(AGENPARL) – Tue 17 June 2025 Saluti
Autorità, Signore e Signori,
Ringrazio per la presenza, l’ospitalità e le parole di introduzione, il presidente della Camera dei deputati.
Saluto e ringrazio i rappresentanti del Parlamento e del Governo cui la Relazione Annuale è indirizzata e in particolare i presenti qui, oggi, in rappresentanza del Paese.
Un saluto particolare, attraverso i rappresentanti qui presenti, a tutti coloro che quotidianamente fanno funzionare i sistemi dell’energia, dell’acqua e della gestione dei rifiuti e del teleriscaldamento di questo Paese, consentendo a tutti noi la qualità della vita che viviamo.
Introduzione
Incipit
Nell’ultima relazione di questo collegio, ancor più in occasione del trentesimo anniversario della legge istitutiva dell’Autorità, è inevitabile una certa tentazione al racconto, alla sintesi, magari all’interpretazione di quanto accaduto e financo alla consegna di qualche verità indiscussa per il prossimo periodo che riteniamo di aver intravisto o compreso, in questi nostri anni di attività.
Per quanto possibile cercherò di evitarvi tutto questo, anche se è probabile che cada in tentazione.
Proverò invece a condividere le domande che ci paiono rimanere ancora aperte, nella speranza che siano buone domande per stimolare buone risposte.
L’incertezza, la cifra del presente
L’unica cifra che mi pare accomuni tutti noi, in questa fase storica, è quella dell’incertezza.
Una incertezza che rischia di minare le fondamenta stesse della nostra società.
Il ritorno di paure quasi medievali, per le guerre e per le pandemie, sfidano la nostra fiducia nella modernità.
La concretezza del mondo reale sta lasciando il posto alla digitalizzazione dei desideri.
La principale distorsione del digitale è stata quella di introdurre nelle nostre vite l’idea della immediatezza.
L’immediatezza della risposta, l’annullamento delle distanze e la compressione dei tempi hanno amplificato i nostri atti di volontà.
Finanza e digitale hanno plasmato una società in cui la virtualizzazione dei desideri ha costruito un valore concretamente monetizzabile, ma al costo di una perdita della percezione della concretezza e dei limiti.
Se nel mondo digitale la descrizione stessa della soluzione può essere una ontologia della soluzione, questo non è vero nella realtà fisica.
Mi si chiede spesso quale sia il ruolo della regolazione in questo contesto e certo la risposta è complessa. Uno dei ruoli è rappresentare un punto di sintesi tra i diversi portatori di interesse, nella identificazione di una concreta e sostenibile implementazione della evoluzione tecnica e normativa dei settori.
Al tempo stesso però la regolazione deve farsi carico di una coerenza intertemporale tra le inevitabili eredità del passato e le sollecitazioni che vengono dalla innovazione.
Se questa coerenza intertemporale beneficiava sino a qualche anno fa della relativamente lenta evoluzione dei settori, oggi è proprio la velocità della evoluzione che pone una ulteriore sfida alla nostra azione.
Regolazione e AI
Una significativa sollecitazione alla regolazione è certamente l’introduzione di sistemi di intelligenza artificiale.
È intuibile che un massiccio impiego di questo strumento potrebbe rappresentare un significativo contributo alle risorse operative delle nostre strutture.
È però necessario che la sua introduzione sia accompagnata da una attenta riflessione sulle implicazioni, perché la regolazione non può evolvere per prove ed errori (che pure saranno inevitabili)
Cambiamento climatico e strumenti
L’altro grande tema del nostro tempo è il cambiamento climatico.
Non abbiamo potuto avviarci nel percorso di transizione energetica verso assetti ambientalmente sostenibili trainati da una tecnologia che avesse le risposte disponibili, ma siamo stati spinti oltre che dal riconoscimento dei costi non solo economici del non fare anche da una chiara volontà politica che spesso ha cercato di “proporre” la soluzione tecnologica.
Un approccio che avrebbe avuto bisogno di una sequenza di casi di successo per potersi affermare e consolidare in una progressiva amplificazione e replicazione delle soluzioni e che invece ha incontrato, come forse era inevitabile, ostacoli e difficoltà.
Questo ci espone oggi alla inevitabile oscillazione del pendolo della storia.
Talune tecnologie hanno spianato la strada a grandi cambiamenti epocali e la loro rapida evoluzione ha permesso un naturale processo di selezione delle stesse.
Sono sicuro di strapparvi un sorriso nel pensare a quanti dispositivi, tecnologie, soluzioni che appartengono alla nostra memoria hanno suscitato più di una speranza ma poi si sono consegnate all’oblio perché rapidamente sorpassate da qualcosa di più efficace.
Non necessariamente di migliore dal punto di vista tecnologico ma in grado di intercettare meglio i bisogni del mercato ed in definitiva quelli dei consumatori finali.
Questo nel settore dell’energia è ancora agli albori.
L’urgenza di poter accedere ad un diverso percorso di sviluppo ci ha portato a chiedere a regole, obiettivi, obblighi e mercati, di definire traiettorie di ingresso e di uscita delle diverse tecnologie.
Un processo peraltro asimmetrico poiché, ad esempio, le traiettorie di uscita dalle fonti convenzionali non si sono determinate con la stessa chiarezza di quelle di ingresso delle rinnovabili, forse nella speranza che le prime si sarebbero costruite per differenza.
Non credo ci siano soluzioni che possano essere condivise nel breve spazio di questa riflessione, ma posso condividere l’auspicio ad un metodo che ha accompagnato questo collegio per il suo intero mandato.
Quello di guardare alla evoluzione del contesto energetico passando dal principio di piacere, stimolato dalla modernità, ad un concreto principio di realtà, riconoscendo che un’evoluzione così complessa ed articolata debba necessariamente e positivamente confrontarsi con il contesto esterno ma anche, e forse soprattutto, con la capacità di non limitare o comprimere i benefici che la modernità stessa ha portato alle persone.
Idrico
Introduzione
Il settore idrico per primo ci porta una esperienza diretta del cambiamento climatico, nel continuo alternarsi di allarmi per i due fenomeni estremi della siccità e delle più frequenti alluvioni, la penetrazione del cuneo salino, la minore disponibilità delle acque grezze, la crescente pressione sulle reti fognarie per la gestione delle acque reflue.
Elementi che portano il settore ad affrontare il tema del ciclo idrico in una prospettiva forzatamente più ampia, in cui interventi e relativi costi non sono più confinati al solo rapporto sinallagmatico con l’utenza per la gestione del bene acqua fornito, ma devono allargarsi alla considerazione dell’impatto complessivo che la gestione delle acque comporta.
L’allargamento della prospettiva porta con sé due inevitabili conseguenze. Da una parte un sempre maggiore e più efficace coordinamento tra tutti coloro che del bene acqua, a vario titolo ed a vario livello, si occupano e dall’altra il coinvolgimento di una platea più ampia di quella che insiste sul servizio idrico integrato propriamente detto, nella copertura dei costi necessari.
Resilienza idrica e adattamento climatico
L’acuirsi della crisi climatica impone una riflessione strutturale sulle strategie di adattamento che devono essere adottate dalle gestioni territoriali.
Le risposte infrastrutturali oggi in discussione si articolano su più livelli: l’ampliamento e la riqualificazione degli invasi esistenti; la realizzazione di nuove opere di captazione e accumulo; l’interconnessione tra diversi sistemi acquedottistici per ridurre la vulnerabilità locale; il potenziamento della capacità di riuso delle acque reflue trattate, in particolare per usi agricoli e industriali e, non ultima, la gestione della domanda.
ARERA ha progressivamente integrato il tema climatico nella propria azione: ne sono esempio i criteri di riconoscimento tariffario degli investimenti per la resilienza, le valutazioni costi-benefici per interventi di adattamento nell’ambito PNRR e la promozione di piani strategici di gestione acque in collaborazione con le autorità di bacino.
Governance e finanziabilità
In un contesto in cui il fabbisogno di investimenti è in ulteriore crescita il ruolo della tariffa come strumento di copertura diviene più rilevante.
Le risorse pubbliche straordinarie hanno consentito, nel quinquennio 2021-2026, l’avvio di numerosi progetti infrastrutturali anche in contesti territoriali fragili, riducendo temporaneamente la pressione sulle gestioni.
Tuttavia, la fine del ciclo straordinario pone nuovamente la questione della copertura stabile e pluriennale degli investimenti.
In questo scenario, la tariffa ritorna ad essere l’unico strumento regolato e strutturalmente disponibile a sostegno della capacità di investimento degli operatori continuando a rispettare criteri di equità sociale e territoriale, anche a fronte di eventuali oneri aggiuntivi che potrebbero essere richiesti dalla digitalizzazione o da pressioni sui costi dell’energia.
D’altra parte, la capacità di attrarre fondi del PNRR e della programmazione 2021–2027 è strettamente connessa alla solidità dei piani d’ambito e alla presenza di gestori tecnicamente ed economicamente strutturati.
L’integrazione tra pianificazione industriale e regolazione pubblica resta pertanto un nodo decisivo.
Digitalizzazione e monitoraggio nel ciclo idrico
La digitalizzazione del servizio idrico è diventata un asse strategico, spinta sia dagli obiettivi di efficienza operativa che dalle opportunità offerte dalla innovazione tecnologica.
Le tecnologie digitali trovano applicazione lungo tutta la filiera.
L’adozione di sistemi di telecontrollo avanzati ha consentito una maggiore capacità di intervento in tempo reale e una migliore gestione delle manutenzioni.
Sempre più diffuso è l’utilizzo di modelli di simulazione digitale (digital twins) che permettono di rappresentare il comportamento dinamico delle reti.
La regolazione di ARERA ha già riconosciuto, in coerenza con il dibattito europeo, la rilevanza strategica di questi strumenti, visto che nel MTI-4 il perseguimento stesso degli obiettivi promuove l’adozione di telecontrollo e di sensoristica diffusa in un quadro che non trascura il sostegno alle altre tecnologie per incrementare la qualità del servizio.
MTI4 un approfondimento su M0
Il Metodo Tariffario Idrico per il quarto periodo regolatorio (MTI-4) coniuga le esigenze di stabilità economica-finanziaria dei gestori con la necessità di tutelare l’utenza, incentivare gli investimenti e promuovere una gestione efficiente e sostenibile del servizio.
Lo fa rafforzando un sistema di riconoscimento dei costi sempre più orientato agli esiti, in ciò rafforzando la coerenza generale con l’analogo cambio di assetto in corso nel settore energia con l’introduzione del ROSS (Regolazione per Obiettivi di Spesa e di Servizio).
Punta a rafforzare la realizzazione degli interventi, superando logiche meramente contabili e spostando l’attenzione sui risultati conseguiti in termini di servizi resi, infrastrutture realizzate, qualità tecnica e commerciale, impatti ambientali mitigati.
La recente introduzione dell’indicatore M0 assume una rilevanza strategica quale indicatore ambientale finalizzato a monitorare e valorizzare la resilienza del sistema idrico intesa come la capacità di un territorio di far fronte alle pressioni quantitative e qualitative sulle fonti idriche.
M0 consente di cogliere con immediatezza il rapporto tra domanda e disponibilità, offrendo una rappresentazione sintetica ma significativa del grado di equilibrio (o di squilibrio) in cui opera il servizio idrico.
L’adozione di M0 consente di affiancare alla dimensione economica della regolazione tariffaria una lettura ambientale che, pur non influenzando direttamente il calcolo delle tariffe, contribuisce a indirizzare la programmazione degli investimenti e le scelte strategiche delle autorità locali.
In un’ottica di governance multilivello, la disponibilità di informazioni ambientali sintetiche e comparabili tra i territori rappresenta un presupposto essenziale per quel coordinamento tra attori richiamato in premessa.
Inoltre, la costruzione e l’aggiornamento periodico di questo indicatore impongono una riflessione approfondita sui dati di base, sulla coerenza delle fonti informative, sull’armonizzazione dei criteri di calcolo. In questo senso, l’M0 è anche un motore di miglioramento della qualità del dato pubblico.
Governance multilivello
La governance multilivello nel settore idrico rappresenta un esempio di applicazione del principio di sussidiarietà e della possibile cooperazione tra diversi livelli di governo: Stato, Regioni, Enti di Governo dell’Ambito (EGA) e gestori del servizio idrico integrato.
La logica multilivello dovrebbe consentire di combinare la prossimità territoriale dell’EGA con la visione sistemica dell’Autorità centrale, garantendo al tempo stesso un presidio tecnico e istituzionale sulla qualità del servizio e sull’equilibrio economico-finanziario del sistema.
La sua efficacia, tuttavia, è sempre stata legata alla capacità di cooperazione e coordinamento tra i soggetti coinvolti, nonché alla chiarezza e stabilità del quadro normativo di riferimento.
Negli ultimi anni, la giurisprudenza – in particolare quella costituzionale e amministrativa – ha avuto un ruolo rilevante nel definire i confini delle competenze tra i diversi livelli. In diversi casi, le decisioni dei giudici hanno cercato di riequilibrare il sistema in favore dell’autonomia territoriale ma, alcune pronunce recenti sembrano spingersi oltre, mettendo in dubbio la tenuta del modello multilivello.
I temi sono diversi: dalle sentenze che hanno rimesso in discussione l’obbligatorietà dell’ambito unico regionale o sovracomunale, anche in presenza di un ATO già costituito, a quelle che hanno ampliato il potere delle Regioni nel definire i criteri di affidamento del servizio, fino alle più recenti decisioni tese a riconoscere la natura endoprocedimentale delle decisioni degli ATO.
La giurisprudenza, nell’intento ovviamente legittimo di precisare taluni ambiti di competenza, potrebbe finire per alimentare una logica di disintermediazione che andrebbe nella direzione contraria a quella del coordinamento auspicato.
Piuttosto che proseguire in rivendicazioni di competenze esclusive o in rinnegamenti di profili di responsabilità, sarebbe utile rafforzare gli strumenti di cooperazione e coordinamento, nella consapevolezza della complessità del quadro istituzionale e sarebbe forse opportuna una rivisitazione del quadro legislativo nazionale, per chiarire in modo più netto le funzioni e le prerogative dei diversi livelli di governo.
La tenuta del modello multilivello nel settore idrico non è scontata, ma rappresenta una condizione necessaria per procedere con serietà nel lavoro intrapreso.
Monitoraggio delle gestioni
Dopo decenni dalla riforma che ha introdotto il concetto di gestore unico, molti territori italiani non sono ancora riusciti a completare questo processo di modernizzazione.
I ritardi organizzativi accumulati nel tempo hanno reso necessari interventi sempre più mirati, incluse le misure previste dal PNRR e una disciplina di rafforzamento della governance, che tuttavia hanno trovato solo parziale applicazione ed hanno accentuato i divari territoriali nella qualità e nell’efficienza del servizio idrico.
La casistica è presto riassunta: persistono ancora territori dove non è stato completato alcun affidamento; una seconda categoria riguarda quegli ambiti territoriali dove sono stati individuati gestori cosiddetti “salvaguardati” ma non ancora il gestore unico.
Molti di questi affidamenti, originariamente attribuiti a soggetti che possedevano le capacità gestionali e realizzative necessarie, stanno ora giungendo a scadenza ma senza che si verifichi l’assegnazione della gestione a un soggetto unico rischiando di pregiudicare la capacità di proseguire e rafforzare il trend di crescita degli investimenti e di miglioramento delle performance.
Un terzo aspetto critico riguarda le gestioni autonome e quelle che, pur non avendo conseguito la qualificazione necessaria, continuano di fatto nelle loro attività. Si tratta di singole amministrazioni locali che da oltre trent’anni ritengono di possedere le caratteristiche necessarie per non dover confluire nel gestore integrato.
Infine, esistono situazioni più virtuose dove l’affidamento al gestore unico è stato completato, ma nelle more di un processo di consolidamento con altri gestori che restano temporaneamente attivi sul territorio.
Ma l’aspetto particolarmente delicato riguarda le scadenze imminenti di alcuni affidamenti storici.
I primi affidamenti al gestore unico risalgono agli anni Novanta e molti altri successivi non hanno previsto la durata massima di trent’anni. L’avvicendamento tempestivo ed efficace tra gestori diventa quindi un fattore cruciale per permettere ai territori interessati di mantenere la capacità di realizzazione di programmi di investimento di lungo periodo.
Siamo nella fase finale del procedimento per la definizione del bando-tipo per le gare nel settore idrico che potrà essere un ulteriore strumento utile per gli enti affidanti per rispettare le tempistiche necessarie.
L’obiettivo finale è quello di sviluppare caratteristiche organizzative necessarie per realizzare programmi di investimento ambiziosi e di lungo termine, superando definitivamente la fase di prima implementazione della riforma per affrontare le sfide future e garantire a tutti i cittadini italiani un servizio idrico efficiente e sostenibile.
Rifiuti
Giova ricordare che il settore dei rifiuti ha visto attivarsi la regolazione in coincidenza con l’avvio di questa consiliatura. È in corso, in questa fase, l’elaborazione del terzo metodo tariffario che concludendosi con la fine di luglio permetterà al settore di avviare il nuovo quadriennio nel 2026 con le previsioni del terzo metodo tariffario (MTR3)
MTR3
Il primo periodo (2018-2021, MTR) è stato caratterizzato da una forte attenzione alla trasparenza dei costi, al miglioramento della qualità, e alla verifica degli effetti della perdurante mancanza, in talune aree del Paese, di impianti di chiusura del ciclo.
Il secondo periodo (2022-2025, MTR-2) è stato rivolto al compimento di profili regolatori relativi alla definizione delle tariffe di accesso agli impianti.
Nel 2023, la forte spirale inflazionistica, con disallineamenti molto elevati tra indici ex post applicati ai costi consuntivati e ambiziosi target di policy (ex ante) inseriti nel limite di crescita alle entrate tariffarie, ha reso necessarie misure specifiche in sede di aggiornamento infraperiodo, prevedendo la possibilità di bilanciare la pressione monetaria e finanziaria attenuando i vincoli di miglioramento.
La scelta fatta dall’Autorità ha permesso un generale contenimento degli incrementi dei corrispettivi, pur a fronte di crescite nei prezzi degli input produttivi particolarmente pronunciate.
Oggi la definizione dell’impianto della nuova regolazione del servizio di gestione dei rifiuti urbani (MTI3) cerca di coniugare la determinazione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento con la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento.
Data per acquisita la necessità di mantenere un quadro generale di regole stabile, efficace e credibile dai vari attori presenti nel comparto sarà necessario promuovere una maggiore qualità e un ricorso ampio all’innovazione al fine di migliorare la percentuale di recupero del materiale.
D’altra parte, sarà necessario rafforzare la programmazione di carattere economico-finanziario individuando modalità di redazione dei piani sulla base di un orizzonte pluriennale.
Ma due punti richiedono una specifica attenzione, i costi della raccolta differenziata e la classificazione degli impianti minimi.
Differenziata
I dati che gli ETC hanno trasmesso all’Autorità relativamente all’indicatore “Ηa” che misura il grado di copertura dei costi della raccolta differenziata segnalano una situazione che richiede specifici approfondimenti.
Nel campione raccolto, le gestioni per cui l’indicatore assume valori al di sotto del 40%, rappresentano, in termini di popolazione corrispondente, circa il 60%.
Nell’analizzare i risultati del monitoraggio dell’indicatore Ηa alla luce delle norme che impongono una copertura pari ad almeno l’80% occorre tener presente che persiste una differenza tra i ricavi che i sistemi di compliance riconoscono (come rendicontati dai medesimi sistemi di compliance) e quelli oggetto di trasmissione all’Autorità ai fini del calcolo dell’Ηa, perché una quota dei proventi non viene registrata correttamente nei bilanci dei soggetti titolari dell’avvio a riciclo con potenziali effetti anche sul calcolo dell’indicatore Ηa.
Malgrado ciò la persistenza di risultati insoddisfacenti suggerisce l’adozione di misure di ulteriore efficientamento delle attività di raccolta e di valorizzazione dei materiali effettivamente calibrate sul contesto specifico, dall’altro la necessità di adottare una visione delle attività gestionali sempre più completa in grado di indicare le misure necessarie per favorire una reale economia circolare, con vantaggi economici direttamente percepibili dalle comunità impegnate nello sforzo di migliorare le proprie performance.
Infatti la raccolta differenziata, seppure di buona qualità, è condizione solo necessaria ma non sufficiente per il riciclo. Il vero obbiettivo resta il recupero dei materiali in ottica di economia circolare obiettivo che non può prescindere da adeguate soluzioni impiantistiche.
Impianti minimi
Il nuovo metodo tariffario confermerà la regolazione degli impianti minimi coerentemente con gli indirizzi rinvenibili nel Piano Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR) adottato dal MASE, che fissa gli obiettivi e le linee strategiche a cui le Regioni e le Province autonome si attengono nella elaborazione dei Piani regionali di gestione dei rifiuti.
Nel rispetto del quadro programmatorio appena descritto, e dei pronunciamenti del Consiglio di Stato, l’Autorità ha proceduto alla riedizione del proprio potere di fissazione dei criteri per la determinazione delle tariffe di trattamento, a valere sugli anni 2024 e 2025.
L’individuazione degli impianti minimi avviene in ragione dell’eventuale esistenza di pressione competitiva nel territorio di riferimento.
Giova anche richiamare che su iniziativa del Parlamento il MASE ha istituito, con l’Autorità e ISPRA, un tavolo di analisi del PNGR incaricato dell’esame dei criteri per l’identificazione degli impianti “minimi”.
Nello svolgimento dei lavori, sono stati raccolti dati e informazioni utili per analizzare le criticità nella individuazione degli impianti minimi da parte delle Regioni oltre che migliorare l’adeguamento della pianificazione regionale a quella nazionale.
Gli elevati livelli di prezzo registrati in talune aree del Paese e le evidenze in merito alle decisioni di individuazione degli impianti “minimi” suggeriscono la validità dell’istituto ma richiedono un più efficace impiego da parte dei titolari delle funzioni di programmazione.
L’Autorità, ritiene che la regolazione tariffaria degli impianti sia un valido strumento per sostenere e promuovere una moderna e adeguata dotazione impiantistica.
Bonus rifiuti
Una significativa novità è stata l’introduzione dal 28 Marzo di quest’anno del cosiddetto “bonus rifiuti”, che prevede uno sconto del 25% sulla TARI per le famiglie in condizioni economiche disagiate.
L’Autorità si è tempestivamente attivata per consentire l’implementazione di tale provvedimento, malgrado la tempistica molto ristretta dettata dalla ravvicinata scadenza dei provvedimenti che i singoli comuni erano chiamati ad intraprendere per consentire la necessaria bollettazione.
È ben vero che i termini sono poi stati differiti ma è altresì evidente che i provvedimenti dell’Autorità non potevano tenere conto di tale evenienza e, peraltro, molte amministrazioni locali avevano già provveduto agli atti necessari anche prima della scadenza originaria del 30 Aprile. Inoltre, la normativa non ha tenuto in considerazione la sovrapposizione con altre forme di scontistica e agevolazione già applicate a livello territoriale e che comportano un aggravio generalizzato nelle tariffe dei non percettori.
Come previsto dallo stesso DPCM, la copertura di tale provvedimento è garantita da una componente perequativa a livello nazionale che, è stata fissata in prima applicazione per un importo di 6 €/utenza/anno.
Il settore dei rifiuti gode di alcune peculiarità che rendono il processo più delicato rispetto, ad esempio, al settore dell’energia o a quello idrico soprattutto alla luce della forte differenziazione nei costi del servizio, ai notevoli squilibri in termini di qualità dello stesso e, non ultimo, per i significativi livelli di morosità che lo caratterizzano, a fronte dell’impossibilità di adottare misure di contrasto efficaci come la sospensione.
È attualmente in corso una consultazione in materia e seguiranno a breve ulteriori delibere per lo sviluppo del meccanismo di implementazione dei pagamenti ai beneficiari in tal senso giova ricordare che anche la piattaforma operativa sviluppata con ANCI (SGATE) troverà nuove occasioni di sviluppo
Come per tutti gli interventi legati a bonus, che presuppongono componenti di natura perequativa, sono possibili naturalmente valutazioni di carattere generale che dovrebbero rientrare più nella valutazione del legislatore che del regolatore come gli aspetti legati alla distribuzione potenzialmente non omogenea dei vantaggi e degli oneri di questi strumenti, in particolare in settori caratterizzati da forti differenze a livello nazionale.
L’applicazione del bonus rifiuti si è rivelata una cartina di tornasole della frammentazione organizzativa e della complessità ad essa collegata nello sviluppare iniziative che cerchino di calare nella realtà locale elementi derivanti dalla programmazione centrale.
Governance
Come diffusamente illustrato anche nell’ambito della “Quarta Relazione, ai sensi dell’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201” il settore dei rifiuti si caratterizza per una governance non giunta, tuttora, a un grado di piena maturazione.
La parcellizzazione della governance del settore emerge considerando la platea degli organismi competenti, con particolare riferimento agli ETC: per l’aggiornamento biennale (2024-2025) delle predisposizioni tariffarie, risultano configurati come ETC circa 3.100 soggetti, di cui 98 con competenze a livello sovracomunale (per una popolazione residente di circa 37,5 milioni di abitanti) e circa 3.000 di dimensione comunale (corrispondenti a circa 21,4 milioni di abitanti).
Non emergono significativi progressi nell’aggregazione tra ambiti comunali in favore di ambiti pluricomunali le poche eccezioni si osservano nel Centro e nel Nord-Est, con particolare riferimento alla Regione Veneto. Anche a livello tariffario, perciò, il settore continua ad apparire estremamente frammentato.
Con l’obiettivo di semplificare l’azione amministrativa, per quanto possibile attraverso le leve a disposizione, l’Autorità intende prevedere il rafforzamento delle regole esistenti in materia di aggregazione della pianificazione economico-finanziaria, preservando al contempo un’impostazione fondata sulla responsabilizzazione dei soggetti competenti a livello locale.
In quest’ottica oltre all’attuale disposizione semplificatoria degli adempimenti per EGA sovracomunali, si prevederà l’Autorità intende prevedere per l’ETC che affidi il servizio in modo congiunto di predisporre un PEF unitario a livello di affidamento con la possibilità di svolgere le necessarie valutazioni a livello del PEF unitario.
Corrispettivi
Le modalità di calcolo dei corrispettivi applicati alle utenze del settore rifiuti sono ancora quelle disciplinate con il ben noto Dpcm 158/99. L’Autorità, nel valutare l’evoluzione della regolazione di settore, ha ritenuto indifferibile un primo intervento di riordino.
La complessità e la delicatezza della materia hanno suggerito un’attenta ricognizione (nella forma dell’indagine conoscitiva), effettuata nel 2024, sulle strutture tariffarie applicate agli utenti, sulla cui base è stato pubblicato un rapporto che ha stimolato proficui approfondimenti.
Tra i molteplici obiettivi che si pone la riforma, da varare nell’ambito del pacchetto 2025 entro la fine del mese di luglio, rientra anche quello di promuovere una maggiore aderenza al principio cardine europeo del “chi inquina paga”.
Appare necessario favorire una sostanziale armonizzazione delle modalità applicative e valorizzare le attività di misura in grado di chiarire al cittadino la correlazione tra i propri comportamenti ed i costi del servizio.
Come accaduto nel caso di riforme particolarmente pervasive, l’Autorità ritiene opportuno valutare quelle modalità applicative che possano permettere al settore, alla luce della sua complessità organizzativa, una implementazione graduale.
TelecaloreIn chiusura e prima di affrontare l’importante capitolo dell’energia lasciatemi richiamare l’attività svolta nel settore del teleriscaldamento. Come noto nel 2023 il legislatore ha esteso le competenze dell’Autorità attribuendole il compito di stabilire le tariffe di cessione del calore, in modo da armonizzare gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse.
L’Autorità ha scelto di dare immediata attuazione alle nuove disposizioni di legge adottando un approccio multifase, prevedendo l’applicazione, a partire dal 1° gennaio 2024, di un metodo tariffario transitorio MTL-T e avviando contestualmente un procedimento per la definizione del metodo tariffario applicabile a regime, con l’obiettivo di definire il vincolo ai ricavi sulla base dei costi efficienti del servizio.
Già nella definizione del metodo transitorio (da ultimo esteso, con taluni affinamenti, anche all’anno 2025), l’Autorità è intervenuta per superare le principali criticità emerse sui prezzi del servizio in particolare intervenendo sulla metodologia di determinazione del costo evitato (principale driver regolatorio del settore) e ponendo un cap al prezzo dei combustibili.
La conclusione del procedimento per la definizione del metodo tariffario applicabile a regime è prevista per la fine dell’anno in corso.
Energia
I costi dell’energia
Il tema del costo dell’energia non brilla per novità né originalità, con accenti e toni diversi rappresenta una costante di quasi tutte le relazioni annuali di questa Autorità.
Ancora oggi il nostro mix dipende significativamente da materia prima di importazione costosa e spesso esposta a imprevedibili sollecitazioni esogene che ne minano la sicurezza di fornitura. La forza di un paese manifatturiero quale l’Italia dipende da vari fattori tra cui sicuramente la sua capacità di garantire la sicurezza e sostenibilità economica delle forniture energetiche.
Bene ha fatto il Governo a riportare nel dibattito il tema della tecnologia nucleare, non perché sia possibile nel breve una rilevante e significativa penetrazione nel mix, ma perché anche lì soffia il vento dell’innovazione e un Paese industrializzato, rilevante, con la competenza tecnico scientifica dell’Italia, non può non avere un contesto normativo in grado di agevolare lo sviluppo delle soluzioni innovative in ogni settore sia che provengano da nuovi breakthrough tecnologici o dalla evoluzione di tecnologie note.
Ma qualunque prospettiva di sviluppo del nuovo nucleare si misura sulla scala di anni, per cui i temi dell’approvvigionamento e del costo dell’energia nei prossimi anni rimangono aperti, fermo restando l’impegno alla decarbonizzazione del nostro sistema energetico.
L’impegno attivo nello sviluppo di soluzioni di medio e lungo termine non può giustificare un allentamento dell’impegno immediato alla transizione verso assetti di produzione e di consumo sostenibili.
Disaccoppiamento
Un punto centrale di dibattito resta quello del disaccoppiamento della remunerazione di mercato elettrico fra le fonti di produzione con o senza costi marginali di produzione. Della possibilità cioè che due fonti che contribuiscono alla fornitura del medesimo prodotto (l’energia elettrica) possano vedere prezzi diversi non coincidenti con un prezzo marginale come accade attualmente.
È anche questo un dibattito dai toni spesso concitati tra chi vi intravvede un immediato beneficio immaginandosi, credo, destinatario della quota di energia disponibile a minor costo e chi fatica ad abbandonare la visione unificata di un unico mercato a pronti.
Quello che pare crescere è senz’altro il consenso attorno al fatto che la crescente quota di fonti rinnovabili presente nel mercato e la scarsa attitudine di quest’ultimo a fornire i segnali di prezzo sufficientemente stabili e prevedibili e quindi adeguati ad investimenti in capacità (come reso evidente dalla necessità dei capacity market) richiede una riflessione seria ed approfondita su eventuali revisioni od integrazioni del modello.
Se qualche anno fa abbiamo suggerito di non affrontare il tema nel quadro complesso della fase emergenziale dei prezzi e alla luce di uno scenario troppo eccezionale per essere usato a riferimento oggi è il momento di comprendere come far evolvere il disegno di mercato in modo che sappia, da una parte, registrare gli effetti dei cambi di assetto di generazione e, dall’altra, offrire in maniera trasparente quei segnali di prezzo utili ai consumatori ed agli investitori. Probabilmente questa evoluzione passa attraverso il riconoscimento del fatto che il mercato (o forse a questo punto i mercati) dovranno saper apprezzare ulteriori e diversi elementi di valore rispetto alla sola disponibilità di energia. In questa direzione si sono mosse alcune proposte a livello internazionale (Grecia e Inghilterra) e anche in Italia si è attivato il dibattito sia a livello accademico che nelle associazioni di categoria.
Una domanda ineludibile nell’affrontare questi argomenti è se e quanto gli strumenti di volta in volta attivati (mercato a pronti, contratti PPA, CFD, modelli di asta con controparte pubblica ecc.) siano in grado di esplorare il corretto prezzo del bene scambiato in un contesto concorrenziale, non esponendosi a situazioni di scarsità di offerta. L’integrazione dei mercati e l’armonizzazione degli strumenti a livello europeo può aiutare in questo.
Occorre, poi, considerare l’effettivo vantaggio che il sistema può trarre dagli investimenti pubblici a sostegno di determinate tecnologie.
L’indagine sul comportamento di mercato
Nel mese di ottobre 2024, ARERA ha avviato un’indagine conoscitiva sui mercati elettrici nazionali ad asta con consegna a breve termine, focalizzandosi sul periodo 2023-2024 con l’obiettivo di valutare gli esiti di tali mercati e identificare eventuali criticità o anomalie che possano richiedere interventi regolatori o segnalazioni all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
L’iniziativa deriva ed espande una prima verifica svolta su un solo operatore nel corso del 2022 che ha lasciato intravvedere l’utilità di un approccio più sistemico al tema.
L’indagine, caratterizzata da una notevole complessità, vedrà tra qualche giorno, come previsto dalla relativa delibera, la pubblicazione di un rapporto finale. Tale rapporto si concentrerà sugli esiti dell’analisi del mercato del giorno prima che ha richiesto ulteriori significativi approfondimenti a valle delle risultanze della prima fase completata alla fine del mese di marzo.
Dall’intenso lavoro di questi mesi emerge in ogni caso una chiara indicazione di carattere generale. In una situazione di mercato caratterizzata da crescenti e rilevanti complessità connesse principalmente alla differente struttura di costi (e costi-opportunità) delle fonti produttive, ai vincoli di rete e più in generale di sistema è necessario rafforzare l’attività di monitoraggio continuo, in grado di dare segnali, anche sanzionatori, al mercato in collaborazione con i regolatori nazionali dei mercati per noi più rilevanti e con ACER.
Ciò nella consapevolezza che strumenti di enforcement ex-post, pur necessari per dare agli operatori di mercato e ai consumatori la garanzia del rispetto delle regole, non siano da soli idonei a garantire un contesto competitivo, che richiede costante attenzione all’evoluzione degli strumenti di regolazione ex ante atti ad ampliare gli spazi del confronto concorrenziale, come il mercato della capacità e lo sviluppo delle reti e dei sistemi di flessibilità e accumulo.
Il rinnovo delle concessioni
Un aspetto rilevante della evoluzione del settore elettrico riguarda il significativo aumento prospettico degli investimenti in infrastrutture di rete rispetto al quale vi è un ampio e diffuso consenso.
Non si tratta di un investimento legato unicamente al rafforzamento della generazione distribuita, come ampiamente previsto, ma anche ad una significativa evoluzione del concetto di resilienza per tenere conto delle evoluzioni climatiche.
Questa Autorità non si è fatta certamente trovare impreparata al tema, avendo attivato specifiche attività a supporto della resilienza e dei necessari sviluppi di rete da molto tempo, tanto che i piani di sviluppo dei principali distributori hanno incorporato per tempo l’attenzione al tema e la straordinarietà del ciclo di investimenti previsto.
La legge di Bilancio 2025 ha previsto che, con decreto del MASE di concerto con MEF, su proposta dell’Autorità, siano definiti termini e modalità per la presentazione da parte dei concessionari del servizio di distribuzione dell’energia elettrica di piani straordinari di investimento pluriennale, dettagliando specifici obblighi minimi che gli investimenti devono perseguire e criteri per la determinazione degli “oneri che i concessionari del servizio di distribuzione dell’energia elettrica sono tenuti a versare in ragione della rimodulazione” della durata delle concessioni. 
È ancora aperto un documento di consultazione e l’Autorità provvederà rapidamente alla trasmissione dei criteri al MASE, ma giova richiamare qui alcuni aspetti di assoluto rilievo.
I piani straordinari di investimento pluriennale dovranno possedere logiche di complementarità e di non sovrapposizione con la disciplina dei piani di sviluppo ordinari che, come detto in premessa, hanno già internalizzato elementi quali la resilienza.
D’altra parte, questa complementarietà si dovrà estendere alla validità dei criteri di regolazione fissati dall’Autorità. Nessun affidamento può derivare dall’approvazione del piano straordinario di investimento pluriennale in quanto, anche sugli investimenti di tale piano, l’Autorità continuerà a definire ordinarie modalità di valutazione e riconoscimento tariffario.
Ma l’aspetto forse più delicato è che secondo la norma, i concessionari del servizio di distribuzione sono tenuti a versare al governo degli oneri in ragione della rimodulazione della durata della concessione. Questo rappresenta una sostanziale novità rispetto alla natura a titolo gratuito delle concessioni vigenti. La norma prevede inoltre che l’onere di rimodulazione venga trasferito in bolletta e che sia soggetto alla remunerazione propria degli investimenti infrastrutturali con ulteriore aggravio per i consumatori. L’Autorità ritiene che questa previsione si ponga in contrasto con i principi generali di tariffazione basata sui costi efficienti del servizio e che, a tutela degli interessi di utenti e consumatori, risulti dunque opportuno minimizzare, se non annullare, l’impatto dell’onere di rimodulazione in bolletta.
Lo sviluppo infrastrutturale
Negli ultimi anni si è sviluppato il consenso a livello europeo che lo sviluppo infrastrutturale necessiti, oltre alla regolazione delle reti, di affiancare agli strumenti di concorrenza nei mercati (i mercati propriamente detti) strumenti di concorrenza per il mercato (tipicamente aste a lungo termine), in grado di accompagnare lo sviluppo delle fonti rinnovabili garantendo adeguatezza, attraverso i mercati della capacità, e flessibilità, ad esempio con le aste per lo stoccaggio.
Si tratta di un modello sviluppato nel tempo nel nostro paese e che oggi si propone come riferimento per altri paesi europei.
La volatilità che ha caratterizzato i mercati energetici negli ultimi anni e che verosimilmente caratterizzerà almeno i corsi del mercato elettrico anche nei prossimi, impatta negativamente sulla rischiosità degli investimenti a mercato, sempre più caratterizzati da costi fissi, indipendenti dall’utilizzo degli stessi.
La regolazione delle infrastrutture a rete ha visto l’avvio della regolazione per obiettivi di spesa e di servizio (ROSS) nella sua versione “base” e contestualmente il proseguimento delle attività per la prossima applicazione della sua versione “integrale” per le imprese più rilevanti.
Con questo approccio si prosegue nello sforzo che da sempre caratterizza la regolazione infrastrutturale di coniugare il contenimento dei costi con il livello di servizio erogato agli utenti, lasciando spazio all’imprenditorialità nello stabilire le migliori modalità di investimento e di gestione delle reti.
La fase di completamento richiederà cautela al fine di limitare gli effetti negativi che potrebbero derivare dall’asimmetria informativa, soprattutto nella fase inziale e di rafforzare contestualmente gli strumenti di controllo e verifica di impatto della regolazione.
Mercato retail
A distanza di quasi un anno dal definitivo superamento del servizio di tutela è certamente utile svolgere qualche riflessione.
L’azione dell’Autorità
Un primo punto, su cui mi soffermerei solo di passaggio, è la positiva azione svolta dal sistema nel trasferimento di oltre 3,6 milioni di utenti non vulnerabili dal servizio di Maggior Tutela al Servizio a Tutele Graduali. Un passaggio che, al di là delle considerazioni di merito, su cui torneremo più avanti, ha visto il positivo, fattivo ingaggio di tutti gli attori coinvolti, in modo che fosse minimo il disagio per i consumatori finali.
Si impone un doveroso ringraziamento quindi, certamente all’azione degli uffici dell’Autorità ma anche agli operatori e all’ABI e Banca d’Italia, che hanno fornito un supporto determinante nella transizione senza ostacoli dei sistemi di pagamento automatico.
L’azione di ARERA non si è limitata ad una necessaria funzione organizzativa e di regolazione, ma ha aggiunto un’attività di informazione e di accompagnamento mirate a fornire elementi concreti informativi e operativi ai consumatori, in maniera molto diretta e comprensibile.
Naturalmente l’informazione su temi complessi come quelli legati all’energia richiede continuità e l’adattamento dei messaggi e del linguaggio ai diversi target.
Elementi non facilmente attivabili dalla pubblica amministrazione, che è costretta spesso a doversi orientare su messaggi formalmente corretti e importanti, ma lontani dal vissuto comunicativo del consumatore medio.
Soprattutto nel mercato retail di piccola taglia, come la stragrande maggioranza dei consumatori domestici, il concetto della capacitazione del consumatore deve inevitabilmente confrontarsi con un consolidato scetticismo dei clienti, spesso accompagnato da disinteresse e dal convincimento che pochi o nulli siano gli strumenti a disposizione per ottenere una fornitura a prezzi ritenuti “corretti”.
Tutto questo fa sì che il principale elemento scambiato sul mercato elettrico retail non sia l’energia o i servizi connessi, ma la fiducia nel marchio dell’operatore, spesso determinata da pregiudizi e frequentemente collegata alla capacità di spesa del professionista per promuoversi o al suo posizionamento storico nel mercato. Nel supportare le scelte dei consumatori è quindi rilevante non solo dare elementi di comparazione sull’elemento di costo della commodity e del servizio ma anche, e lo sarà sempre di più in prospettiva, sulla effettiva “qualità” del servizio complessivamente erogato.
L’Autorità anche nel 2024 ha dedicato grande attenzione al tema della tutela dei consumatori, da un lato, rafforzando le misure a tutela della consapevolezza del consumatore e gli strumenti a sua disposizione, dall’altro, prevedendo interventi volti a compensare la connaturata asimmetria informativa che caratterizza i rapporti di consumo. Sul punto, tengo particolarmente a ricordare, che questa Autorità, in collaborazione con AGCM, vigila sul mercato nell’ambito delle sue potestà regolatorie e di enforcement, con particolare attenzione al fenomeno del teleselling.
Dall’efficacia di tali strumenti dipenderà in buona parte lo sviluppo effettivo di dinamiche concorrenziali tra gli operatori volte sia portare al consumatore assieme alla fornitura di energia servizi a reale valore aggiunto e, non meno importante, a ridurre l’importante differenza che ancora oggi si riscontra tra i prezzi del mercato libero e la sottostante struttura di costi che penalizza le fasce più deboli.
Evoluzione della bolletta
A partire dal 1° luglio 2025, la bolletta di energia elettrica e gas naturale in Italia cambierà volto.
Si tratta di una riforma profonda, frutto di un lungo percorso di ascolto e analisi condotto dall’Autorità, con l’obiettivo di offrire ai consumatori uno strumento in grado di coniugare le esigenze di sintesi e di comprensibilità con la necessaria completezza informativa.
La nuova bolletta nasce per migliorare il rapporto del cittadino con il mercato dell’energia, rendendo più semplice l’accesso ai dati sui consumi, alle condizioni economiche sottoscritte e all’evoluzione dei propri comportamenti energetici.
La bolletta, da questo punto di vista, non è solo un atto amministrativo, ma è il principale punto di contatto tra il consumatore e il sistema energetico. Deve parlare in modo comprensibile a tutti, senza rinunciare al rigore informativo necessario per chi desidera approfondire.
Il nuovo modello è stato costruito con cura.
Si basa su un’impostazione modulare, che consente di fornire nella parte iniziale una sintesi immediata delle informazioni fondamentali: l’importo da pagare, il periodo di riferimento, lo stato dei pagamenti, le condizioni dell’offerta sottoscritta.
Il cuore innovativo del documento è lo “scontrino dell’energia”, una rappresentazione sintetica ma efficace della composizione del costo totale, secondo la semplice formula “quantità per prezzo”. In questo modo ogni utente potrà comprendere a colpo d’occhio da quali componenti è formata la propria spesa energetica, distinguendo tra le parti legate ai consumi effettivi, le quote fisse e, per l’energia elettrica, la quota potenza.
Accanto a questa sezione, viene introdotto il “box offerta”, uno spazio dedicato a riepilogare con precisione e chiarezza le condizioni economiche applicate: nome dell’offerta, codice identificativo, modalità di determinazione del prezzo, scadenze contrattuali. Il tutto con l’intento di favorire la verifica dell’effettiva applicazione dei termini contrattuali da parte del fornitore e, al tempo stesso, rendere più facile per l’utente orientarsi nel mercato.
Oltre alla parte sintetica, resta disponibile per chi lo desidera una sezione di dettaglio. Qui sono riportati tutti gli elementi contabili e tecnici della fatturazione, come i prezzi unitari, i volumi, gli eventuali ricalcoli, la ripartizione delle componenti regolamentate e non regolamentate.
In questo modo la bolletta riesce a tenere insieme due esigenze: la semplicità per la generalità degli utenti e l’accuratezza per chi ha necessità di approfondimento.
La riforma si completa con un intervento organico sulla trasparenza delle offerte commerciali.
A partire dal luglio 2025, ogni operatore sarà tenuto a pubblicare in modo visibile e accessibile le condizioni tecnico-economiche delle proprie offerte, corredate dal codice identificativo dell’offerta e dalla scheda sintetica prevista dalla regolazione.
La nuova bolletta è un investimento in trasparenza, in fiducia, in partecipazione. In un settore sempre più complesso e strategico come quello dell’energia, la capacità di comunicare in modo chiaro è una condizione essenziale per rafforzare la qualità del servizio.
Useremo gli stessi principi anche nella campagna informativa sulla nuova bolletta che diffonderemo in TV, in radio e sui social media, nel periodo tra luglio e ottobre.
Portale offerte
Il Portale Offerte dell’ARERA, attivo dal 2018, continua ad essere l’unico strumento completo, istituzionale e indipendente che consente ai consumatori di confrontare davvero tutte le offerte di energia elettrica e gas naturale disponibili sul mercato.
Nonostante la sua potenzialità, l’utilizzo del Portale da parte degli utenti è stato inferiore rispetto a quello dei comparatori commerciali.
Nel 2024 hanno visitato il portale offerte oltre 2,55 milioni di visitatori, circa 210.000 al mese in crescita dell’1,8% rispetto al 2023 numeri troppo bassi perché incidano sulle scelte dei consumatori.