al di
fuori dei contesti storici consolidati, va effettuata una nuova verifica dell’attualità delle valenze
storico architettoniche degli immobili, in riferimento al contesto urbano entro cui sono inseriti,
sia nelle sue condizioni attuali sia in quelle di trasformazione/riqualificazione ipotizzate dal
progetto di PUG.
Rigenerare e recuperare i tessuti della città storica. Il centro storico di Palermo si presenta
ancora oggi degradato sia sul piano edilizio che su quello sociale in alcune aree (troppe) in cui
la riqualificazione non ha trovato immediata risposta e interesse a causa di una elevata
onerosità degli interventi in assenza di adeguate politiche pubbliche o agevolazioni finanziarie.
È giunto il tempo di redigere un nuovo Piano particolareggiato attuativo (ex art. 30 L.R.
19/2020) per il centro storico per individuare più efficaci azioni di rigenerazione per comparti e
non solo puntuali, per aggiornare le categorie di intervento rendendole più flessibili, per
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
introdurre l’efficienza energetica anche come volano di sviluppo, per progettare lo spazio
pubblico come interfaccia domestico/urbana, per migliorare la dotazione di servizi di
prossimità, per incentivare il ripopolamento, per contrastare la desertificazione commerciale,
per garantire la vivibilità e la sicurezza dei residenti, per promuovere la qualità dell’architettura
contemporanea, per rigenerare gli spazi e rendere coesa la comunità. Un nuovo piano per il
centro storico (di cui descriverò i principi e i contenuti generali nel capitolo seguente) è il primo
passo per favorire il recupero edilizio e funzionale, ma anche la creazione di nuovi spazi di
relazione e l’incentivazione di investimenti privati. Le aree rese libere da crolli o con la
presenza di ruderi non necessariamente devono essere ancora oggetto di ripristino delle
originarie strutture edilizie, ma possono anche essere utilizzate per creare spazi pubblici e
dotazioni territoriali incrementando la qualità, sicurezza e vivibilità del sistema urbano e per
promuovere, indirizzare e coordinare l’intervento dei privati.
Conservare e valorizzare il capitale urbano. E’ prioritario il tema della qualità urbana, del
progetto urbano di rigenerazione dello spazio pubblico, che esamina le azioni sulla città
affrontando il tema della qualità figurativa ed estetica dello spazio collettivo, e dei paesaggi
urbani, ma anche della qualità sociale, attraverso la puntuale definizione delle trasformazioni
fisiche della città. L’obiettivo del PUG, infatti, deve essere quello di migliorare la qualità dei
contesti e dei paesaggi della città, con interventi di rigenerazione e/o rinnovamento urbano e,
laddove necessario, di trasformazione urbana, con sistemazioni urbanistiche ed
architettoniche di elevata qualità, di efficienza energetica e di adeguata pregnanza simbolica.
Le azioni dovranno essere ispirate ai seguenti principi di carattere generale:
• il contenimento del consumo del suolo, da attuare ricorrendo alla riconversione di aree
prevalentemente destinate ad usi urbani: le aree dismesse e dismettibili e quelle
sottoutilizzate in contesti urbanizzati e gli immobili abbandonati; nonché con interventi
volti all’addensamento dei tessuti esistenti, anche ricorrendo allo sviluppo verticale
della città, nei contesti già urbanizzati che si riterranno idonei nell’ambito delle
previsioni di piano, individuati a valle di una rigorosa verifica paesaggistica della
modifica dello sky-line urbano;
• la qualità della progettazione, sia a livello urbanistico che architettonico, attraverso il
ricorso a procedure concorsuali di affidamento degli incarichi di progettazione e
l’incentivazione e promozione delle risorse intellettuali e culturali locali, segnatamente
giovanili. Ciò anche al fine di promuovere l’immagine di Palermo e di aumentarne la
reputazione;
• la realizzazione di nuove centralità urbane, perseguendo una strategia per una mixité
funzionale capace di arricchire e migliorare l’esperienza del vivere quotidiano nelle
aree marginalizzate, con riguardo alle azioni di decentramento amministrativo ed in
concomitanza con la realizzazione di nuovi centri amministrativi a questi connessi.
• il contenimento del perimetro dell’insediamento urbano, evitando l’ulteriore
occupazione delle aree agricole di pregio residue, con l’insediamento anche di limitate
dimensioni;
• l’allocazione di nuova edilizia, ad elevata efficienza energetica, nelle aree di
trasformazione urbana;
• la messa in rete dei beni confiscati, con riguardo alla valorizzazione del patrimonio che
nel tempo detiene l’Amministrazione Comunale come le altre amministrazioni
pubbliche, anche al fine del soddisfacimento degli standards urbanistici;
• la messa in sicurezza del territorio, con riguardo al dissesto idrogeologico la cui
valutazione dovrà essere eseguita di concerto con le nuove previsioni del Piano,
ristabilendo una corretta gerarchia di rischio.
Rigenerare gli spazi pubblici della città storica. Riqualificare lo spazio pubblico, sia in
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Direttive Generali per la formazione del Piano Urbanistico Generale
dimensione orizzontale – le piazze, gli spazi per gioco, i giardini – sia le quinte urbane definite
dagli edifici pubblici e privati, sia le parti nascoste dello spazio pubblico (corti, spazi ipogei,
giardini chiusi, etc.) abilita la rigenerazione fisica e sociale, con particolare riguardo alla città
storica e alle zone di espansione non guidate da alcun progetto o depredate da usi impropri
dello spazio pubblico. È importante dare nuova vita agli spazi interclusi e alle aree in cui la
natura ha riconquistato spazi per costruire una micro-rete di spazi pubblici vegetali che
arricchiscano anche il centro storico di servizi ecosistemici e di spazi performativi. È urgente
rivedere norme, modalità, spazi e tempi delle attività ricreative in centro storico, soprattutto
quelle legate alla economia della notte maggiormente frequentate dai giovani, per renderle
compatibili con le necessità e sensibilità dei residenti e con le aspettative dei turisti. La nuova
qualità, sicurezza e arredo dello spazio pubblico non riguarda solo il centro storico, ma anche
quei luoghi che pretendono nuova attenzione per accogliere funzioni collettive, anche
temporanee: via Emerico Amari, piazzale Ungheria e i suoi portici, via Isidoro La Lumia, le
piazze di Mondello e Sferracavallo e delle altre borgate marinare, e altri spazi in attesa
richiedono un’azione rigenerativa creativa attuata in partenariato con i privati, anche attraverso
una nuova regolamentazione della gestione dei beni comuni.
Migliorare l’offerta residenziale. L’obiettivo specifico, pertanto, attiene al soddisfacimento
dei fabbisogni abitativi, con verifica delle condizioni di accessibilità alla residenza da parte
delle fasce sociali meno abbienti, puntando alla realizzazione di residenze sovvenzionate e di
social-housing. Gli interventi sulla residenza saranno orientati dai principi della qualità
architettonica ed urbana e dalle tecniche volte all’incremento delle prestazioni bioclimatiche
degli edifici e definiti da un complesso di norme e regolamenti allegati al Piano. Occorrerà,
inoltre, attivare forme di incentivo all’uso degli immobili attualmente non utilizzati e consentire
la dove possibile, così come anche il Piano vigente faceva, contenuti ampliamenti e premi di
cubatura per rifunzionalizzare il patrimonio edilizio esistente non rispondente alle esigenze
moderne dell’abitare e al degrado. Si procederà, pertanto, ad una grande operazione di
manutenzione e/o riuso e rifunzionalizzazione del patrimonio edilizio e, segnatamente, di
quello abitativo.
Promuovere una città a misura delle donne e delle diverse abilità e sensibilità. Palermo
è pronta a fare un ulteriore salto di qualità promuovendo e lavorando concretamente per
essere una città plurale, capace di prendersi cura delle sue cittadine e della genitorialità,
eliminando alla radice ogni forma di discriminazione e migliorando la conciliazione dei tempi
vita/lavoro anche intervenendo sui tempi e gli orari delle attività. Una città a misura delle donne
significa una città che modella i suoi spazi per agevolare il prezioso contributo che le donne
offrono nei vari ambiti professionali, dell’educazione, della ricerca e della cura. Bisogna
promuovere l’eguaglianza di genere e le pari opportunità anche attraverso la progettazione,
realizzazione e manutenzione di spazi urbani più sicuri, accessibili e a misura delle diverse
persone che li abitano e li frequentano. Una grande attenzione deve essere rivolta al contrasto
della violenza sulle donne, anche rendendo disponibili risorse e spazi per le associazioni del
terzo settore che operano nel campo. Infine, attraverso azioni positive sulle politiche di genere
e sulla eliminazione delle diseguaglianze, devono essere promosse tutte le iniziative per
rimuovere qualsiasi ostacolo al pieno coinvolgimento delle donne nello sviluppo della città,
anche attraverso la redazione di un Bilancio di genere.
Rafforzare ed estendere il sistema scolastico cittadino. Il sistema scolastico dovrà essere
ottimizzato tramite la contrazione del numero dei plessi scolastici fino a farlo coincidere con
gli Istituti Comprensoriali Didattici del territorio comunale. Sarà così assicurata maggiore
efficienza nei confronti dell’utenza (si pensi alla presenza di più fasce di età scolastiche
all’interno dei nuclei familiari) e sarà possibile incidere positivamente sul contenimento della
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spesa di gestione a carico della pubblica amministrazione. In tal modo, la creazione di
nuove strutture comprensive consentirà l’adeguamento alle normative vigenti e rispondenti
a criteri di risparmio energetico e alle tecniche di bioedilizia liberando le attuali strutture per
altri usi. Inoltre, dovranno essere previsti usi ibridi degli edifici scolastici e degli spazi circostanti
in modo da estendere il ciclo di vita e ampliare le funzioni socio-culturali delle scuole.
Dare nuova vita ai contenitori culturali. Restaurare i grandi luoghi della cultura nella città
storica per arricchire l’offerta di servizi e opportunità per la comunità creativa, gli innovatori
sociali e il turismo esperienziale. E’ necessario agire non solo sui grandi palazzi nobiliari, ma
anche su quegli spazi complessi che richiedono usi flessibili e sui distretti che costituiscono il
palinsesto storico della città: gli ipogei del trans-kemonia, il distretto della Kalsa (Palazzo
Forcella De Seta, Palazzo Butera, Palazzo Piraino, Complesso Monumentale dello Steri), il
Polo universitario umanistico del Convento di Sant’Antonino, il complesso di S. Maria allo
Spasimo con il Brass Group, l’ex Collegio della Sapienza in Piazza Magione per attività sociali
a servizio del quartiere, foresteria culturale e centro culturale, educativo inclusivo polivalente,
Palazzo Marchesi come polo internazionale di culture umanistiche, con centro studi, laboratori
di ricerca, il Ritiro delle Figlie della Carità (Filippone) come sede di uffici e spazi startup ed
incubatori di imprese culturali, nonché per attività sociali di quartiere, Palazzo Gulì per uffici
comunali, attività museali e sede delle associazioni, l’ex Convento di San Basilio come casa
delle culture, l’ex Collegio San Rocco con il Dipartimento di Scienze politiche di Unipa, l’ex
Convento delle Artigianelle per attività manifatturiere e socio-assistenziali (quest’ultimi
interventi compongono il Contratto Interistituzionale di Sviluppo finanziato dal Ministero della
Cultura).
Potenziare le dotazioni di servizi pubblici. L’obiettivo da perseguire riguarda l’adeguamento
della dotazione di servizi, in primo luogo rispetto ai minimi di legge, ma soprattutto nei termini
di una migliore organizzazione funzionale del sistema urbano, per dare maggiore fruibilità al
patrimonio pubblico di beni e servizi e per ottenere un’architettura degli spazi pubblici tale da
incentivare nuove pratiche di vita sociale. In riferimento alla localizzazione dei servizi va
effettuata una ricognizione spingendosi fino alla valutazione del soddisfacimento degli stessi
per singola Circoscrizione, con l’obiettivo di garantire adeguate dotazioni di servizi pubblici
opportunamente localizzati per essere facilmente utilizzabili dalla popolazione insediata in
riferimento ai tempi di fruizione e al requisito dell’accessibilità, e garantirne l’uso anche agli
anziani ed ai bambini. Tra i servizi da prevedere assume particolare rilevanza, anche per le
ricadute sui contesti urbani e sull’ambiente in generale, il rafforzamento della rete dei parchi e
dei giardini urbani, la riqualificazione degli spazi pubblici e delle piazze, la creazione di nuove
attrezzature per lo sport e per lo svago. In merito ai parcheggi dovrà essere effettuata una
verifica delle previsioni di Piano e di quelle contenute nel Piano Parcheggi e/o nel Piano
Generale del Traffico Urbano, con una più attenta analisi dell’effettiva domanda di sosta nelle
varie zone della città, ipotizzando, laddove possibile, anche parcheggi multipiano, in
elevazione o interrati, e introducendo regole in ampliamento a quelle previste dalla Legge
Tognoli. In merito ai presidi sanitari pubblici e privati saranno definite e attuate le modalità di
delocalizzazione e rilocalizzazione in aree anche accessibili da un’utenza sovracomunale. Con
specifico riguardo al tema del contenimento del consumo di suolo e della riduzione della
mobilità, è necessario procedere all’individuazione di un’idonea localizzazione del polo
direzionale ove allocare le strutture dell’Amministrazione regionale e la massima parte di
quelle comunali.
Proteggere e ampliare il sito seriale “Palermo arabo-normanna”. Sono necessarie azioni
di manutenzione continua dei beni inseriti nel sito seriale dell’Unesco e di progressiva
liberazione dei contesti da funzioni incompatibili. Bisogna procedere al completamento
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dell’attuazione del Piano di Gestione, all’incremento delle aree pedonali nei territori di
immediato contesto, per dare qualità agli spazi pubblici e incrementare la rete dei percorsi
ciclopedonali nelle aree di contesto di tutti i beni. Infine, occorre migliorare la qualità degli spazi
nei pressi dei beni di categoria B (quelli che potranno essere inseriti in un secondo tempo) per
supportare il miglioramento della qualità dei contesti urbani marginali.
Riattivare i cicli vitali dei mercati storici. Avviare la riqualificazione dei mercati del Capo, di
Ballarò e della Vucciria, per connettere le attività del mercato con il tessuto circostante, anche
attraverso accurate operazioni di branding. Favorire la residenza e le attività mercatali
chiudendo il ciclo di vita dei servizi di prossimità, di cui il mercato è uno degli elementi centrali.
Individuare gli spazi abbandonati da integrare in nuovi cicli di vita, legati alla sostenibilità
ambientale degli spazi urbani e alla possibilità di chiudere cicli produttivi a km 0. Favorire
l’integrazione dei mercati con le attività di ristorazione e con l’attrattività turistica attraverso
specifici progetti. Introdurre spazi coperti, anche con strutture leggere, che possano migliorare
la configurazione urbana ma anche aiutare la funzionalità commerciale.
Integrare la cittadella della Giustizia nel tessuto urbano del Mandamento Monte di Pietà.
A partire dai vuoti dell’area del Capo, bisogna rivedere le funzioni ammissibili per agevolare la
presenza di attività professionali e commerciali che possano generare una “cittadella della
Giustizia” in modo da creare nuove relazioni spaziali e funzionali con i tessuti circostanti,
integrando i servizi a supporto del Palazzo di Giustizia e delle Procure Nuove con spazi
pubblici, parcheggi, e la fermata Metro-RFI “Giustizia”. Migliorare la qualità urbana e la
multifunzionalità dell’area anche con la riscoperta e valorizzazione del sistema idrografico
sotterraneo del Papireto, per arricchire l’offerta turistica dell’area.
Sostenere la residenza anche temporanea e innovativa. Per dare risposte efficaci alla
domanda abitativa è importante inserire forme differenziate (per taglia e distribuzione) di
residenza per accogliere le forme sempre più diversificate di abitanti: temporanei, intermittenti,
nomadi, turisti, lavoratori, studenti. Partire da un progetto-pilota per creare una nuova polarità
urbana con il recupero e la rifunzionalizzazione di grandi complessi edilizi inserendo funzioni
autosostenibili (residenza temporanea, residenza alberghiera e di supporto al turismo nautico)
per rendere vitale uno spazio urbano di diretta interazione con il mare e dotare il waterfront
centrale di un grande servizio per la ricettività. Analogo processo dovrà essere attuato in altre
aree di rigenerazione.
Promuovere il distretto culturale evoluto dei Mandamenti Tribunali e Castello a Mare.
Istituire un Distretto culturale evoluto per consolidare il processo di valorizzazione del
patrimonio culturale avviato con la riqualificazione dei Mandamenti Tribunali e Castello a Mare.
Il Distretto Culturale è l’insieme organizzato di istituzioni, reti associative ed operatori privati e
pubblici, per produrre un’offerta integrata di beni e di servizi culturali di qualità che parte
dall’insieme di risorse presenti nel centro storico. Esso è un modello organizzativo creato per
consolidare il processo di valorizzazione del patrimonio culturale avviato con la riqualificazione
del centro storico. Compito del distretto è quello di promuovere la cultura come elemento
qualificante dello sviluppo socio-economico locale. Per questo motivo al centro delle sue
attività, rivolte sia ai turisti sia ai residenti, sono la fruizione innovativa dei beni culturali, la
creazione di un efficiente sistema dei servizi, la qualità delle iniziative culturali e lo sviluppo
armonico di tutte le attività economiche collegate.
Connettere l’arcipelago culturale della Kalsa. Il quartiere della Kalsa è un grande e prezioso
laboratorio di futuro e riqualificare le sue vie storiche (con opportune pedonalizzazioni)
consentirà di collegare in un unico distretto culturale Palazzo Aiutamicristo, lo Spasimo,
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l’Oratorio dei Bianchi, il Teatro Garibaldi, il Collegio della Sapienza alla Magione, il Museo
Abatellis, l’Archivio di Stato, il Complesso monumentale e museale universitario dello Steri,
Palazzo Butera, il Noviziato dei Crociferi, il Loggiato San Bartolomeo, anche sostenendo
l’inserimento nelle aree da riqualificare di spazi ricreativi, commerciali e artigianali compatibili.
Il ritorno di attività manifatturiere e artigianali, anche innovative, consentirà di riportare il lavoro
nel quartiere in un fertile accordo tra riqualificazione edilizia, offerta museale e dinamismo
economico. Complementariamente, bisognerà intervenire sugli spazi abbandonati di via
Scopari, del vicolo della Salvezza e della piazzetta dei Bianchi per creare una trama
trasversale all’asse di via Alloro, rafforzando la qualità urbana. Anche un nuovo festival della
Kalsa potrebbe contribuire a rilanciare il dinamico tessuto culturale esistente rafforzandolo
come ecosistema.
Promuovere l’interazione spaziale e funzionale tra città e porto. Il Piano Regolatore
Portuale recupera alla fruizione urbana l’intero arco portuale attraverso la sua riqualificazione,
rifunzionalizzazione e permeabilità, individuando spazi di connessione significativi tra le aree
portuali a maggior vocazione urbana ed i tessuti più prossimi della città. Il piano prevede non
solo innesti, ma anche affacci sull’acqua e nuove aperture della città sul porto. È venuto il
tempo di estendere le aree di interfaccia città-porto per offrire servizi culturali della città agli
utilizzatori del porto e viceversa e incrementare l’offerta di servizi urbani all’interno della
giurisdizione portuale per aumentare l’integrazione. Migliorare l’accessibilità all’area del
waterfront e riqualificare le aree limitrofe al parco archeologico del Castello a Mare (ex
Centrale Elettrica), alla Cala, al Foro Italico, al Molo trapezoidale, all’Arsenale e all’Acquasanta
per incrementare le relazioni tra il mare e la città, promuovendo l’ibridazione tra le funzioni
portuali e le attività commerciali e i servizi culturali della città. Le attività portuali possono
essere in grado, e in parte lo sono già state, di innescare processi di ricucitura con il tessuto
edilizio della città storica a esse limitrofe (basti pensare al Foro Italico dove, negli ultimi anni,
è stato avviato un processo di riqualificazione che sta rigenerando l’intero contesto nel quale