(AGENPARL) – mar 19 settembre 2023 Finanza pubblica e sostenibilità,
il valore del futuro
Daniele Franco
Università Ca’ Foscari – Venezia
19 settembre 2023
Tra Scienza delle finanze
e politica economica
La Scienza delle finanze
 “ La scienza delle finanze ricerca in quale modo lo Stato e gli enti locali si
procurino le ricchezze materiali necessarie alla loro esistenza e al loro
funzionamento, e in qual modo le impieghino; studia dunque l’attività
economica dello Stato … ”
Nitti. F.S. (1903), Scienza delle Finanze, p. 1
 Gli studi di SdF si sono estesi: dalla raccolta e utilizzo delle risorse pubbliche
alle funzioni di stabilizzazione e redistribuzione, alla sicurezza sociale, alla
sostenibilità, ai processi decisionali, a discipline settoriali (sanità, istruzione,
ambiente, ecc.).
 Punti di forza: concretezza del suo approccio (volto a capire e affrontare i
problemi di politica economica), interesse per i fenomeni politici, sociali e
storici.
 Come ci può aiutare ad affrontare le sfide di politica economica attuali?
Sfide molto diverse …
 Negli ultimi anni abbiamo affrontato una crisi finanziaria globale e una
pandemia.
Stiamo affrontando una trasformazione demografica che pone grandi oneri
sui bilanci pubblici
e abbiamo cominciato ad affrontare il riscaldamento globale, che mette a
rischio il benessere e le aspettative di vita della popolazione.
 Trasformazione demografica e riscaldamento globale sono processi lenti 
richiedono grandi investimenti e riforme regolamentari.
 Crisi finanziarie e pandemie sono processi più repentini e meno prevedibili 
richiedono prevenzione e margini di bilancio.
… con una matrice comune
 In tutti i casi, più tardi si agisce e maggiori sono gli oneri futuri:
– se non si riducono le emissioni di gas serra,
– se non si adattano le politiche pubbliche all’evoluzione demografica,
– se non si riduce il debito in tempi normali,
le generazioni più giovani dovranno affrontare i costi di un contesto climatico
e finanziario peggiore.
 In tutti i casi serve molta lungimiranza, ma questa si può scontrare con i tempi
della politica e le preferenze dei cittadini/elettori.
‘a week is a long time in politics’ (attribuita a H. Wilson)
 È necessaria una riflessione sul peso che diamo al futuro nelle nostre scelte.
Come possiamo utilizzare l’apparato
analitico della Scienza delle finanze?
La dimensione intertemporale: a lungo
relativamente secondaria …
 Ogni scelta economica (es. consumo, risparmio, investimento, produzione,
ecc.) ha in genere una dimensione intertemporale: ha effetti sul benessere di
chi vivrà in futuro (noi stessi e i nuovi nati).
 Anche le scelte di finanza pubblica, sia macro (es. dimensioni bilancio, saldo
bilancio) sia micro (es. struttura spesa pubblica e tassazione) hanno spesso
una dimensione intertemporale  effetti sull’accumulazione di capitale, sulla
posizione patrimoniale dello Stato, ecc.
 Negli studi di finanza pubblica la dimensione temporale è sempre stata
presente, ma a lungo non è stata in genere centrale. Con un’eccezione: il
debito pubblico.
Chiancone A. (1985), Public Debt in the History of Italian Financial Thought
… con l’eccezione del debito pubblico
Il debito pubblico è un fondamentale strumento di politica economica:
per realizzare investimenti, affrontare recessioni ed eventi eccezionali
Pigou A.C., 1929, A Study in Public Finance
Tuttavia, un ricorso eccessivo al debito può creare problemi. L’analisi si è
concentrata sugli effetti del ricorso al debito rispetto alla tassazione.
Rischi: – effetti negativi sull’accumulazione di capitale,
– effetti negativi del prelievo fiscale futuro
Nitti F.S., 1903, Scienza delle finanze; Steve S. (1973), Lezioni di Scienza delle
finanze; Musgrave R.A. e Musgrave P.B., 1976, Public Finance in Theory and Practice
La questione cruciale è la crescita dell’economia.
Domar E.D., 1944, The Burden of the Debt and the National Income, AER
Alti livelli di debito possono influire sulla crescita
e sull’efficacia delle politiche pubbliche
 Non vi è accordo sulle soglie critiche e sugli impatti quantitativi,
Baum A., Checherita-Westphal C. e Rother P. (2012), Debt and Growth New Evidence for
the Euro Area, ECB WP
Cecchetti S.G., Mohanty M.S. e Zampolli F. (2011), The real effects of debt, BIS WP
ma i canali di azione sono noti. Un debito elevato:
– riduce i margini di manovra della politica di bilancio in situazioni
congiunturali sfavorevoli o nelle emergenze;
– può produrre incertezza e associarsi a tassi di interesse più alti.
L’evidenza empirica mette in luce le conseguenze negative di un default
“… debt crises are associated with persistent output losses: eight years after the
occurrence of a debt crisis, output is lower by about 10%”
Furceri D. e Zdzienicka A. (2011), How Costly Are Debt Crises?, IMF WP
L’utilizzo ‘politico’ del debito pubblico:
la dimensione intertemporale è cruciale
Il debito consente ai governi “… to conceive gigantic projects that lead sometimes
to disgrace, sometimes to glory, but always to a state of financial exhaustion”
Say J.B. (1853), A Treatise on Political Economy
V. Pareto nota che “il prestito è un modo per far accettare alle popolazioni ciò che
non accetterebbero coll’imposta”.
Pareto V. (1943), Sugli Effetti dei Prestiti e delle Imposte e sulla Scienza delle Finanze, RSFDF
Einaudi conclude che, nel decidere una spesa straordinaria, “Se da un punto di
vista puramente economico-finanziario è preferibile il ricorso all’imposta, dal punto
di vista politico … è preferibile il debito all’imposta”.
Einaudi L. (1948), Principi di Scienza della Finanza
La dimensione intertemporale ha però un peso crescente
nella SdF: sia a livello microeconomico (es. analisi costibenefici) …
 L’analisi costi-benefici mira a valutare l’impatto futuro di un progetto o di
progetti alternativi.
– Si attribuisce un valore monetario agli input e agli output.
– I flussi futuri sono tradotti in valori attuali.
– La somma dei valori attuali determina la valutazione del progetto.
 Risale ad Abbé de Saint-Pierre (1708) e Jules Dupuit (1844). Si basa
sull’economia del benessere neoclassica (Hicks, J.R. (1939), Foundations of
Welfare Economics, EJ). Uso crescente dagli anni 30.
• Problemi:
– come ‘monetizzare’ costi e benefici?
– come tenere conto degli effetti redistributivi?
– come scegliere il tasso di sconto?
… sia a livello macroeconomico
• Da analisi statiche e di equilibrio parziale dell’azione pubblica si è passati ad
analisi dinamiche e di equilibrio generale che esaminano gli effetti nel tempo
delle scelte di bilancio.
Auerbach A. e Kotlikoff L. (1987), Dynamic Fiscal Policy, 1987
• La Contabilità Generazionale considera l’interazione tra demografia, economia
e politiche pubbliche evidenziando gli effetti di queste ultime per le diverse
generazioni.
Auerbach A., Gokhale J. e Kotlikoff L. (1994), Generational Accounting: A Meaningful Way
to Evaluate Fiscal Policy
• Vari studi si occupano del bilancio intertemporale del settore pubblico: attività
e passività attuali + effetti futuri delle politiche economiche attuali.
Koshima Y. et al. (2021), The Cost of Future Policy: Intertemporal Public Sector Balance
Sheets in the G7, IMF
Dall’analisi del debito pubblico emerge il concetto
di sostenibilità come criterio analitico per
guardare al futuro
 Una politica economica è ‘sostenibile’ quando può essere mantenuta invariata
nel tempo. È ‘insostenibile’ quando tende a condurre a una situazione di crisi,
per esempio a una bancarotta.
IMF, 2007, Manual on Fiscal Transparency
 Dalle analisi sul debito pubblico negli ultimi decenni si è passati alla
sostenibilità dei sistemi pensionistici e sanitari in un contesto di invecchiamento
della popolazione e alla sostenibilità dell’intero bilancio pubblico.
• Si sono diffusi indicatori sintetici …
Blanchard, O. et al., 1990, The sustainability of Fiscal Policy: New Answers to an Old Question
… e proiezioni di lungo periodo
European Commission, 2021, Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU
Member States 2019-2070
Sottostante vi è un problema etico
 Il dibattito sulla definizione/misurazione delle condizioni di sostenibilità
sottende una preoccupazione per il futuro: una politica insostenibile tende
a danneggiare chi vivrà in futuro, le generazioni più giovani.
– Il mancato rimborso del debito pubblico ha effetti pesanti sull’economia,
sulla società e sulle relazioni internazionali.
– L’insostenibilità di un sistema previdenziale impone aggiustamenti
traumatici.
 La questione cruciale è il bilanciamento delle esigenze delle generazioni
presenti e di quelle future, che è essenzialmente un problema etico.
Il benessere di oggi e quello di domani:
quanto deve contare il ‘futuro’?
Il tasso di preferenza intertemporale
Il tasso di sconto traduce flussi futuri (redditi, consumi, ecc.) nel loro valore
attuale. Se è basso, il futuro conta tanto; se è molto alto, il futuro conta poco.
Valore di 1000 euro …
Tasso di sconto
…1 anno
999,0
990,1
961,5
934,6
…10 anni
990,1
905,3
675,6
508,3
…100 anni
904,9
369,7
…200 anni
818,8
136,7
Una scelta difficile
 L’utilizzo di un tasso di sconto pari a zero o molto basso può essere basato sulla
valutazione che il peso attribuito al benessere di una persona non deve essere
ridotto perché questa vivrà in futuro.
Ramsey F.P., 1928, A Mathematical Theory of Saving. EJ; Parfit D., 1984, Reasons and Persons;
Stern N., 2006, The Economics of Climate Change
 D’altro canto, non attualizzare gli importi futuri equivale a non tenere conto
della crescita dei consumi pro capite connessa con risorse e conoscenze
ereditate dalle generazioni precedenti  risultati paradossali; es.: costringere
le generazioni precedenti, più povere, a tassi di risparmio molto elevati.
Arrow K. e Kurz M., 1970, Public Investment, the Rate of Return and Optimal Fiscal Policy;
Nordhaus W.D., 2007, A Review of the Stern Review on the Economics of Climate Change
 Conta però soprattutto il tasso di sconto implicito nelle scelte politiche concrete
I processi decisionali pubblici possono
penalizzare il ‘futuro’
 “Politicians themselves have, for the most part, short time horizons. For most of
them, each election presents a critical point, and the primary problem they face is
getting past this hurdle.”
Buchanan J.M. e Wagner R. E. (1977), Democracy in deficit, p. 166
 “a perfect democracy with retrospective evaluation of parties will make decisions
biased against future generations. … To the extent that investment requires a
subtraction from present consumption … the level of such investment will be
lower than is optimal.”
Nordhaus W. D. (1975), The Political Business Cycle, p. 187.
 “there may be a tendency to under-invest in policy actions that are costly to the
current electorate but generate benefits after the elections and to over-invest in
actions whose costs occur in the future …”
Di Bartolomeo G. et al (2018), Public debt stabilization: the relevance of policymakers’ time
horizons, p. 290.
Con questi strumenti e problemi ci
confrontiamo con il riscaldamento globale
“The most serious sustainability deficit and our greatest challenge
is the ecological debt … ”
(EC, 2019, Towards a Sustainable Europe by 2030, Reflection Paper)
La dinamica della temperatura globale
Nel 2018 l’aumento della temperatura media globale rispetto al periodo 1961-1990
è stato di 0,98°C a livello globale e di 1,71°C in Italia.
La dinamica della emissioni di CO2
La dinamica futura della temperatura globale
Intergovernmental Panel on Climate Change (2023): con emissioni costanti
 è probabile che si superi la temperatura pre-industriale di 1,5°C prima del 2040;
 a fine secolo l’aumento si collocherebbe tra 2 e 4,5°C.
L’aumento delle temperature richiede interventi
radicali a livello globale
Sixth Synthesis Report on Climate Change, Intergovernmental Panel on Climate Change, 2023
I costi dell’inazione sarebbero pesanti
 “Global warming is threatening our planet and living standards around the world,
and the window of opportunity for containing climate change to manageable levels
is closing rapidly.”
IMF (2019), Fiscal Monitor, October
 “Technological change raised humans out of Stone Age living standard. Climate
change threatens, in the most extreme scenarios, to return us economically whence
we came.”
Nordhaus W. D. (2019), Climate change: The ultimate Challenge for Economics
 “ … the longer humanity takes to curb emissions, the greater the dangers and
sparser the benefits – and the larger the risk of some truly catastrophic surprises.”
The Economist (2019), The climate issue, 19 Sept.
nuove tecnologie, prezzo del carbonio e regolazione delle emissioni saranno
cruciali.
Blanchard O. et al. (2021), The Portfolio of Economic Policies Needed to Fight
Climate Change
Quando le conseguenze sono irreversibili o
catastrofiche, lo Stato deve intervenire
 “… the State should protect the interests of the future in some degree against
the effects of our irrational discounting and our preference for ourselves
over our descendants. … It is the clear duty of Government, which is the
trustee for unborn generations … to defend the exhaustible natural
resources of the country from reckless spoliation”.
Pigou A.C. (1932), The Economics of Welfare, pp 29-30
 “There is no need to lower artificially the social rate of discount in order to
increase further the prospective wealth of future generations. … However,
this does not mean that the future should in every respect be left to the
mercy of the free market. … Irreversibilities constitute a prime example. If
we poison our soil so that never again will it be the same, … All the wealth
and resources of future generations will not suffice to restore them.”
Baumol W.J. (1968), On the Social Rate of Discount, AER
La temperatura globale è un bene
pubblico globale
I beni pubblici e i beni pubblici globali
I beni pubblici sono caratterizzati da:
– Assenza di rivalità nel consumo. Il consumo da parte di un individuo
non impedisce a un altro individuo di consumarlo allo stesso tempo.
– Non escludibilità nel consumo. Una volta che il bene pubblico è prodotto,
non si può impedire ad altri soggetti di fruirne.
P. A. Samuelson (1954), The Pure Theory of Public Expenditure
 Si osserva un fallimento del mercato. Il meccanismo dei prezzi non riesce a
determinare i corretti incentivi per produrre un bene pubblico.
La temperatura è un bene pubblico globale: tutti i paesi/tutti gli individui
contribuiscono a determinare la quantità di CO2 e la temperatura globale.
Due sfide:
a) utilizzare un tasso di sconto non elevato
b) trovare un accordo tra paesi
Il tasso di sconto:
indicazioni dalla pratica di finanza pubblica
Nella politica di bilancio l’obiettivo di perseguire politiche volte al medio-lungo
termine è stato affrontato:
a) accrescendo l’informazione fornita all’opinione pubblica e ai decisori politici
(es. proiezioni di lungo periodo del bilancio pubblico);
b) delegando alcuni ruoli a organi tecnici (Comm. UE, Fiscal Councils);
c) introducendo procedure/regole di bilancio, che rendono più difficile trascurare
gli obiettivi di medio-lungo termine (IMF, 2019).
 Questo approccio può essere seguito anche per gli interventi per il clima:
a) i rapporti dell’IPCC sono pubblici ma poco noti. Ampi margini per fare di più a
livello nazionale e internazionale;
b) la regolazione finanziaria internazionale già supplisce. Creare organi tecnici
specifici? Servono legittimazione e credibilità;
c) regole per specifiche emissioni (es. auto) già ci sono. Il sistema ETS regola le
emissioni di molte aziende europee (potenziato nel 2023). Estendere ad altri
paesi e a più imprese? Quale autorità globale lo può gestire?
Trovare un accordo:
indicazioni dalla pratica di finanza pubblica
Nel caso dei beni pubblici, deve intervenire un soggetto che persegue la
massimizzazione del benessere della società: in genere lo Stato (con
regolazione o produzione diretta).
Nel caso di un bene pubblico globale serve una soluzione intergovernativa.
Come conciliare sovranità (principio di Vestfalia) e benessere globale?
Come coinvolgere tutti i paesi?
 I problemi tecnici sono molteplici:
Come ripartire gli interventi tra i paesi? Sui flussi o sugli stock di
emissioni? Cina-India vs UE-USA.
Agire sulle quantità o sul prezzo delle emissioni?
Come tenere conto delle emissioni nei prodotti importati? (es. CBAM)
I paesi emergenti sono responsabili di gran
parte dei flussi, ma non dello stock
Come conciliare sovranità
e benessere globale? (1)
 Soluzioni: 1) accordi internazionali volontari.
– Le emissioni di ozono: un caso di successo.
L’accordo di Montreal del 1987 (con 197 paesi) ha previsto restrizioni all’uso
di clofluorocarburi CFC). Dal 2000 il ‘buco’ si sta riducendo.
– Riscaldamento globale: progressi significativi, ma ancora insufficienti.
Dal 1988 l’IPCC aggrega il consenso scientifico.
Le COP annuali hanno impatti diversi, con rallentamenti e accelerazioni.
I paesi stanno riducendo l’intensità carbonica del PIL (es UE 1990-2021:
PIL + 65%, emissioni -28%).
I grandi paesi hanno fissato obiettivi di azzeramento delle emissioni nette: EU
e USA nel 2050; Cina nel 2060; India nel 2070. Troppo lenti?
– Il ruolo del G20 è cruciale: è una sede dove concordare le strategie per il
clima a livello globale tra un numero contenuto di interlocutori.
Come conciliare sovranità
e benessere globale? (2)
 Soluzioni: 2) Climate Clubs
– un gruppo di paesi si accorda sugli obiettivi e impone sanzioni ai non
partecipanti (es. tariffe doganali sulle importazioni di beni).
Nordhaus W. (2015), Climate Clubs: Overcoming free-riding in International
Climate Policy, AER
L’accordo è relativamente più facile su un prezzo minimo delle emissioni
carboniche.
Weizman M. (2017), Voting on prices vs. voting on quantities in a World Climate
Assembly
Gollier C. e Tirole J. (2015), Negotiating effective institutions against climate change
EU: Carbon Border Adjustment Mechanism (dal 1 ott. 2023).
G7 (dic. 2022): ‘open, cooperative and inclusive Climate Club’s objective
is to support the effective implementation of the Paris Agreement’.
 Ma non sono stati mai applicati su larga scala
Conclusioni
Serve una visione d’assieme e di lungo periodo
 La transizione ambientale e quella demografica sono molto costose. Ma ne
conosciamo l’evoluzione attesa e i relativi rischi.
 I tempi e le caratteristiche di altri shock sono più incerti, ma sappiamo che
accadranno (es. le pandemie).
 In tutti i casi, le azioni preventive e la predisposizione di margini di bilancio
adeguati sono meno onerose di interventi tardivi.
 Serve una strategia complessiva, di medio-lungo termine.
 Per l’ambiente e le pandemie è necessaria la collaborazione tra i principali paesi.
Come rafforzare il peso del ‘futuro’ nelle scelte?
 È evidente la difficoltà di attuare politiche finanziarie e ambientali
lungimiranti. Serve più domanda di sostenibilità.
 Molto è stato fatto per informare circa la sostenibilità finanziaria. Occorre
estendere all’ambiente tale approccio: a livello nazionale, UE, internazionale.
 Bisogna rafforzare ancora il peso del futuro nei processi decisionali:
procedure, pareri istituzioni tecniche, ruolo Costituzione, ecc.
 Gli accordi internazionali a sottoscrizione volontaria non vanno sottostimati,
ma vi sono sempre rischi di free riding. Vanno sperimentati i climate clubs.
 La Scienza delle finanze resta fondamentale (lo Stato resta cruciale). Ma deve
continuare ad aprirsi ad altre discipline e ad affrontare problemi nuovi.