(AGENPARL) – mar 11 luglio 2023 SINAPPSI
CONNESSIONI TRA RICERCA E POLITICHE PUBBLICHE
Rivista quadrimestrale dell’Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche
Il neoliberismo ‘come invenzione della verità’
Roberto Schiattarella
La regolazione del lavoro nelle piccole imprese
Ida Regalia
Training and skills development in SMEs
Alessandra Pedone, Roberto Angotti, Domenico Barricelli
Patterns of labor market reforms: a regional approach to the Italian ‘Jobs Act’
Fabio Berton, Lia Pacelli, Roberto Quaranta, Francesco Trentini
An analysis of NEET youths in EU in a longitudinal perspective
Lia Pacelli, Francesco Trentini, Marianna Filandri
Programma Garanzia Giovani, occupazione e produttività
Irene Brunetti, Andrea Ricci
Per un bilancio della Garanzia Giovani
Silvia Ciampi, Cristina Lion, Katia Santomieri, Veronica Sciatta
L’intermediazione digitale dei trasferimenti monetari
Luca Faustini, Flaviano Zandonai
Anno XIII n. 1/2023
INAPP Editore
SINAPPSI
CONNESSIONI TRA RICERCA E POLITICHE PUBBLICHE
SINAPPSI, rivista scientifica dell’Inapp, è luogo di confronto e dibattito sui temi legati alle politiche del lavoro,
dell’istruzione, della formazione, delle politiche sociali. SINAPPSI rinnova la tradizione dell’Osservatorio
Isfol, la rivista storica dell’Istituto.
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ISSN: 2532-8549
E-ISSN: 2611-6332
Fascicolo chiuso ad aprile 2023
Finito di stampare
nel mese di maggio 2023
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rivolge a una vasta comunità di stakeholder: ricercatori, accademici,
mondo della pratica e policymaker, organizzazioni della società
civile, giornalisti, utilizzatori di dati, cittadinanza in generale.
Presidente
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Direttore generale
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Sommario
4 Il neoliberismo ‘come invenzione della verità’
Roberto Schiattarella
Da una visione dell’economia a un progetto politico e di organizzazione della società in cui non è più la
concorrenza il punto di riferimento, ma la competitività ottenuta in qualsiasi modo dalle imprese. Una
discontinuità che crea una frattura inevitabile con il concetto di democrazia, perché il problema della
ineguale distribuzione del potere nella società è incompatibile con l’idea di uguaglianza dei diritti.
18 La regolazione del lavoro nelle piccole imprese
Ida Regalia
Le relazioni di lavoro nelle piccole imprese lungo gli assi informalità/formalità e interno/esterno:
individuazione di quattro diversi modelli di regolazione con la combinazione delle due dimensioni
presenza/assenza di rappresentanza e grado di benessere lavorativo effettivamente goduto.
32 Training and skills development in SMEs
Analysing the role of support policies and NRRP strategies
Alessandra Pedone, Roberto Angotti, Domenico Barricelli
Le caratteristiche delle micro e PMI nel contesto europeo e mondiale. Il ruolo della formazione in risposta
all’emergenza Covid-19 e alle sfide delle transizioni digitale ed ecologica, in particolare per quel 43,3% di
microimprese che non investe in formazione.
50 Patterns of labor market reforms: a regional approach
to the Italian ‘Jobs Act’
Fabio Berton, Lia Pacelli, Roberto Quaranta, Francesco Trentini
L’impatto dei sussidi salariali e della protezione dell’impiego sull’occupazione a tempo indeterminato:
maggiore l’effetto dei primi nelle regioni in cui l’economia è più forte, con potenziale amplificazione dei
divari territoriali, nessuna eterogeneità regionale invece rispetto alla protezione dell’impiego.
68 An analysis of NEET youths in EU in a longitudinal perspective
Lia Pacelli, Francesco Trentini, Marianna Filandri
Una prospettiva di analisi che, consentendo di distinguere i vari gruppi di NEET, di analizzare la durata della
permanenza nella condizione e di avere un quadro accurato della gravità del fenomeno in ciascun Paese,
permette di individuare una gerarchia di politiche per aiutare le persone a uscire da questa condizione.
88 Programma Garanzia Giovani, occupazione e produttività
Evidenze su dati employer-employees
Irene Brunetti, Andrea Ricci
Indagine Inapp: l’utilizzo da parte delle imprese italiane dell’incentivo fiscale per l’assunzione di giovani NEET
sembra implicare, almeno nel breve periodo, una contrazione netta dell’occupazione per la popolazione target
della policy. L’incentivo si accompagna inoltre ad una riduzione della produttività del lavoro. La robustezza
di queste evidenze potrà essere verificata attraverso successive analisi aventi per oggetto l’ampliamento
dell’orizzonte temporale dell’analisi e delle strategie di identificazione empirica.
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101 Per un bilancio della Garanzia Giovani
Evidenze dalle valutazioni e sfide di policy
Silvia Ciampi, Cristina Lion, Katia Santomieri, Veronica Sciatta
Un focus sui risultati dell’applicazione del programma: l’ottica territoriale, le correlazioni con i diversi
tipi di politica cui hanno partecipato i giovani, il peso della partecipazione a tirocini extracurricolari e a
percorsi di formazione, gli effetti prodotti dall’incentivo sulle imprese beneficiarie. Un bilancio positivo,
ma con la necessità, in prospettiva, di diversificare le misure per raggiungere i giovani più vulnerabili.
115 L’intermediazione digitale dei trasferimenti monetari
La gestione dei buoni spesa della piattaforma welfareX© durante
la pandemia: tra nuovi profili di utenza e feedback non convenzionali
Luca Faustini, Flaviano Zandonai
L’analisi dei dati dei cittadini che hanno presentato richiesta per i buoni spesa attraverso la piattaforma conduce
a ricostruire profili di bisogno che non sempre risultano ‘presi in carico’ dai servizi istituzionali di welfare, e
mette in luce la volontà dei richiedenti di partecipare alla formazione del valore, rilevante per impostare e
indirizzare una trasformazione che sia insieme tecnologica e sociale.
127 Scaffale – Rubrica di recensioni
Pizzo C., Grimaldi A. (a cura di), Povertà e minori tra emergenza economica,
sanitaria ed educativa, Milano, Franco Angeli, 2022
(Simona Rotondi)
Pirina G., Connessioni globali. Una ricerca sul lavoro nel capitalismo delle
piattaforme, Milano, Franco Angeli, 2022
(Massimo De Minicis)
Buzzacchi C., Reddito e Costituzione. La cifra smarrita, Milano, Franco Angeli, 2022
(Manuel Marocco)
134 Per proporre un articolo
136 Norme bibliografiche
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Il neoliberismo ‘come invenzione della verità’
Roberto Schiattarella
Università di Camerino
Nell’articolo si tenta di mettere in evidenza come le discontinuità sul
piano del metodo scientifico e nel valore di riferimento tra la vecchia e
la nuova cultura del mercato, il neoliberismo, abbiano finito col tradursi
in una diversa utopia che non è più quella della società resa efficiente
dall’agire della concorrenza, ma è quella centrata sulla competitività
delle imprese e sulla libertà di azione dei grandi gruppi multinazionali.
Un’utopia che viene raccontata come se fosse sorretta dall’idea forte
di scientificità della vecchia cultura del mercato, ma il cui percorso
scientifico può essere assimilato piuttosto all’invenzione della verità di
de Finetti.
In the article, an attempt is made to highlight how the discontinuities on
the level of scientific method and in the reference value between the old
and the new market culture, neoliberalism, have ended up translating
into a different utopia, which is no longer that of a society made efficient
by the action of competition but one centered on the competitiveness
of enterprises and the freedom of action of large multinational groups.
A utopia that is recounted as being supported by the strong idea of
scientificity of the old market culture but whose scientific path can be
likened rather to de Finetti’s invention of truth.
DOI: 10.53223/Sinappsi_2023-01-1
Citazione
Schiattarella R. (2023), Il neoliberismo ‘come
invenzione della verità’, Sinappsi, XIII, n.1,
pp.4-17
Parole chiave
Analisi economica
Economia politica
Teoria economica
Introduzione
In questo lavoro ci occuperemo di quello che viene
comunemente chiamato neoliberismo. Una visione
dell’economia, ma anche della convivenza civile e della
politica, che ha avuto la capacità di conquistare negli
ultimi decenni un’assoluta egemonia in tutto il mondo
occidentale. Si è ovviamente coscienti del fatto che non
è possibile considerare il neoliberismo come una linea di
pensiero unitaria o coerente al suo interno. Le posizioni
dei singoli studiosi che hanno contribuito a delinearne
i tratti fondamentali sono state infatti diverse anche
su aspetti qualificanti. Ogni ricostruzione, dunque,
compresa quella sviluppata nelle pagine che seguono,
non può che contenere elementi di interpretazione.
Elementi che, tuttavia, a giudizio di chi scrive, sono
Il neoliberismo ‘come invenzione della verità’ | Schiattarella
Keywords
Economic analysis
Political economy
Economic theory
resi meno importanti dal fatto che la nostra attenzione
si è concentrata su alcuni passaggi sui quali c’è stata
un’ampia condivisione da parte di tutti i più importanti
rappresentanti di questa linea di riflessione.
L’obiettivo che ci siamo posti è stato, più in particolare, quello di ragionare sulla struttura logica del neoliberismo, soffermandoci in particolare sugli elementi
di continuità e discontinuità rispetto alla tradizionale
cultura del mercato.
Un problema interessante da analizzare perché da
un lato il neoliberismo si è voluto esplicitamente porre
in continuità con una cultura che si è presentata storicamente come una scienza con una sua compattezza
interna, capace di dare di sé un’immagine talmente
forte da mettersi in condizioni di giudicare con i propri
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parametri il modo di organizzarsi della società senza,
nel contempo, accettare di essere giudicata sulla base
di altri metri di valutazione. Una ‘scienza’ che si è vantata a lungo di aver escluso ogni giudizio di valore dal
proprio processo scientifico, come è stato messo bene
in evidenza da J. Maurice Clark, che, in un suo articolo
dell’immediato dopoguerra, sottolineava come, in una
classe di economia, la questione dei valori venisse normalmente affrontata in modo molto diverso da ogni
altra disciplina (Clark 1950). Come cioè i valori venissero considerati elementi di pregiudizio, fattori ideologici
che non possono che disturbare l’analisi.
Dall’altro, perché i problemi di discontinuità che si
erano determinati a partire dagli anni Trenta con la precedente cultura del mercato erano tutt’altro che banali
e non erano certo legati solo alla diffusione che aveva
avuto in quegli anni la teoria keynesiana. Al contrario.
Le ragioni erano talmente importanti da costringere
una parte importante degli studiosi dei Paesi anglosassoni a mutare gli occhiali con cui si guardava alle questioni economiche.
Ragioni che avevano a che fare in primo luogo col
metodo scientifico sul quale la cultura del mercato si
era fino ad allora definita. Lo stesso compito dello studioso era interpretato in maniera diversa. Non solo, infatti, non si pensava più che il suo ruolo fosse quello di
indagare sulle leggi immanenti nei sistemi economici,
ma si stava facendo strada la convinzione che l’economista, con i suoi valori, potesse avere un ruolo attivo nel
disegnare il processo scientifico. Un colpo difficile da
assorbire per la tradizionale cultura del mercato che si
trovava contemporaneamente indebolita dalla perdita
di fiducia della comunità scientifica nel metodo deduttivo a priori di Mill. Un metodo che, partendo da assiomi
ritenuti veri per definizione e procedendo per deduzione, aveva consentito di definire l’impalcatura di quello
che Sen ha chiamato l’approccio ingegneristico all’economia, con il suo ampio ricorso agli strumenti matematici, nonché di attribuire un ruolo centrale al mercato.
La seconda circostanza che aveva immesso elementi
di rottura veniva dai fatti (ai quali nel metodo deduttivo
a priori era dedicata un’attenzione del tutto marginale
essendo gli assiomi, come abbiamo appena detto, veri
per definizione) che non sembravano più compatibili
con il quadro teorico che la disciplina si era costruito.
Fatti, quelli connessi con la crisi del 1929 negli USA, che
non potevano essere ignorati perché avevano assunto
una dimensione assolutamente devastante sul piano
sociale.
La terza circostanza, strettamente legata alla seconda, è che, di fronte ad una ‘saggezza convenzionale’ che
aveva suggerito politiche d’intervento che avevano portato a pessimi risultati, la politica USA è stata in qualche
modo costretta a percorrere strade diverse1. Strade che
si sono dimostrate di successo, ma che non avevano più
alle loro spalle la teoria economica del mercato. Erano
costruite su tutt’altra base e avevano come riferimento
i valori costituzionali USA. Si facevano forti di un atteggiamento pragmatico che col tempo è andato sedimentandosi e trasformandosi in cultura quando il pensiero
keynesiano si è diffuso all’interno dei corsi di insegnamento delle università nordamericane2.
Quando abbiamo detto che l’obiettivo di questo lavoro è soffermarsi sugli elementi di continuità e discontinuità tra la vecchia e la nuova cultura del mercato, volevamo sottolineare come fosse importante analizzare il
modo in cui la cultura del mercato è riuscita a ripensarsi
e a riproporsi in maniera talmente convincente da assumere nuovamente una posizione centrale all’interno
del dibattito in economia. E questo non tanto a fini di
storia del pensiero economico, quanto per provare a capire il significato profondo di questo tentativo, con i suoi
elementi di forza e gli eventuali limiti.
Definire il neoliberismo come ‘invenzione della verità’, come abbiamo fatto nel titolo dato a questo lavoro, non è espressione di una volontà di mettere in
discussione la qualità del processo scientifico di questo
approccio, utilizzando il linguaggio volutamente paradossale di de Finetti (1976). Al contrario, è un modo di
interpretare in maniera sintetica il significato (ma anche
le contraddizioni e i limiti) di un percorso scientifico che
in qualche modo è riuscito a riproporre punti di arri-
1? Non bisogna dimenticare che tra gli intellettuali statunitensi che collaborarono con Roosevelt si avvertiva in maniera chiara
l’esigenza di dimostrare che il modello politico americano era in grado di affrontare gli straordinari problemi sociali che si
ponevano in quegli anni, senza ricorrere alla collettivizzazione dell’economia (Amari e Del Rossi 2018). Da questo punto di
vista il New Deal nasce come una proposta alternativa capace di sfidare sul piano della giustizia sociale quella che veniva
dall’esperienza del mondo comunista.
2? L’importanza che era attribuita alla definizione di nuovi percorsi formativi all’interno delle Università statunitensi è
testimoniata dal fatto che già nel 1935 l’American Economic Review si pone il problema di come ripensare l’insegnamento
dell’economia per renderlo più coerente con la nuova cultura che si andava definendo con il New Deal. Per comprendere
come si poneva la questione in quegli anni si veda Kierkhofer et al. (1935).
Il neoliberismo ‘come invenzione della verità’ | Schiattarella
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vo apparentemente in piena continuità con quelli del
passato a partire da un contesto di metodo del tutto
differente. Un contesto all’interno del quale si è abbandonata un’idea di scientificità come scoperta del ‘vero’
— che era quella della tradizionale cultura del mercato — e si è andato costruendo negli anni un percorso
scientifico che ha dovuto necessariamente fare i conti
con gli sviluppi che si erano realizzati sul piano epistemologico.
1. La cultura del mercato ripensa se stessa
L’obiettivo degli studiosi che sono confluiti nella
cosiddetta Scuola di Chicago per poi dar vita al neoliberismo sembra essere stato complessivamente quello di stabilire un rapporto di continuità con la cultura
ingegneristica partendo, tuttavia, da una piena consapevolezza delle discontinuità rese necessarie dagli sviluppi del dibattito interno alla disciplina. Un progetto
scientifico che aveva certamente una componente di
chiaro sapore gattopardesco, e cioè cambiare qualcosa
nel percorso scientifico per non mettere in discussione
i punti di arrivo. Ma che era anche qualcosa di più, il
cui significato può essere colto solo se si colloca questa esperienza nel suo tempo, negli anni della guerra
fredda. Anni in cui poteva apparire indispensabile a una
parte dell’establishment USA riproporre l’utopia implicita nella cultura del mercato, rendendola se possibile ancora più densa di contenuti, per sottolineare la diversità
delle scelte di valore del mondo occidentale rispetto a
quello sovietico, senza passare per le concessioni implicite nel ‘riformismo keynesiano’.
Il progetto del neoliberismo nasce quindi da subito
come espressione di due esigenze. Una di natura scientifica, quella di dare nuova vitalità alla cultura del mercato, e una, di livello superiore per certi versi, di natura
politica. Su quest’ultimo piano l’obiettivo era quello di
proporre un’utopia che doveva avere due caratteristiche: a) essere facilmente comprensibile e suggestiva;
b) potersi trasformare in un immaginario collettivo
chiaramente alternativo a quello che veniva dai Paesi
del socialismo reale. Due obiettivi chiari che andavano
perseguiti in un ambiente scientifico che sicuramente
lasciava molto maggior spazio alla questione dei valori e
della costruzione di un’utopia e quindi alla componente
politica del progetto, ma era, sul piano scientifico, poco
favorevole a una ripresa della cultura del mercato. Non
è un caso che il neoliberismo abbia sviluppato il suo
percorso scientifico nel corso dei decenni e sia riuscito ad affermarsi solo nel momento in cui le condizioni
storiche erano mutate, negli anni in cui si era esaurito il
mondo di Bretton Woods e si stava aprendo la stagione
delle regole Reagan-Thatcher. Una stagione che doveva
essere quella della supremazia indiscussa nordamericana nel mondo.
Come avevamo già accennato nell’introduzione, i
problemi con i quali i primi studiosi della scuola di Chicago si sono dovuti misurare, nel momento in cui hanno voluto riproporre la cultura del mercato, sono stati
due, peraltro collegati tra loro. Il primo è stato quello
che veniva dalla convinzione, molto diffusa nel Dopoguerra all’interno della disciplina, che ogni percorso
scientifico fosse strettamente collegato a una scelta
di valore. Più in generale, il problema di fronte al quale si trovavano gli studiosi interessati a riaffermare la
continuità della disciplina nel Dopoguerra era quello
di dialogare con un ambiente culturale nel quale stava
trovando uno spazio significativo una visione dell’economia intesa come scienza dei fini oltre che dei mezzi e
in cui veniva dato per scontato il fatto che ogni visione
partisse da un retroterra esplicito di valori, legati agli
obiettivi che lo studioso si dava. Un ambiente nel quale
era difficile riproporre la cultura del mercato come una
visione della disciplina di natura sostanzialmente tecnica che, come tale, poteva essere messa al servizio di
qualunque punto di vista presente in una società.
Il secondo tipo di problema è venuto invece dal
fatto che la comunità scientifica aveva rigettato il metodo deduttivo a priori di Mill e guardava con grande
sospetto ad ogni forma di dogmatismo3, ma anche ad
ogni progetto scientifico fortemente connotato sul piano del determinismo. Un insieme di problemi che era di
particolare rilevanza dal punto di vista della continuità
della cultura del mercato perché, nel momento in cui
si metteva in discussione il metodo deduttivo, a priori
si metteva anche in discussione: a) la logica della semplificazione grazie alla quale l’economia era riuscita a
darsi dei confini circoscritti e chiari; b) l’uso dell’etica
delle conseguenze come strumento di valutazione delle
3? L’atteggiamento fortemente antidogmatico di molti economisti in quegli anni è legato da un lato al ruolo che ha avuto
Popper nella comunità scientifica USA del Dopoguerra, ma anche alla volontà di molta parte della comunità scientifica
di quel Paese di mettere in discussione la logica ottocentesca e deterministica di gran parte della cultura marxista. Una
posizione che tuttavia finiva col costituire una critica indiretta ad una cultura, quella del mercato, il cui impianto era
altrettanto deterministico.
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scelte individuali; un modo di valutare il benessere indispensabile per poter considerare il mercato e il lassaiz
faire rispettivamente il migliore strumento e la migliore
linea di politica d’intervento a disposizione del policy
maker.
Senza, infatti, l’esistenza di una qualche logica deterministica, diventava più difficile affermare che il mercato, nel quale ciascuno ragiona e opera perseguendo fini
egoistici, è anche il luogo in cui si creano le condizioni
per il massimo sviluppo del benessere. Non c’è infatti
più un rapporto di necessità tra l’agire egoistico e i risultati che si ottengono come conseguenza di quell’agire.
2. L’economia diventa la scienza della libertà
individuale
Per fare fronte ai problemi che abbiamo descritto,
Knight, che con Hayek può essere considerato l’esponente più importante della prima generazione degli
economisti della scuola di Chicago, avvia la riflessione
in una direzione nuova. Fa infatti una scelta che forse
non è sorprendente, visto il clima culturale prevalente
all’epoca all’interno della disciplina, ma che sicuramente crea un momento di forte discontinuità rispetto alla
tradizionale cultura del mercato. Knight parla dell’economia come della scienza della libertà individuale.
Una lettura che in qualche modo è o sarà condivisa sia
da Hayek che da Friedman (in un suo famoso libro del
1980), ma che è stata ripresa anche da molti tra i principali studiosi di quello che sarà chiamato il neoliberismo.
La scelta della libertà individuale come valore di
riferimento della disciplina (Knight 1951) crea indubbiamente un primo momento di discontinuità perché
per la prima volta all’interno della cultura del mercato
qualcuno si pone il problema dell’esistenza di una scelta di valore nel processo scientifico. Una scelta che per
di più sembra essere fatta dallo studioso di economia.
Il secondo elemento di discontinuità, più immediatamente visibile, sta invece nel fatto che il valore preso
a riferimento è diverso da quello che era stato fino ad
allora, sia pure implicitamente, il punto fermo di quella
letteratura, cioè il richiamo all’efficienza.
Discontinuità rilevanti perché sembrano porre il
percorso scientifico del neoliberismo su una base logica
sostanzialmente differente da quella della tradizionale
cultura del mercato con tutte le conseguenze che derivano da una linea di riflessione che si voleva porre in
continuità con quella cultura. Conseguenze che in qualche modo condizioneranno tutti gli sviluppi successivi di
questa linea di riflessione.
Consapevole di aver fatto un passo che è sostanzialmente di rottura, Knight cerca immediatamente di
ridimensionarne il significato. Nelle prime pagine dello
stesso articolo del 1951 prende infatti esplicitamente
le distanze da quella letteratura economica che aveva
rivalutato il ruolo dei valori nel processo scientifico. Lo
fa attraverso due affermazioni. L’economia, dice, non
può prendere in considerazione la dimensione etica
dei problemi perché l’unico valore di riferimento per
l’economista non può che essere “the truth”, la verità
(Knight 1951, 3). Quando dice quindi che l’economia è
la scienza della libertà individuale, fa capire che non sta
facendo una scelta di valore, quanto piuttosto qualcosa
che ha a che fare con quelli che chiama “principi” che,
come tali, non hanno alcun carattere soggettivo. La sua
definizione di economia viene raccontata in questo
modo come una presa d’atto di ciò che ha accomunato
tutta l’esperienza scientifica precedente nella disciplina.
In questa impostazione il problema della continuità viene in qualche modo stravolto. La continuità non è legata
al fatto che la nuova cultura del mercato riprende elementi costitutivi che erano già presenti nella tradizione.
Ma è data dall’attribuzione alla cultura tradizionale di
un retroterra, rimasto prevalentemente implicito, che è
lo stesso su cui si basa la nuova cultura del mercato. Il
riferimento alla libertà individuale.
Dopo aver fatto intendere che la sintonia con il dibattito del suo tempo sul ruolo dei valori in economia è
più formale che sostanziale (perché la libertà individuale
non è un valore e perché la scelta non ha carattere soggettivo), Knight tenta di rafforzare il legame tra questo
suo primo passo e la tradizionale cultura del mercato.
Lo fa sottolineando che è proprio la scelta della libertà
individuale come “principio” di riferimento che spiega
perché l’economia non può occuparsi di fini. Ogni indicazione di fini, infatti, finirebbe col costituire un limite
alla piena espressione della libertà individuale. E spiega
anche perché in questa cultura il valore di riferimento
non può essere che uno solo. La libertà individuale va
infatti considerata un valore esclusivo, perché è un valore al quale non ne può essere affiancato alcun altro.
Ogni volta, infatti, che si prende in considerazione un
altro valore da affiancare ad esso si finisce necessariamente per limitarla.
I ragionamenti di Knight sono sicuramente brillanti e
mettono in evidenza un carattere di assoluta continuità
nella cultura del mercato, vecchia o nuova che sia. In
tutti e due gli approcci si prende infatti a riferimento
un solo valore, nel senso che nessun altro valore può
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affiancarsi ad esso. Nell’approccio ingegneristico questo
valore era l’efficienza; a partire dalla Scuola di Chicago,
la libertà individuale. Una conclusione rilevante che ci
dice che la cultura del mercato non sembra in grado di
definirsi se non all’interno di una visione del benessere
a una sola dimensione. Una questione importante sulla
quale ritorneremo.
Ma al di là di questa considerazione, a giudizio di chi
scrive, le argomentazioni portate da Knight non sembrano così solide da riuscire realmente a ridimensionare l’importanza dei cambiamenti impliciti nella sua
impostazione sul piano del metodo. Il fatto che tutti
gli studiosi di economia abbiano — senza peraltro una
piena consapevolezza — considerato il “principio” della
libertà individuale come punto di riferimento, non significa affatto che non ci sia stata una scelta. Si può solo
dire che è stata una scelta che, secondo Knight, è stata condivisa da una parte importante della letteratura.
E d’altra parte non si capisce in cosa sia differente un
“principio” da un valore. È significativo, a questo proposito, che lo stesso Knight usi esplicitamente il termine
valore riferendosi alla libertà individuale nel momento
in cui, sempre nello stesso articolo, la confronta con la
giustizia sociale, giungendo alla conclusione che la prima deve essere sempre considerata qualcosa di preferibile alla seconda (Knight 1951, 14). Una conclusione
quest’ultima che, di nuovo a nostro giudizio, è una testimonianza evidente che quella di Knight non può che
essere letta come una scelta di valore.
In realtà, come avevamo già detto in precedenza, il
modo nuovo con cui questi studiosi hanno rielaborato
la cultura del mercato non deve essere giudicato solo
con gli occhi della coerenza interna alla disciplina. I primi tasselli della nuova cultura del mercato sembrano
piuttosto da collegare con la componente politica del
progetto della Scuola di Chicago e, più in particolare,
con il bisogno che questi studiosi avevano di delineare
un’utopia con una propria identità chiara capace, come
tale, di contrapporsi alle altre “civiltà possibili”. Un’utopia che doveva avere un valore di riferimento che la
identificasse in maniera inequivocabile nella sua diversità rispetto all’utopia della società giusta proposta dai
paesi del blocco sovietico e, quella della società inclusiva proposta dal riformismo keynesiano. Un bisogno che
è stato soddisfatto prendendo a riferimento il valore
della libertà individuale.
Ed è proprio l’importanza che ha la politica nella
definizione del suo percorso scientifico che rende ragionevole la lettura del neoliberismo come un caso em-
Il neoliberismo ‘come invenzione della verità’ | Schiattarella
blematico di quella che de Finetti aveva indicato come
l’“invenzione della verità”. Un metodo scientifico cioè
che si fonda su una specifica scelta del valore di riferimento e giunge alla definizione di un’utopia passando
per un insieme di affermazioni coerenti col valore di
partenza (de Finetti 1973). Un’idea di scienza che ha
poco in comune con quella della tradizione marginalista
e in cui la diversità non è altro che l’espressione ultima
delle discontinuità che esistono sul piano del metodo
scientifico.
Nelle pagine che seguono approfondiremo questa
questione tentando in particolare di capire in che direzione si sono mosse le analisi, quali sono stati i risultati
raggiunti, quali sono stati gli elementi di continuità e
discontinuità tra la vecchia e la nuova cultura del mercato. Quali sono poi state le ambiguità e quali gli effetti
di questa lettura dell’economia sulla cultura e sulle istituzioni della democrazia.
3. Continuità e discontinuità: i valori
Dopo aver tentato di negare l’esistenza di una vera
e propria scelta di valore, Knight e gli altri studiosi della
Scuola di Chicago si sono trovati di fronte al problema
costituito dal fatto che la scelta della libertà individuale
poteva in primo luogo mettere in discussione la sacralità del valore dell’efficienza, facendolo diventare uno
dei tanti valori che potevano essere scelti dagli studiosi,
ma soprattutto poteva rendere meno scontata la stessa
centralità del mercato nella disciplina.
Nella sostanza, quegli studiosi si sono dovuti confrontare da un lato con il problema della possibile pluralità dei percorsi scientifici all’interno della disciplina
(uno per ogni valore o insieme di valori scelti) e quindi
della pluralità anche dei confini della disciplina stessa;
dall’altro, con la necessità di trovare una giustificazione
della centralità del mercato nell’analisi economica differente da quella della tradizione.
Occorreva dunque in primo luogo riportare al centro della riflessione economica il mercato e, in secondo
luogo, riaffermare il carattere pienamente scientifico
della disciplina anche nel caso in cui questo percorso
è costruito a partire del valore della libertà individuale.
Libertà individuale e centralità del mercato
nell’analisi economica
Il problema è evidentemente quello di capire quale
è il rapporto che c’è tra libertà individuale ed efficienza
e quindi quale rapporto c’è tra libertà individuale e mercato. La questione è stata affrontata da Knight attraver-
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so due affermazioni. La prima è quella che il mercato è
l’istituzione che è in grado di creare le condizioni necessarie perché sia garantita la massima libertà individuale. La seconda è quella che il mercato, attraverso una
migliore circolazione delle conoscenze, determina un
utilizzo efficiente delle risorse disponibili4. Due affermazioni grazie alle quali Knight non solo riesce ad attribuire
al mercato una centralità addirittura rafforzata dal doppio ruolo che gli viene attribuito, ma ottiene anche altri
risultati. In primo luogo, riesce a far considerare la scelta della libertà individuale come qualcosa che non deve
essere vista come alternativa rispetto a quella dell’efficienza. La libertà individuale e l’efficienza finiscono con
l’apparire, al contrario, due facce di una stessa medaglia. In secondo luogo, ripropone una logica implicitamente deterministica. Sappiamo, in altre parole, quali
sono le conseguenze di ogni azione che fa funzionare il
mercato. Un passo essenziale per poter considerare l’etica delle conseguenze come l’unica compatibile con la
disciplina e per poter trarre la conclusione che, nel momento in cui si riesce a garantire il buon funzionamento
del mercato, si ottengono anche i migliori risultati possibili sia rispetto all’obiettivo della libertà individuale, sia
rispetto all’utilizzo delle risorse disponibili. In termini di
benessere, dunque.
Ovviamente si può discutere sulla ragionevolezza o
meno delle due affermazioni che fanno da pilastro al
percorso scientifico di Knight, ma è indubbio che, se si
danno per buone queste posizioni, la sua linea di ragionamento costruisca un ponte suggestivo tra la vecchia e
la nuova cultura del mercato, riproponendo l’idea che,
se si vuole raggiungere il massimo benessere possibile
— un’idea di benessere evidentemente fondata sul binomio efficienza-crescita del reddito da un lato e massima libertà individuale dall’altro — la politica economica
deve porsi l’obiettivo intermedio di far funzionare bene
il mercato.
Un ponte, tuttavia, che può essere suggestivo ma
non è molto solido. È relativamente facile accorgersi,
infatti, che la coincidenza tra i due approcci è più apparente che reale per un insieme di motivi. Innanzitutto, perché anche se il termine è lo stesso, l’efficienza,
è difficile considerare l’efficienza di cui parla Knight,
che è poi quella della definizione di Robbins, come sovrapponibile con quella dell’ottimo paretiano. Difficile
anche perché sul rapporto tra i due tipi di efficienza si
era avuto un dibattito relativamente ampio nella seconda metà degli anni Trenta (Kaldor 1939; Hicks 1939) nel
quale era emerso come fosse difficile far dialogare i due
concetti. Ma in secondo luogo perché, all’interno dei
due approcci, alla concorrenza è attribuito un ruolo del
tutto differente. Con conseguenze importanti.
È vero infatti che, nel suo articolo del 1951, Knight
individua nel mercato di concorrenza la rappresentazione sintetica di una società fondata sulla libertà e in
questo modo sembra ribadire la sua convinzione che
prevalgano gli elementi di continuità tra le due culture.
Ma è anche vero che, al di là delle differenti posizioni
che saranno poi espresse all’interno della Scuola di Chicago, la concorrenza, nell’impostazione di questa linea
di riflessione, non è più la condizione indispensabile
perché un mercato sia efficiente. Semplicemente perché l’efficienza che si prende a riferimento non è quella
paretiana e, più in generale, perché l’efficienza che viene attribuita ai mercati non è legata all’esistenza di una
specifica forma di mercato. Secondo questi studiosi, il
mercato è l’istituzione che utilizza al meglio le risorse
disponibili in qualunque sua forma.
Se dunque ci può essere coincidenza tra efficienza
e libertà individuale, non si può dire la stessa cosa tra
libertà individuale e concorrenza, nonostante la presa
di posizione di Knight nell’articolo del 1951. Studiosi
importanti come Hayek (1937; 1942; 1944; 1960) o
Friedman, nel momento in cui si sono trovati a scegliere
tra tutela della concorrenza e libertà individuale, non
hanno avuto esitazioni nell’indicare la seconda come il
valore da tutelare in via prioritaria.
In sostanza, anche se è indiscutibile che in tutti e
due gli approcci il mercato svolga un ruolo centrale e
che l’efficienza continui ad essere un obiettivo cruciale,
il mercato di cui parla il neoliberismo non ha molto in
comune con quello della tradizione che, sia pure in maniera mitizzata, guardava alla concorrenza come situazione sempre desiderabile. Il mercato a cui il neoliberismo attribuisce la capacità di massimizzare efficienza e
libertà è quello che esalta il ruolo positivo della competitività e quindi delle grandi aggregazioni finanziarie ed
economiche.
Un elemento di discontinuità che non può essere
considerato secondario, non tanto perché il valore di
riferimento della nuova cultura del mercato non è perfettamente sovrapponibile con quello dell’efficienza
4? Occorre notare che l’efficienza di cui parla il neoliberismo non è espressione e conseguenza dell’operare di un mercato di
concorrenza, ma è semplicemente postulata sulla base della convinzione — anch’essa tutta da verificare — che il mercato
debba essere considerato come l’istituzione all’interno della quale le conoscenze possono circolare più liberamente.
Il neoliberismo ‘come invenzione della verità’ | Schiattarella
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paretiana, ma soprattutto perché quella cui il neoliberismo vuole tendere è in fin dei conti un’altra utopia.
Un’utopia che non ha più bisogno di tutta quella parte
che vedeva nella concorrenza uno strumento di democrazia economica, di una democrazia cioè, per dirla con
Roosevelt (1933), nella quale è importante che non si
creino accumulazioni di potere economico e di decisione all’interno della società.
La riaffermazione dell’economia come ‘scienza’
L’aver definito l’economia come la scienza della libertà individuale ha posto prima Knight, e poi tutta
la nuova cultura del mercato, di fronte a un secondo
tipo di problema, peraltro strettamente collegato al
primo. Era necessario evitare che la scelta di prendere
a riferimento un valore facesse perdere all’economia
quell’immagine di autorevolezza scientifica che l’aveva contraddistinta. Se l’obiettivo era quello di porsi in
continuità con la tradizione, bisognava riuscire a dimostrare che la scelta fatta non solo era la migliore
dal punto di vista dell’importanza del valore, ma era
anche l’unica possibile.
A questo fine, Knight si è mosso in due direzioni. Ha
in primo luogo identificato la libertà individuale con la
libertà tout court. Una identificazione che, ricordandoci
che nella sua lettura dell’economia il mercato è
l’istituzione che garantisce il massimo della libertà
individuale5, vuol dire che la libertà tout court può
identificarsi anche con libertà di mercato. E, in secondo
luogo, ha considerato la libertà individuale come il valore
che caratterizza la democrazia americana. Facendo
questo Knight ha, in sostanza, individuato le radici della
cultura del mercato nell’esperienza storica degli Stati
Uniti. Un’affermazione forte che probabilmente voleva
ricollegarsi a quanto aveva fatto Roosevelt quando
aveva posto alla radice della sua politica d’intervento
i valori costituzionali americani, ma che aveva lo scopo
di raccontare questa visione dell’economia come il
punto di arrivo di quel patrimonio di esperienze e di
cultura intorno alla quale si era venuta costruendo la
democrazia nordamericana.
Una visione quella che comincia a delinearsi con
Knight (1951), che, come era capitato anche negli anni
Trenta con il New Deal, finisce con l’identificare uno
specifico progetto di democrazia e di organizzazione
sociale, diverso da quello di Roosevelt, ma che si vuole
presentare come l’autentica interpretazione del ‘sogno’ americano. Un’assimilazione grazie alla quale ogni
dubbio sulla libertà individuale come unico valore di riferimento dell’economia finisce con l’essere percepito
come una potenziale messa in discussione dell’intero
processo storico attraverso il quale si è arrivati a costruire la stessa identità politica e sociale nordamericana6.
Estremizzando l’argomentazione, come il rifiuto della
leadership ideale e politica statunitense.
Per concludere su questo punto, assimilando la
libertà individuale con la libertà economica, con la
libertà tout court e con i valori fondanti dell’esperienza
degli Stati Uniti, il neoliberismo ha fatto apparire la
scelta di porre il mercato e le sue logiche al centro della
riflessione economica come qualcosa che non solo non
ha bisogno di alcuna giustificazione, ma che non può
essere neanche messa in discussione perché, se lo si
facesse, si finirebbe per mettere in discussione l’intera
esperienza della democrazia USA.
Un punto di arrivo che, a ben riflettere, è in piena
continuità con quello della tradizione del mercato.
L’economia, pur non potendo essere più considerata
scienza tecnica, è come se continuasse ad esserlo,
nel senso almeno che, come in passato per il valore
dell’efficienza, è fondata su un solo valore che è
presentato ancora una volta come indiscutibile7.
La differenza sta solo nel fatto che la ragione
dell’indiscutibilità è politica e non tecnica.
4. Continuità e discontinuità: questioni di metodo
Superato con Knight il primo insieme di problemi
che derivavano dall’aver considerato l’economia come
la scienza della libertà individuale, gli studiosi della
Scuola di Chicago si sono dovuti misurare con un altro
tipo di ostacolo, probabilmente ancora più difficile
da superare: quello di ricostruire l’intero percorso
5? Due identificazioni che è quantomeno discutibile dare per scontate, come testimonia il dibattito che si è svolto in Italia
proprio su questi temi negli anni della guerra e dell’immediato Dopoguerra e a cui hanno partecipato Croce (1942),
Calogero (1942), Croce e Einaudi (2011).
6? Una affermazione forte ma anche un punto di arrivo di grande valenza politica. Un punto di arrivo che può apparire
in stridente contraddizione con il clima in cui il neoliberismo era nato che era nettamente contrario ad ogni forma di
dogmatismo.
7? “La libertà prevarrà solo se accettata come principio generale, la cui applicazione in casi particolari (come in campo
economico) non richiede alcuna giustificazione” (Hayek 1973, 61 – citazione tratta da Roncaglia (2019)).
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scientifico della cultura del mercato senza ricorrere
al metodo deduttivo a priori proposto alla metà
dell’Ottocento da J. Stuart Mill (1983), cioè il metodo
utilizzando il quale si era potuto dare all’economia
quell’immagine di rigore ingegneristico grazie al quale
la tradizione economica era riuscita a guadagnarsi
una reputazione talmente solida da essere stato fatto
proprio da tutta la comunità scientifica.
Un metodo che, in termini fortemente sintetici, si
sviluppava nel modo seguente: si partiva dalla individuazione, attraverso un processo che era contemporaneamente di astrazione e di semplificazione, degli
elementi essenziali all’interno dell’apparente complessità (del divenire economico nel nostro caso);
si incorporavano questi elementi in assiomi che costituivano le fondamenta dell’intero processo scientifico che si sviluppava per via deduttiva. L’aspetto
significativo era che gli assiomi venivano considerati
indiscutibilmente veri, nel senso che nessuna evidenza empirica li poteva mettere in discussione. In
sostanza, per la loro validazione non era necessario
alcun confronto con i fatti8.
Un modo di sviluppare il processo scientifico che
verso la fine degli anni Trenta era stato indebolito
dai risultati che erano emersi da ricerche che
erano state sviluppate all’interno della disciplina9,
ma soprattutto da un contesto epistemologico in
profondo cambiamento. Un contesto in cui alle
logiche deterministiche si andavano sostituendo
chiavi di lettura probabilistiche e in cui l’idea che
si potesse partire da assiomi veri per definizione
non poteva più convincere studiosi tra i quali era
sempre più diffusa la convinzione che gli elementi
di soggettività giocassero un ruolo molto più
significativo nel modo di definirsi dei percorsi
scientifici. Un contesto in cui il confronto con i fatti
aveva assunto un ruolo più importante.
La risposta a questi problemi da parte degli
esponenti della Scuola di Chicago si è sviluppata
col tempo, ma è partita da un passo in qualche
modo obbligato e cioè dall’abbandono del metodo
deduttivo a priori di Mill. Un abbandono che di per sé
è un elemento di discontinuità, ma che non implica
un prevalere degli elementi di rottura rispetto a quelli
di ricerca della continuità.
L’affermazione che gli assiomi — da cui l’analisi
deve in ogni caso partire — non devono essere
necessariamente ‘veri’, è chiaramente un elemento
di rottura rispetto alla tradizione. Un elemento che
ha trovato il suo fondamento nell’idea, proposta dal
cosiddetto “strumentalismo” di Friedman (1953),
che il loro ruolo non deve essere quello di cogliere
l’essenza dei processi in atto ma solo quello, meno
ambizioso, di mettere in condizioni di prevederli.
Dopo aver preso atto con questa affermazione del
mutato clima epistemologico, ridimensionando
anche l’importanza di risultati come quelli ottenuti
da Hall e Hitch (1939), il neoliberismo si è ricollegato
alla tradizione del mercato riproponendo da un
lato il metodo della semplificazione e, dall’altro
l’utilizzo del metodo deduttivo10. Due elementi di
indubbia continuità che, tuttavia, vengono immersi
in un contesto che resta di sostanziale discontinuità
rispetto alla tradizionale cultura del mercato.
Un esempio illuminante di questo intreccio costante
tra continuità e discontinuità è fornito dal modo in cui
la vecchia e la nuova cultura del mercato affrontano la
questione del rapporto tra assiomi e fatti. In Stuart Mill,
come avevamo già avuto modo di sottolineare, i primi
non avevano alcun rapporto con i secondi. In sostanza,
poiché nessuna evidenza empirica poteva mettere in
discussione la ‘verità’ degli assiomi, guardare ai fatti
era un esercizio sostanzialmente inutile. Nel processo
logico del neoliberismo è invece vero esattamente il
contrario. Gli assiomi sono validi (non necessariamente
veri) solo se superano la prova dei fatti. Solo, in altre
parole, se ci accorgiamo che rafforzano le nostre
capacità di previsione.
8? La non necessità di confrontare gli assiomi con i fatti era spiegata dalla considerazione che i fatti stessi potevano essere ‘viziati’
dalla presenza di fattori secondari che potevano nascondere le leggi fondamentali. L’importanza della distanza tra teoria e
fatti, in sostanza, poteva dunque dare solo una misura dell’importanza dei fattori secondari nel divenire economico.
9? Ci riferiamo in particolare alla critica fatta da Hall e Hitch all’ipotesi che i soggetti economici tendessero ad avere
comportamenti massimizzanti. Una critica che aveva avuto un notevole riscontro all’interno della comunità scientifica
del tempo perché era stata letta come un caso paradigmatico di falsificazione. Una interpretazione che trovava le sue
radici nelle posizioni di Popper che proprio in quegli cominciavano a circolare all’interno della comunità scientifica degli
economisti USA. Su questo punto si veda, più in particolare, quanto si dice in Guala (2006, 70).
10? La scelta di semplificare e di procedere per deduzione ha una importanza fondamentale per poter riproporre l’etica delle
conseguenze e quindi l’idea che la valutazione di un’azione non debba essere fatta a partire dalle motivazioni morali, ma
dalle conseguenze che derivano da quelle azioni.
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Un discorso analogo può essere fatto per quel che
riguarda la riproposizione del metodo della semplificazione. In questo caso la discontinuità è legata al
fatto che la scelta di semplificare non è giustificata
dalla ricerca dei fattori essenziali che stanno dietro
l’apparente complessità. Non è inserita in un contesto
di metodo più ampio e coerente come quello proposto da Mill. È invece una scelta che viene giustificata
attraverso l’affermazione che il processo di semplificazione deve essere considerato un tratto ineludibile
di ogni processo scientifico. Un processo scientifico,
dunque, si deve considerare tanto più apprezzabile
quanto maggiore è la sua capacità di ricorrere a semplificazioni. Il ricorso alla semplicità diventa una sorta
di indicatore della qualità del processo scientifico.
L’elemento di forte continuità con la tradizionale
cultura del mercato può essere colto guardando al
ruolo delle ipotesi di semplificazione nel modo in cui
si è sviluppato il processo scientifico nella disciplina
e a quello dell’uso della logica deduttiva. È attraverso lo schermo della necessità di semplificare che si
sono definiti i confini della disciplina. Si è potuta proporre una serie di ipotesi le quali hanno permesso di
trascurare alcuni aspetti dei processi economici concentrandosi su altri; aspetti che sono diventati quelli
essenziali perché solo ad essi si è guardato per sviluppare il processo di deduzione; mentre sono finiti
con l’apparire non essenziali aspetti potenzialmente
ugualmente o addirittura più rilevanti perché esclusi
dalla riflessione mediante il ricorso a semplificazioni.
È attraverso questo tipo di processo che si è riusciti
a non dare alcun ruolo ad altri valori all’interno della
disciplina che non fossero l’efficienza e, dunque, che
si è riusciti a dare dell’economia un’immagine non
solo di ‘scienza’, ma soprattutto di ‘scienza tecnica’.
Attraverso la riproposizione di una logica deduttiva, il neoliberismo ha reso invece possibile da un lato
il ricorso agli strumenti matematici e quindi è riuscito
a ridarsi un’immagine di rigore, e dall’altro ha potuto
nuovamente prendere a riferimento l’etica delle conseguenze come criterio di valutazione delle azioni.
In conclusione, quello che il neoliberismo è riuscito
ad ottenere attraverso la scelta di semplificare e quella di procedere per deduzione è stata la costruzione di
un’immagine di scienza forte pur muovendosi all’interno di una impostazione che, sul piano del metodo, non
poteva che essere non solo molto poco neutrale, ma
nient’affatto ‘tecnica’.
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5. Continuità e discontinuità: il punto di vista
della politica economica
Le implicazioni del sovrapporsi nel neoliberismo tra una volontà di continuità e in un contesto
di sostanziale discontinuità nei processi scientifici,
se non sempre negli obiettivi e negli esiti, possono
essere messe chiaramente in evidenza se ci si pone
dal punto di vista della politica d’intervento. Un angolo visuale privilegiato per chi guarda ai processi
scientifici partendo dai valori che questi processi
sottendono. È ragionevole pensare, infatti, che sia
la scelta degli obiettivi (fortemente legata a quella
dei valori presi a riferimento dallo studioso) a condizionare ogni percorso scientifico. Quello che si vuol
dire è che porsi dal punto di vista della politica economica può più facilmente mettere in condizione di
comprendere gli elementi che il policy maker ha a
disposizione — e può utilizzare — per definire la sua
strategia di intervento.
La posizione di J. Stuart Mill (1983) a questo
proposito era stata assolutamente chiara. Nelle sue
analisi la politica economica aveva infatti trovato il
fondamento da un lato nei materiali messi a disposizione dalla teoria economica e, dall’altro, nei valori
che, pur essendo considerati esterni alla disciplina,
non potevano essere trascurati qualunque fosse l’azione che il policy maker volesse intraprendere. Il retroterra della politica economica, nella sua visione,
doveva essere ricercato quindi nella teoria economica e nei valori presi a riferimento.
Negli sviluppi che si sono avuti nella riflessione
economica fino ai primi due decenni del Ventesimo
secolo, le radici della politica economica sono diventate più elementari. È scomparsa in maniera sempre
più netta la componente dei valori che è stata considerata come qualcosa di assolutamente estraneo al
processo scientifico. All’interno di una impostazione
di questo tipo, la politica economica ha finito con
l’assumere il ruolo di specchio normativo di una economia politica che è diventata il luogo privilegiato
dell’attenzione dello studioso.
Con gli anni Trenta del secolo trascorso, in un contesto culturale in profonda trasformazione, le posizioni
degli economisti sono cominciate a cambiare in modo
via via sempre più netto. E questo sia per effetto dell’azione di Roosevelt sul piano politico, che per il diffondersi delle idee di Keynes su quello più strettamente
scientifico. Su entrambi i piani, con un certo anticipo an-
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che rispetto agli sviluppi nel dibattito epistemologico11,
la nuova importanza attribuita ai valori nel processo
scientifico li ha fatti nuovamente diventare parti essenziali nella definizione delle strategie di politica economica. Si è tornati in qualche modo alle posizioni di Mill,
con una differenza importante, e cioè che i valori non
sono stati più visti come un’aggiunta extra scientifica ai
ragionamenti economici, ma come elementi fondativi,
punti di riferimento di ogni tipo di riflessione all’interno
della disciplina.
Nel caso del neoliberismo il retroterra della politica economica sembra assumere invece contorni
più incerti. Da un lato la base di teoria economica del
neoliberismo si è fortemente indebolita nel momento stesso in cui gli assiomi di partenza non sono stati
considerati ‘veri’ (anche se possono essere verosimili12) e l’unica cosa che si chiede loro è di creare o aumentare una capacità di previsione13. Dall’altro alcuni esponenti dello stesso neoliberismo (Lucas 1972;
1976) hanno sviluppato una critica radicale alla teoria
della politica economica keynesiana e, più in generale, della politica economica tout court; una critica che
ha teso a ridimensionare fortemente la capacità di intervento del policy maker.
La considerazione che il retroterra teorico del neoliberismo possa essere considerato meno solido, abbia
confini più incerti di quello della tradizionale cultura del
mercato e disponga di una capacità di intervento più
limitata, non vuol dire tuttavia, a giudizio di chi scrive,
che questo approccio non abbia potuto mettersi in condizioni di costruirsi una propria specifica visione di quali
siano le politiche di intervento che devono essere perseguite. Un’analisi della letteratura del modo in cui sono
evolute le posizioni circa la politica economica14 e quanto abbiamo detto in questo stesso paragrafo, ci può far
capire infatti che la politica economica può trovare le
sue radici non solo nella teoria, ma anche nei valori presi
a riferimento per la costruzione del percorso scientifico
e quindi, nel caso specifico, nella libertà individuale. È
dunque al modo in cui si è voluto perseguire l’obiettivo
della tutela della libertà individuale che dobbiamo guardare per comprendere come si sia andata sviluppando
la cultura della politica economica del neoliberismo.
Se osserviamo da questo punto di vista, assume un
significato diverso, e forse anche più comprensibile,
quanto si è detto in precedenza e cioè l’identificazione
che il neoliberismo fa tra libertà individuale e l’esperienza politica degli Stati Uniti. Una identificazione con la
quale il neoliberismo finisce col far assumere al modo
in cui si è costruita la democrazia USA un ruolo che non
è solo quello di costituire un modello positivo, ma addirittura quello di unica civiltà possibile. Di un’utopia alla
quale quindi devono tendere le strategie di intervento
di tutti Paesi del mondo, non solo occidentale.
Un modello che, proprio per il suo voler riprodurre
a livello internazionale un’esperienza che si è sviluppata
in un determinato contesto storico, ripropone la
convinzione propria della tradizione economica del
mercato che la storia e la geografia non siano rilevanti
all’interno della disciplina. Con il neoliberismo si è
passati dall’esclusione dei valori dal processo scientifico
della prima cultura del mercato, alla scelta esplicita dei
valori di Roosevelt-Keynes, ad una scelta dei valori fatta
in funzione non di ciò che c’è, ma di ciò che ci dovrebbe
essere. In funzione quindi della costruzione di un’utopia
possibile. Non è privo di significato, a questo proposito,
che le linee guida per la politica economica considerate
virtuose dalla comunità internazionale siano
riassumibili in quello che è stato chiamato Washington
Consensus. Un insieme di indicazioni che sono state
raccontate come il punto di arrivo della migliore teoria
disponibile, ma che, alla luce di quanto si è appena
detto, possono essere considerate espressione di un
progetto che non è solo o principalmente economico,
ma ha anche una forte componente politica e sociale,
come peraltro era accaduto in passato. Un progettoUtopia che si è voluto, più che proporre, far adottare
a tutti i Paesi che operano nel sistema economico
internazionale attraverso un sistema di regole e una
cultura che lo ha fatto apparire come l’unico possibile.
11? La consapevolezza del ruolo dei valori nel processo scientifico, e in particolare di quelli del contesto in cui gli studiosi
elaborano le proprie posizioni scientifiche, è andata delineandosi con più chiarezza nel dibattito epistemologico nei
decenni successivi alla fine della Seconda guerra mondiale.
12? Friedman è esplicito al riguardo. Un assioma verosimile è meglio di uno che non lo è. Ma la verosimiglianza non è un
requisito necessario degli assiomi per il neoliberismo.
13? Questa è la conclusione a cui arriva Guala, secondo il quale assiomi con queste caratteristiche non sono in grado di fornire
una base sufficientemente solida per la politica d’intervento. Guala in particolare sottolinea come una cosa sia intervenire
sulla base di una teoria che vuole spiegare come funzionano i sistemi economici, altra cosa è invece farlo sulla base di un
approccio in cui quella che conta è la capacità di previsione (Guala 2006, capitolo VI).
14? Si veda, a questo proposito, quanto si dice in Schiattarella (2022).
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Riflessioni conclusive
Quanto abbiamo visto ci può far capire perché
per il neoliberismo si possa utilizzare l’espressione
di de Finetti “invenzione della verità”. In primo
luogo, per il carattere soggettivo dell’approccio che
è evidentemente conseguenza diretta della scelta,
negata ma che resta tale, della libertà individuale
come valore di riferimento. Ma anche per il modo
in cui si è sviluppato il suo percorso scientifico dal
punto di vista del metodo. Un percorso costruito
intorno a una scelta di valore e reso coerente
attraverso un insieme di affermazioni che hanno
assunto il ruolo degli assiomi nel metodo di Mill, il
cui punto di arrivo è un’utopia, quella della società
affluente, chiaramente desiderabile e, nello stesso
tempo, facilmente comprensibile per tutti.
Uno sviluppo scientifico, quello del neoliberismo,
che è in sintonia con l’evoluzione della cultura
epistemologica e che, proprio per questa ragione, si è
collocato in un ambiente diverso da quello, di matrice
positivista, della precedente cultura del mercato.
La questione sulla quale ci eravamo ripromessi
di riflettere, quella dell’intreccio tra continuità e
discontinuità nel neoliberismo rispetto alla cultura
del mercato, conteneva in sé una seconda questione
e cioè come è stato possibile che una linea di analisi
così evidentemente, se non esplicitamente, soggettiva
sia riuscita ad apparire e a farsi percepire come una
continuazione della tradizionale cultura del mercato
con la sua immagine di ‘scienza tecnica’, capace cioè
di influenzare il modo di essere della convivenza civile
ma di sfuggire poi ad ogni giudizio sociale.
Quanto abbiamo visto nelle pagine precedenti
ha messo in evidenza che le strade percorse sono
state quattro. La prima è stata quella di collegarsi
in maniera stretta alla tradizionale cultura del
mercato e di auto definirsi un’evoluzione di quel
tipo di impostazione della riflessione economica
nonostante gli elementi fortissimi di discontinuità
e il fatto che lo stesso richiamo al liberalismo sia
quanto meno discutibile.
La seconda è stata quella di scegliere un valore
di riferimento che potesse essere presentato
non come uno dei tanti possibili valori, ma come
l’unico realmente indiscutibile. Un’operazione che
è stata resa possibile dall’identificazione tra libertà
individuale e libertà di mercato e poi tra libertà
individuale e libertà tout court.
La terza strada seguita dal neoliberismo per
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ricollegarsi alla tradizione ingegneristica è stata
quella della riproposizione del metodo della
semplificazione. Una semplificazione che, pur
avendo radici profondamente differenti da quelle
che erano poste a fondamento nel metodo di Mill,
ne ripropone l’aspetto più importante, e in ogni caso
quello che aveva permesso di disegnare i confini
della disciplina in maniera tale da evitare che altri
valori potessero svolgere alcun ruolo all’interno
del percorso scientifico della disciplina. Una scelta
senza la quale sarebbe stato impossibile costruire
un’idea di benessere a una sola dimensione e, di
conseguenza, indicare nella crescita del reddito
l’unico obiettivo possibile per la politica economica.
Ma è stata l’ultima strada quella che ha
consentito al neoliberismo di diventare la cultura
ufficiale delle classi dirigenti a livello internazionale.
Una strada che si è aperta nel momento stesso in
cui si è fatta l’ipotesi, o meglio si è affermato che
la libertà individuale doveva essere considerata
il valore di riferimento di tutta l’esperienza della
democrazia statunitense. Una strada attraverso la
quale il neoliberismo è riuscito a diventare qualcosa
di più di una specifica visione dell’economia; si è
trasformato in una qualche misura in un progetto
politico e di organizzazione della società che ha
fatto perno su una propria specifica visione di quali
dovessero essere le direzioni lungo le quali avviare
la convivenza civile e, di conseguenza, la politica
d’intervento. Un progetto politico che, a giudizio di
chi scrive, si è consolidato attraverso la definizione
di quell’insieme di regole che vanno sotto il nome
di Washington Consensus e che costituiscono la vera
ossatura del modo di essere del sistema economico
internazionale nei decenni della fine della Guerra
fredda e della centralità politica degli USA.
Un insieme di regole che, come era già
avvenuto in passato per regole differenti, sono
state presentate come sostanzialmente tecniche,
ottenendo un’adesione a livello internazionale
che non è stata solo espressione di consenso
scientifico (che pure evidentemente c’è stato) e/o
di accettazione di un terreno condiviso sul quale
sviluppare la cooperazione, quanto un modo in cui
le classi di governo dei singoli Paesi hanno dichiarato
di schierarsi all’interno di uno stesso orizzonte
politico. Quello che si vuol dire è che l’adesione
alle regole dettate dal Washington Consensus può
essere vista anche come il modo attraverso il quale
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si è consolidata la comunanza di obiettivi rispetto a
quelli del Paese leader e, in questo modo, si sono
create le condizioni di stabilità necessarie per lo
sviluppo dell’attività economica.
La natura anche politica del neoliberismo
spiega perché sia stato difficile contrastare questo
approccio limitando il confronto al piano meramente
scientifico. Non sorprende da questo punto di
vista che Hayek non abbia sentito la necessità di
rispondere alle osservazioni fatte da Sraffa e Keynes
sulla presunta tendenza del mercato a generare
un ordine spontaneo; o il fatto che sono sembrate
cadere nel vuoto le analisi che hanno mostrato
la vitalità delle teorie della politica economica
(Acocella 2019; Acocella et al. 2013). E ancora
meno sorprende il fatto che non abbiano avuto la
necessaria attenzione tutte le riflessioni che hanno
tentato di sottolineare l’incongruenza, in molti casi
evidente, tra gli obiettivi dichiarati, le politiche
perseguite e i risultati effettivamente raggiunti.
Ma al di là di ogni riflessione sulla natura
scientifica del neoliberismo, l’analisi fatta ha messo
in evidenza, in primo luogo, che il vero nodo con
il quale ci si deve misurare quando ci si confronta
con questo approccio è quello della scelta dei
valori (Rooney 1992; Galavotti e Campaner 2017).
Valori che possono essere condivisi o meno. Non
dimenticando in nessun caso che altri percorsi
scientifici, fondati su altri valori e che perseguono
altre utopie, sono per definizione sempre possibili.
In secondo luogo, l’analisi ci ha ricordato le
implicazioni da un lato della scelta del valore che è la
libertà individuale (intesa ovviamente nello specifico
significato attribuitogli da Knight) e, dall’altro, che
ciò che accomuna tutta la cultura del mercato,
vecchia o nuova, può essere individuato nel fatto
che tutto l’impianto teorico di questa cultura è
costruito prendendo a riferimento un solo valore,
prima l’efficienza e poi la libertà individuale.
Tornando infine a guardare al neoliberismo in
termini di continuità e discontinuità, il neoliberismo
presenta la scelta della libertà individuale quale
valore di riferimento come del tutto in sintonia con
quella dell’efficienza della prima cultura del mercato.
Una sintonia che sembra esserci dal punto di vista
dell’utopia che è apparentemente la stessa, la società
affluente, ma che è invece messa in discussione dalla
considerazione che i percorsi seguiti dai due approcci
per raggiungerla sono del tutto difformi. L’utopia della tradizionale cultura del mercato passava per il mito
della concorrenza come strumento di efficienza e,
contemporaneamente, come via attraverso la quale
si distribuiva il potere nella società. Il mondo a cui il
neoliberismo fa riferimento, e che in qualche modo
legittima, non è più quello della concorrenza, è quello
della competitività, ottenuta in qualsiasi modo dalle
imprese. L’efficienza in questo approccio non deriva
più dalla concorrenza; è semplicemente collegata al
mercato, qualunque sia la forma che esso assume.
Non sorprende quindi che sia Hayek che Friedman
abbiano considerato la libertà di scelta delle imprese più importante della tutela della concorrenza. E
non sorprende che, con la diminuita attenzione alla
concorrenza, anche il problema della ineguale distribuzione del potere nella società sia finito ai margini
dell’agenda della riflessione15.
Da questo punto di vista la discontinuità con il
passato non è di scarsa rilevanza. Il mondo del neoliberismo crea una frattura inevitabile con quello
della democrazia in cui la distribuzione del potere
è una questione che deve essere gestita in maniera
consapevole. Il riformismo del Dopoguerra coglieva
le convergenze, in termini di distribuzione del potere, tra una cultura del mercato fondata sulla concorrenza e la democrazia. Una sintonia che poteva
svilupparsi rendendo subalterne le regole del mercato a quelle della democrazia. Nel mercato attuale
— e nel neoliberismo che lo giustifica — le regole
della competitività sono le uniche rilevanti. E questo
semplicemente perché la cultura del neoliberismo
è fondata su un solo valore, la libertà individuale il
cui perseguimento crea una distribuzione del potere
diversa da quella che si realizza con la concorrenza.
Una tendenza alla distribuzione ineguale del potere
che nessuna società democratica può permettersi
(Leon 2007) perché incompatibile con l’idea di ugua-
15? Per la verità, Hayek è stato sempre consapevole dell’esistenza di un problema di distribuzione del potere. Ma, secondo Hayek,
l’agire delle forze di mercato non potrà mai dar vita ad una società di ineguali dal punto di vista del benessere e della capacità
decisionale in primo luogo perché, nella sua visione, il mercato è dotato per sua natura di una forte capacità di autoregolazione;
una caratteristica che rende difficile che si possa arrivare a situazioni socialmente inaccettabili; e, in secondo luogo, perché il
mercato ha la capacità di generare una crescita economica che, già di per sé, è in grado di creare le condizioni per il superamento
delle concentrazioni di potere. In sostanza, sarà il mercato stesso la miglior garanzia dal rischio delle concentrazioni di potere.
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glianza dei diritti. Più in generale, nessuna società
democratica è in grado di sopravvivere se costruita
intorno ad un progetto di questo tipo. Perseguire
un’utopia fondata su un solo valore non solo crea
una costante situazione di frizione con le istituzioni
della democrazia (disegnata necessariamente intorno alla tutela di un insieme di valori) ma a lungo andare, come è stato sottolineato (Besset 2007), può
portare ad un impoverimento della cultura e della
capacità di confronto tra le diverse componenti di
una società che vuole continuare ad essere e funzionare come società democratica.
Le semplificazioni nelle analisi di approcci come
quello del neoliberismo, infatti, presentano un limite
denso di conseguenze per la convivenza civile. Prima
definiscono un mondo nella logica della semplificazione e poi finiscono col perseguire politiche di intervento come se il mondo fosse veramente quello
semplificato che hanno disegnato. Con tutte le conseguenze facilmente immaginabili. In primo luogo,
quelle dell’impossibilità del confronto tra posizioni
che, proprio perché costruite attraverso le semplificazioni, non si mettono in grado di comprendere le
ragioni dell’altro.
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Roberto Schiattarella
È stato ricercatore presso l’Istituto di Politica economica della facoltà di Economia e commercio dell’Università Sapienza
di Roma e Ordinario di Politica economica alla facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Camerino. Si è occupato di teoria economica, di problemi di mercato del lavoro, di produzione internazionale. È stato presidente dell’European International Business Academy e membro del comitato economico del CNR. I suoi lavori più recenti sono I valori
in economia: dall’esclusione alla riscoperta, Carocci, 2022 e Caffè: l’economia come impegno civile, 2023.
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La regolazione del lavoro nelle piccole imprese
Ida Regalia
Università degli Studi di Milano
Il contributo affronta la regolazione del lavoro nelle piccole imprese (549 addetti): tema sottovalutato nel dibattito pubblico e scientifico, ma
di notevole rilevanza per il grande peso quantitativo di questa realtà
socio-economica e per i risvolti di policy che ne possono derivare.
Utilizzando un ampio approccio analitico che allarga lo sguardo alle
dinamiche delle relazioni sia all’interno sia all’esterno dell’impresa,
vengono individuati quattro diversi modelli di regolazione, la cui logica
apre a riflessioni più generali sui modi di concettualizzare oggi le
relazioni di impiego.
The contribution addresses the issue of labour regulation in small
businesses (5-49 employees): an issue underestimated in the public
and scientific debate, but of considerable importance for the great
quantitative weight of this socio-economic reality and for the
implications of policies that can derive from it. Using a broad analytical
approach, that includes dynamics taking place both inside and outside
the firm, 4 different ER/IR models are identified, whose logic opens up
more general reflections on ways of conceptualizing the employment
relations today.
DOI: 10.53223/Sinappsi_2023-01-2
Citazione
Regalia I. (2023), La regolazione del
lavoro nelle piccole imprese, Sinappsi,
XIII, n.1, pp.18-31
Parole chiave
Piccole imprese
Management
Relazioni di lavoro
Premessa
Se vi sono tratti caratteristici nella regolazione del
lavoro nel mondo estremamente eterogeneo delle piccole imprese, lì si devono ricercare nei tanti modi in cui
si può declinare il ricorso a relazioni di lavoro basate
sull’informalità. Rispetto ai modi in cui tradizionalmente si era cercato di interpretare le caratteristiche delle
relazioni di lavoro nelle imprese minori, David Storey e
Nigel Sykes (1996) avevano affrontato il tema in modo
nuovo, mostrando come la propensione all’informalità
delle relazioni nelle piccole imprese, rispetto alla tendenza alla formalizzazione nelle grandi, fosse da ricondurre ai diversi tipi di incertezza cui le aziende devono
far fronte.
Si tratta di un approccio illuminante per più motivi: perché permette di spostare il fuoco dell’attenzio-
La regolazione del lavoro nelle piccole imprese | Regalia
Key words
Small firms
Management
Labour relations
ne dalle secche della tradizionale contrapposizione
tra due modelli interpretativi diametralmente opposti – di cui diremo a breve – a un più ampio e più
utile livello analitico, e perché suggerisce una spiegazione delle logiche della regolazione del lavoro
nelle piccole imprese che non presuppone pregiudizialmente la superiorità del modello di regolazione
tradizionalmente tipico della grande impresa, in cui
la formalizzazione delle relazioni appare positiva e
necessaria.
Partendo da alcune considerazioni sull’impostazione di Storey e Sykes, in questo contributo si intende ragionare sui modi possibili di regolare il lavoro
nelle piccole imprese e, in particolare, sull’importanza che vi riveste la propensione all’informalità, utilizzando i risultati di una ricerca empirica pubblicata
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nel 20201. Si noti che il tema della regolazione del
lavoro e delle relazioni industriali nelle piccole imprese ha ricevuto attenzione piuttosto limitata nella
comunità scientifica, nonostante l’assoluta rilevanza
quantitativa, economica e sociale di questa realtà
economico-produttiva in tutti i Paesi più sviluppati2.
Soprattutto, non è diventato centrale nel dibattito
sulle caratteristiche e sul futuro del lavoro. Anche
in un Paese a incidenza particolarmente elevata di
piccole imprese come il nostro, dopo la stagione
degli studi sui distretti, e con alcune notevoli eccezioni (Accornero 1997; Bordogna e Pedersini 2001; e
oggi Di Federico 2022), nel discorso pubblico e nelle
analisi scientifiche ha paradossalmente continuato
a predominare la riflessione sulla regolazione del
lavoro nelle imprese grandi. Forse un po’ inaspettatamente, maggiore è stata l’attenzione altrove,
specie nei Paesi di lingua inglese, in cui da tempo si
discute sul tema, sottolineandone la complessità e
le difficoltà interpretative: si tratta infatti di imprese
caratterizzate, al di là degli stereotipi, da notevole
eterogeneità e in cui assenti o molto deboli sono i
tradizionali istituti (rappresentanza sindacale, contrattazione collettiva) attraverso i quali si è soliti definire le relazioni e le condizioni di lavoro nei luoghi
di lavoro (Edwards 2012).
Ma prima è opportuno raccogliere una provocazione di Charles Sabel (2009), che si interroga sulla rilevanza della piccola impresa come oggetto di
analisi, poiché ci permette di chiarire meglio la nostra impostazione. Nelle conclusioni, si farà cenno
alle prospettive che si possono ricavare dall’analisi
empirica, in una riflessione che allarga lo sguardo ai
modelli di regolazione del lavoro o alle relazioni industriali più in generale.
1. In che senso parlare di relazioni d’impiego
nella piccola impresa
In una provocatoria breve riflessione dal significativo titolo Is the Small Firm Still a Category of
Analysis?, una quindicina d’anni fa Charles Sabel
(2009) sosteneva che prendere in considerazione le
piccole imprese, in quanto tali, come oggetto d’analisi, avesse ormai perso di significato. Non era stato
così quando, a partire dai tardi anni Settanta del secolo scorso, con la crisi del modello di produzione
fordista si erano creati spazi per lo sviluppo e il successo a livello locale di piccole imprese con una propria logica produttiva diversa da quella delle grandi
imprese a produzione di massa. In un periodo in cui
nei Paesi industrializzati la logica della produzione
su larga scala di beni standardizzati veniva appunto
messa in discussione e se ne cercavano delle alternative, Sabel stesso, assieme a Michael Piore del MIT
e poi a Marino Regini dell’Università di Milano (Piore
e Sabel 1984; Regini e Sabel 1989), era stato tra i
promotori del ricco filone di studi sulle piccole imprese, in particolare di quelle dei distretti industriali,
di cui si sottolineavano le potenzialità economiche
e sociali secondo il paradigma della specializzazione flessibile. Da allora – sempre seguendo Sabel –
le cose erano però profondamente cambiate. Con
l’evoluzione dei modi produttivi nei nuovi contesti
globalizzati, piccole e grandi imprese, da tempo, variamente cooperano e sono dipendenti le une dalle
altre. A contare sono piuttosto le connessioni tra le
imprese – di diversa dimensione e forma – e anzi il
principio stesso della connectability, non le caratteristiche proprie delle singole imprese connesse.
La riflessione di Sabel si colloca nell’alveo degli
approcci che tendono a non riconoscere particolari caratteristiche alle piccole imprese, al di là della
dimensione, o comunque a sottovalutarne l’importanza (Curran 2006). E tuttavia, quanto meno ai nostri fini, riteniamo abbia senso continuare a parlare
di specificità delle piccole imprese se, più che sulle
caratteristiche economiche e produttive, ci si concentra su quelle delle relazioni sociali al loro interno.
Come era già stato osservato tempo fa da Mancur
Olson (1965) – che ragionava a proposito della propensione o meno a intraprendere azioni collettive
– le dinamiche all’interno dei piccoli gruppi sono
diverse da quelle entro i gruppi più grandi. A differenza di questi ultimi, i primi si caratterizzano infat-
1? Si veda Regalia (2020) che riporta i risultati di una ricerca facente parte del Programma finanziato nell’ambito dei Progetti
di ricerca di interesse nazionale, intitolato Vecchi e nuovi modi di regolare il lavoro nelle piccole imprese in Italia e in
Europa. Implicazioni per la competitività economica e la sostenibilità sociale – RegSMEs.
2? Precisiamo che nella terminologia adottata da chi scrive i termini ‘relazioni industriali’, ‘relazioni di lavoro’ o ‘relazioni
d’impiego’ e anche ‘regolazione del lavoro’ sono da considerare oggi sostanzialmente equivalenti. ‘Relazioni industriali’
originariamente si considerava implicasse l’intermediazione di una rappresentanza collettiva nella regolazione del lavoro:
assunto divenuto eccessivamente restrittivo sia nelle comparazioni internazionali, sia nelle comparazioni tra settori entro
uno stesso Paese. Per approfondimenti, si rimanda al capitolo introduttivo in Regalia (2020).
La regolazione del lavoro nelle piccole imprese | Regalia
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ti per una maggiore densità e un maggior peso dei
rapporti faccia a faccia e interpersonali; il che provoca non piccole conseguenze sul piano delle logiche
di comportamento degli attori e, per quanto qui ci
interessa, delle relazioni d’impiego.
Come messo in luce infatti dalla letteratura sul
tema3 e confermato dallo studio empirico cui facciamo riferimento, al di là dei condizionamenti che
derivano dalle differenze in termini di localizzazione,
settore di appartenenza, caratteristiche produttive
e di mercato, andamento economico delle imprese, comuni alle piccole imprese sono alcuni tratti
delle relazioni sociali al loro interno e, in particolare, l’emergere nei rapporti tra gli attori dell’utilizzo
– almeno in parte consapevole da parte del management – di logiche di relazione di tipo fluido e informale. Sia che si osservino i comportamenti delle
parti nel mercato del lavoro, sia che si considerino
gli stili e i modelli di regolazione di termini e condizioni d’impiego all’interno dell’impresa o che ci si
concentri sulle dinamiche dei rapporti con l’esterno,
la propensione a ricorrere a pratiche informali di regolazione del lavoro è in effetti elemento ricorrente.
Se a queste considerazioni, che si basano sostanzialmente sulle dinamiche delle relazioni tra gli
attori entro lo spazio di piccolo gruppo – qui piccola impresa – aggiungiamo quelle di Storey e Sykes
cui abbiamo prima fatto cenno, diviene ancor più
evidente perché abbia senso interrogarsi in modo
specifico sui modi in cui il lavoro viene regolato nelle piccole imprese rispetto alle grandi. Secondo gli
Autori, infatti, alla radice delle opposte propensioni
all’informalità o alla formalizzazione delle relazioni,
tipiche rispettivamente delle piccole e delle grandi
imprese, vi sono differenze strutturali riguardanti la natura dell’incertezza che le une e le altre si
trovano a dover fronteggiare e le cui conseguenze
si riverberano poi anche sulle caratteristiche delle relazioni d’impiego. Nel primo caso si tratta soprattutto di incertezza riguardo all’esterno, che è da
collegarsi al basso controllo che le piccole imprese
hanno sull’ambiente in cui agiscono. Il loro successo
è difatti legato alla capacità di rispondere e adattarsi alla domanda del mercato con tempestività e in
un’ottica di breve periodo, più che a cercare di strutturarla; ed è per questo che per esse è fondamen-
tale, nella gestione del lavoro (che è la variabile su
cui più facilmente possono agire), poter ricorrere a
relazioni dirette, poco standardizzate, caratterizzate
dall’informalità e da rapporti faccia a faccia, in cui
chiedere e negoziare adattamento alle circostanze.
Per le grandi aziende, che dispongono di un controllo maggiore dell’ambiente esterno, il problema
principale è invece quello dell’incertezza al proprio
interno, legata alle criticità della comunicazione, della distanza tra chi prende le decisioni e chi le esegue
e alle conseguenze in termini di basso coinvolgimento, disaffezione e conflitto latente che ne derivano. È
per questo che fondamentale in questo caso è poter
disporre al proprio interno di pratiche e procedure
codificate, basate su norme e comportamenti formali, ufficiali, ossia noti a tutti, tali da ridurre il più
possibile discrezionalità ed equivoci.
Questo approccio ci sembra di particolare rilievo poiché mette in evidenza ragioni di merito, e in
positivo, per spiegare la diversa razionalità nella
propensione a ricorrere a logiche di tipo informale
ovvero di tipo formale nello strutturare le relazioni
di impiego nelle imprese di diversa dimensione. Il
punto è di notevole interesse soprattutto per quanto
riguarda le piccole imprese, perché permette di superare il pregiudizio che in questo caso manchi qualcosa rispetto a ciò che ci si aspetterebbe, avendo più
o meno consapevolmente interiorizzato a modello
(best practice) quello tipico della grande impresa –
anzi, come riprenderemo nelle conclusioni, quello
delle grandi corporations della produzione di massa.
Si viene implicitamente invece invitati ad osservare
non ciò che manca, ma ciò che c’è, alla ricerca di ciò
che è più appropriato alle circostanze (best fit).
Inoltre, è appunto adottando un approccio di
merito e in positivo, volto a ragionare su ciò che
effettivamente avviene, che è possibile affrontare
la tradizionale alternativa, per interpretare le relazioni d’impiego nelle piccole imprese, tra le opposte
metafore del ‘piccolo è bello’ (Ingham 1970; Bolton
1971) o della ‘bleak house’, ossia del luogo desolato
dello sfruttamento (Rainnie 1989; Wilkinson 1999),
che ha contraddistinto un po’ sterilmente il dibattito scientifico sul tema per lungo tempo. Si noti che,
com’è stato messo in evidenza da Paul Edwards
(2012), uno degli studiosi più influenti in materia
3? Vedi i classici lavori di Ingham (1970), Goss (1988; 1991), Rainnie (1989; 1991), Ram (1991; 1994; 1999; 2001), Wilkinson
(1999), Ram et al. (2001), Edwards e Ram (2006), Edwards et al. (2006; 2009; 2010), Storey et al. (2010), Ram e Edwards
(2010), Edwards (2012); e più di recente Ram et al. (2020), oltre ai riferimenti citati in Regalia (2020) e Di Federico (2022).
La regolazione del lavoro nelle piccole imprese | Regalia
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di piccole imprese, la propensione per una logica o
l’altra – per quella della piccola impresa come luogo
delle relazioni armoniose e naturalmente cooperative, o della piccola impresa come luogo della prevaricazione e dello strapotere aziendale – non è solo
questione di migliore accuratezza descrittiva e interpretativa: è questione dalle notevoli implicazioni
pratiche e opposte di policy delle relazioni di lavoro.
Nel caso, infatti, in cui l’informalità delle obbligazioni
reciproche venga vista come equivalente funzionale
delle regole formali nelle grandi aziende, può apparire opportuno astenersi dall’imporre dall’esterno
norme e vincoli che potrebbero ostacolare l’incontro e l’accomodamento positivo di tipo informale tra
gli interessi. Nel caso, viceversa, in cui si ritenga che
le relazioni interne all’impresa siano dominate dal
potere forte e unilaterale dell’imprenditore entro un
contesto in cui, per la piccola dimensione, i lavoratori non sono in grado di organizzarsi collettivamente
per contrastarlo, può apparire opportuno introdurre
dall’esterno regole e forme di controllo per garantire
ai lavoratori livelli minimi socialmente indispensabili
di protezione.
La questione non si può dirimere in modo deduttivo sulla base di una teoria – e ancor meno di una
ideologia – a priori. Come ricorda lo stesso Edwards
(2012), non va peraltro dimenticato che, anche nel
caso delle piccole imprese in cui siano assenti norme o vincoli formali, i comportamenti degli imprenditori sono meno liberi di quanto astrattamente si
potrebbe immaginare: di fatto lavoratori e imprenditori anche qui sono infatti dipendenti gli uni dagli
altri, per quanto in modo asimmetrico; anche qui si
pone pertanto il problema del consenso del lavoro
e gli imprenditori si trovano a dover quanto meno
tener conto dei vincoli di fatto derivanti dalla forza
di mercato dei loro lavoratori, ovvero dal loro grado
di sostituibilità (Goss 1991).
Per andare oltre alle stilizzazioni di maniera occorre dunque ragionare sulla base di osservazioni
empiriche, che non si limitino tuttavia a circoscrivere
l’analisi a quanto ha luogo entro i confini dell’impre-
sa, ma che, cogliendo le implicazioni dell’approccio
proposto da Storey e Sykes, allarghino lo sguardo in
modo da considerare ciò che conta e influisce anche
al suo esterno, secondo un’ottica integrata, sistemica, di ampio respiro (Harney e Dundon 2006).
2. Un mondo eterogeneo, complesso
Possiamo dare un po’ di sostanza a queste considerazioni di tipo generale sulla base dei risultati di
uno studio sulla regolazione del lavoro nelle piccole
imprese svolto in Italia tra gli ultimi anni della lunga
recessione scoppiata nel 2008 e concluso prima della
nuova emergenza da Covid-19 nel 20194. In particolare, facciamo qui riferimento agli esiti della survey
su un ampio campione casuale di imprenditori o
manager di oltre 2.300 piccole imprese – qui definite, secondo gli standard in uso nell’Unione europea
e ritoccati ai nostri fini escludendo le imprese individuali e piccolissime, come quelle da 5 a 49 dipendenti – presenti in quattro regioni rappresentative della
complessa realtà socio-economica italiana (Bagnasco
1977): Lombardia, Toscana, Abruzzo, Calabria. Ne facciamo in primo luogo una sommaria presentazione5,
per poi proporne un’interpretazione.
In termini strutturali, è da notare subito che
l’80% delle imprese del nostro campione ha meno di
15 addetti; vi si applica quindi solo limitatamente lo
Statuto dei lavoratori e le condizioni di impiego sono
pertanto ampiamente derivanti dalle convenienze
degli attori. Quanto ai settori produttivi, poco più
di un terzo è costituito da aziende manifatturiere,
il 26% da servizi low skill (commercio, ristorazionealberghiero) e il 19% da servizi high skill. Per un
quarto abbondante si tratta inoltre di imprese
artigiane o di cooperative. Infine, analogamente a
quanto rilevato anche altrove (Forth et al. 2006), la
grande maggioranza di queste imprese costituisce
un’organizzazione a sé stante: solo un quinto circa fa
parte di un’azienda più ampia.
In termini economico-produttivi, come tipico del
caso italiano, il quadro si presenta differenziato su
base regionale – le performance migliori sono quelle
4? Si tratta della ricerca RegSMEs, citata nella nota 1 di questo contributo. Il riferimento qui è alla survey condotta nel 2014,
sotto la supervisione metodologica di Monia Anzivino, mediante questionario telefonico (metodo CATI) agli imprenditori
di piccole imprese dei settori privati non finanziari in 4 regioni (Lombardia, Toscana, Abruzzo, Calabria), sulla base di
un campione casuale di piccole imprese (5-49 addetti), stratificato per dimensione e localizzazione geografica, estratto
casualmente dal database AIDA aggiornato al 2013. La distribuzione del campione finale (2.320 casi) corrisponde in modo
molto soddisfacente alle quote originarie così che non è stato necessario apportarvi correttivi.
5? Per un’analisi dettagliata cfr. Anzivino e Regalia (2020).
La regolazione del lavoro nelle piccole imprese | Regalia
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delle imprese lombarde e toscane – ma è, nell’insieme, dinamico. Quasi il 60% opera non solo localmente, ma su mercati nazionali o internazionali (30% in
quest’ultimo caso). Nei due anni precedenti la rilevazione – anni caratterizzati dalla crisi – in un quarto
delle imprese è cresciuto il fatturato e in quasi il 30%
è aumentata l’occupazione. In poco più della metà
delle imprese si realizzano prodotti o prestano servizi altamente personalizzati. Nella maggior parte dei
casi (il 62%) si produce per clienti intermedi, ma non
molto elevato sembra essere il grado di dipendenza
da tali clienti, dal momento che nei due terzi dei casi
il cliente più importante incide per meno del 30%
del fatturato. Le nostre imprese si differenziano molto anche in base al grado di stabilità e prevedibilità
dell’attività: solo il 38% ha un’attività stabile durante
l’anno; le altre si dividono tra chi ha un’attività variabile su base stagionale (37%) e chi subisce una variabilità del tutto imprevedibile (26%). Nell’insieme,
non irrilevante è il ricorso a formazione del personale oltre al tradizionale training on the job: solo in
un terzo dei casi non vi si sarebbe fatto ricorso negli
ultimi due-tre anni, nel 38% la si sarebbe fatta alla
gran parte dei lavoratori (e si tratta allora soprattutto di quella obbligatoria) e nel 27% solo a lavoratori
selezionati (Di Federico e Dorigatti 2020).
Elevato è infine quello che si può definire il grado
di dipendenza dell’impresa dai propri lavoratori, vale
a dire il grado di difficoltà a sostituirli quando necessario. Esso viene visto infatti come un problema nei
due terzi dei casi: in una metà relativamente ad alcuni gruppi di lavoratori più cruciali, nel restante 15%
in riferimento a tutto il personale. Il che è indicatore
indiretto del livello di qualificazione degli occupati e
soprattutto del grado di centralità e importanza del
personale nel funzionamento dell’impresa.
Sul terreno delle relazioni di lavoro, si tratta,
come prevedibile, di imprese a prevalente gestione
familiare (due terzi dei casi). Solo in una metà però
la proprietà gestisce da sola anche il personale, nella
restante metà ci si affida a esperti e a centri esterni:
ciò riflette la complessità del nostro quadro normativo di riferimento, che alimenta l’associazionismo e il
terziario di servizi alle imprese. Il 60% delle imprese
è associato a un’organizzazione degli imprenditori. Dal lato del lavoro, nel 60% dei casi non vi sono
tracce di presenza sindacale, mentre in un terzo si
segnalano iscritti al sindacato e nel 16% l’esistenza
di rappresentanti sindacali. Nell’insieme i dati confermano la scarsa presenza del sindacato in queste
imprese, ma allo stesso tempo indicano segni di una
presenza che è forse un po’ maggiore di quanto ci si
potrebbe ragionevolmente attendere e che riguarda
anche le microimprese.
In questo contesto, nella regolazione del lavoro
prevale dunque la decisione unilaterale dell’imprenditore?
Gli indicatori di cui disponiamo sono lo stile delle decisioni manageriali (per quanto riguarda alcuni
aspetti di organizzazione del lavoro), il processo di
definizione delle retribuzioni, l’esercizio di forme di
pressione o protesta da parte dei lavoratori, il ricorso alla contrattazione collettiva. Per quanto riguarda
il primo indicatore, nel 35% dei casi lo stile (definito
in base a un indice sintetico nel quale si combinano
i modi in cui si prendono le decisioni in materia di
straordinario, orari, mansioni) si può dire altamente
partecipativo: ciò significa che le decisioni sono soggette all’assenso del lavoratore, o del rappresentante sindacale dove c’è; è, al contrario, unilaterale nel
23% dei casi e parzialmente partecipativo nei rimanenti. In materia di determinazione delle retribuzioni, il riferimento a un contratto nazionale (che il 97%
delle imprese dichiara di applicare) è considerato la
norma dalla grandissima maggioranza dei casi: solo
nell’11% si dice che ci si accorda direttamente con gli
interessati, mentre in quasi un quarto si fanno anche
negoziazioni individuali (in pochissimi casi collettive)
per la definizione di elementi aggiuntivi ai minimi
contrattuali. I contatti diretti tra lavoratori e azienda sono del resto praticamente la norma: solo in un
6% delle imprese non si verificherebbero, e nella
grandissima maggioranza dei casi tali contatti non rimangono circoscritti alle sole tematiche connesse al
lavoro, ma toccano anche questioni personali (80%).
Al contrario, il ricorso a forme di protesta è estremamente raro (4%), riguarda le imprese più grandi
e non necessariamente è sempre una protesta organizzata dal sindacato. La contrattazione collettiva in
azienda, nell’insieme, risulta invece non irrilevante.
Qualche forma di contrattazione viene infatti segnalata in un terzo dei casi, tra cui anche microimprese:
nel 27% si tratta di veri e propri accordi6, talvolta integrati da intese informali; in un ulteriore 6% sono
6? Il dato è del tutto in linea con quanto rilevato dall’Istat nel Rapporto annuale 2015 (p.170).
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solo queste ultime modalità, più leggere e meno impegnative, a essere menzionate. Più diffuso però è
infine il ricorso a programmi di welfare aziendale e/o
di conciliazione vita-lavoro, soprattutto sotto forma
di facilitazioni d’orario o altro in un’ottica di conciliazione. Solo nel 43% delle nostre imprese non vi si
farebbe ricorso, mentre nel 22% il ricorso sarebbe
elevato; e ciò indipendentemente dalla dimensione
aziendale.
Fin qui per quanto riguarda le dinamiche entro
le imprese. Pur presentata in modo sommario, l’evidenza empirica suggerisce che il quadro appare
variegato e non è possibile ricondurlo semplicemente agli stereotipi del ‘piccolo è bello’ o del ‘piccolo come luogo dello sfruttamento’, ma neanche
all’assunto che è già tutto chiaro e riconducibile ai
modi in cui tradizionalmente si guarda al funzionamento delle relazioni di lavoro in Italia. S’è visto che
le imprese fanno quasi sistematicamente ricorso
al contratto nazionale di lavoro, benché non siano
obbligate a farlo; che talvolta (in un terzo dei casi)
contrattano formalmente o informalmente in azienda; che d’altro lato possono anche accordarsi o negoziare direttamente con i dipendenti su aspetti che
riguardano l’organizzazione del lavoro e l’allocazione
di opportunità e vincoli, o su elementi aggiuntivi del
salario, secondo stili decisionali di tipo partecipativo. Non è dunque la decisione unilaterale la regola,
per quanto sia certamente questa la caratteristica
dominante in non pochi casi.
I giochi peraltro non si esauriscono con quanto
avviene all’interno delle imprese. In linea con quanto si è prima detto riprendendo le osservazioni di
Storey e Sykes (1996), e coerentemente inoltre con
le acquisizioni degli studi degli anni Ottanta e Novanta sull’economia diffusa e i distretti e con le ricerche sui beni collettivi locali per la competitività,
per comprendere le dinamiche reali delle relazioni
di lavoro delle imprese, specie se minori, occorre
tener conto dei condizionamenti e dei rapporti che
derivano/si hanno con l’esterno.
Si è prima fatto cenno alle relazioni delle piccole
imprese con il mercato, all’importanza di una produzione personalizzata, largamente dedicata a clienti
intermedi, all’elevata variabilità dell’attività produttiva: tutti ingredienti di quell’incertezza esterna che
s’ipotizza condizioni le strategie delle relazioni di lavoro all’interno. Possiamo completare ora il quadro
facendo riferimento ai contatti delle piccole imprese
con l’ambiente associativo-istituzionale sul territorio. Gli indicatori di cui disponiamo sono i rapporti
con il sindacato esterno, con le istituzioni locali, il
ricorso agli enti bilaterali.
Per quanto riguarda il primo aspetto, negli ultimi
due anni ha avuto contatti con i sindacati esterni un
quinto delle imprese, specie quelle più grandi e in
caso di riduzioni occupazionali e crisi aziendali. Poco
più di un terzo delle imprese ha invece usufruito di
forme di sostegno o servizi da parte delle istituzioni
locali. Si tratta soprattutto (20% dei casi) di sostegno
al reddito (cassa integrazione), ma anche (10% dei
casi) di servizi per lo sviluppo del personale e la competitività dell’impresa: formazione professionale o
finanziamenti/servizi per l’innovazione tecnologica,
il miglioramento della sicurezza del lavoro, la certificazione della qualità, la partecipazione a esposizioni/eventi. Agli enti bilaterali aderisce infine un quinto delle imprese. Di queste circa i due terzi ne hanno
utilizzato le prestazioni, specialmente in materia di
formazione professionale e previdenza integrativa.
Si noti che a questi indicatori di uno spazio di interazioni che va al di là dell’impresa, ne andrebbero
aggiunti altri, il cui accertamento richiede tuttavia
metodi di rilevazione diversi dalle interviste individuali a un campione casuale di titolari/imprenditori. Probabilmente il più importante riguarda il raggiungimento o meno di accordi tra le parti sociali
e/o tra parti sociali e istituzioni sul territorio su temi
di interesse per le imprese minori. Almeno in via di
principio, sono infatti soprattutto queste ultime le
potenziali destinatarie di un’attività di negoziazione
o concertazione a livello locale che continua a costituire un tratto originale delle relazioni industriali in
Italia (Burroni e Regalia 2022).
Ma ritorniamo ora alle considerazioni di partenza
per proporre un’interpretazione dei dati della survey che abbiamo sinteticamente presentato.
3. Per un’interpretazione
Adottando dunque, come si diceva, un approccio
di merito e in positivo, volto a ragionare su ciò che
effettivamente avviene/può avvenire sul terreno
della regolazione del lavoro nella realtà delle piccole
imprese, si può ipotizzare che ciò che in ultima analisi conta per i lavoratori non è necessariamente il disporre di un sistema di rappresentanza, quanto meno
nei termini in cui siamo abituati a immaginarlo e a
vederlo realizzato nel mondo della grande impresa.
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Figura 1. Modi di relazioni di lavoro nelle piccole imprese (ipotesi)
Grado di sicurezza e benessere del lavoro
Rappresentanza
del lavoro
Basso
‘sweathouse’
luogo dello sfruttamento
Paternalistico
‘piccolo è bello’
Rappresentanza
rituale
Buone RI mediate collettivamente
Fonte: elaborazioni dell’Autrice
Conta invece quali siano le condizioni d’impiego di cui
essi possono effettivamente godere. Il primo aspetto
riguarda un requisito considerato fondamentale per
ottenere buone condizioni di lavoro secondo la tradizione consolidata delle relazioni industriali, il secondo
riguarda i risultati per i lavoratori dei modi di regolare
il lavoro di fatto adottati dalle imprese.
Combinando le due dimensioni (presenza/assenza di rappresentanza) e grado di benessere lavorativo effettivamente goduto, si ottengono quattro possibili modelli di relazioni di lavoro, come mostrato
nella figura 1, in cui trovano collocazione anche le
metafore del dibattito tradizionale.
Le situazioni che ricadono nei quadranti IV e
I sono quelle previste dal paradigma tradizionale
delle relazioni di lavoro: a una buona presenza sindacale tendono a corrispondere buone condizioni
d’impiego e viceversa. Si noti che a quest’ultimo
caso (quadrante I) si possono ricondurre le tradizionali metafore della sweathouse o bleak house, o del
black hole come definito da Lorenzo Bordogna e Roberto Pedersini (2001). Le situazioni degli altri quadranti appaiono invece sconnesse, incoerenti rispetto alle attese del paradigma tradizionale: il caso in
cui si hanno buone condizioni pur in assenza di voce
e tutela collettive si può ricondurre alla metafora paternalistica del piccolo è bello, nel caso opposto si
può parlare di rappresentanza inefficace, puramente
formale, o rituale.
Applicando lo schema alle imprese del nostro
campione7, risulta che il 34% si colloca nel quadran-
te I, il 28% nel II, il 22% nel III e il 16% nel IV.
Date le caratteristiche di tale campione, che la
percentuale relativamente più ampia (un terzo)
delle imprese si collochi nel primo pattern, caratterizzato da assenza sindacale e modeste condizioni
d’impiego, non stupisce. Così come non stupisce
che nella situazione opposta (presenza sindacale e
buone condizioni di impiego) rientri la percentuale
più bassa (il 16 %) di imprese. Che una presenza sindacale non sia comunque sufficiente a promuovere
condizioni di impiego più positive è suggerito dal più
numeroso gruppo di imprese (il 22%) in cui a tale
presenza non si associano migliori condizioni di impiego. È infine con una certa sorpresa che si constata
che il secondo gruppo più numeroso (il 28%) di imprese è quello, opposto al precedente, in cui buone
condizioni d’impiego sono accordate in assenza di
un’organizzazione di intermediazione degli interessi.
In base a quali variabili si differenziano i quattro modelli? Coerentemente con la diversità socio-economica
e istituzionale del Paese, non stupisce che i dati indichino una chiara differenziazione su base regionale: le
imprese del primo modello (sweathouse) sono mediamente più tipiche della Calabria e dell’Abruzzo, quelle
del secondo (buone condizioni senza rappresentanza)
tendono ad essere più presenti in Lombardia, ma anche in Abruzzo, quelle del terzo e quarto (caratterizzate
da una più o meno efficace presenza sindacale) sono
diffuse soprattutto in Toscana, ma anche in Lombardia.
Più interessanti per il nostro discorso sono però le relazioni con le caratteristiche economico-produttive delle
7? Le variabili utilizzate per costruire la prima dimensione sono la presenza nell’impresa di iscritti al sindacato e/o
rappresentanti dei lavoratori. L’indice è stato dicotomizzato distinguendo tra imprese senza iscritti o rappresentanti e
imprese con almeno una di queste forme. Le variabili utilizzate per costruire la seconda dimensione sono quelle di una
maggior generosità nella determinazione delle retribuzioni (negoziazioni individuali/collettive di elementi aggiuntivi ai
minimi); l’offerta di indennità economiche aggiuntive (quali incentivi di produttività); la predisposizione di programmi di
welfare aziendale; la possibilità per i lavoratori di contattare direttamente il management. L’indice di sicurezza e benessere
così ottenuto è stato poi dicotomizzato considerando con bassa sicurezza e benessere le imprese con valore uguale o
inferiore alla media e con alta sicurezza e benessere quelle con valori sopra la media.
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imprese e le logiche di comportamento delle parti.
Il profilo del primo modello è tipico delle microimprese (sotto i 10 addetti), di tipo familiare,
non collegate ad altre imprese, spesso di tipo artigianale, gestite direttamente dal proprietario e che
mostrano una bassa propensione ad aderire ad associazioni degli imprenditori. Operano prevalentemente su mercati circoscritti, vendendo prodotti o
servizi a consumatori locali, utilizzando personale
scarsamente qualificato e facilmente sostituibile e
ricorrendo a processi produttivi di tipo molto standardizzato. La loro performance economica e occupazionale è modesta. Coerentemente con questo
profilo, le relazioni di lavoro tendono ad essere caratterizzate da uno stile decisionale di tipo unilaterale e autoritario, e che non prevede il ricorso a modi
formalizzati di formazione del personale. Dal lato
dei lavoratori non emergono forme di protesta né di
negoziato. Ma molto limitate, quando non inesistenti, sono anche le relazioni delle imprese col mondo
esterno e la capacità o l’interesse a ricavarne risorse.
Il profilo dell’altro modello caratterizzato da bassi livelli di welfare, ma in cui è presente una rappresentanza del lavoro, è piuttosto tipico delle piccole
imprese più grandi (15-49 addetti), cui pertanto si
applicano per intero le disposizioni dello Statuto dei
lavoratori. Come nel modello precedente, si tratta per
lo più di imprese autonome, gestite direttamente dalla proprietà, operanti prevalentemente a livello locale
e che tendono a ricorrere a forza lavoro facilmente
sostituibile adibita a mansioni molto standardizzate,
e la cui performance economica e occupazionale è
modesta. A differenza di quel modello, tuttavia, queste imprese tendono da un lato a produrre anche per
clienti intermedi da cui sono altamente dipendenti e,
dall’altro, a lasciare una certa autonomia organizzativa ai lavoratori. In questo caso le imprese mostrano
un’elevata propensione a iscriversi alle associazioni
degli imprenditori e ad adottare uno stile decisionale
di tipo meno unilaterale. Sopra la media sono peraltro
il ricorso dei lavoratori a forme di protesta, il raggiungimento di accordi formali, i contatti con il sindacato
esterno, l’utilizzo di risorse e sostegno forniti da istituzioni. In sintesi, si tratta di un modello conflittuale
di relazioni di lavoro di tipo piuttosto tradizionale, ma
in un contesto economico-produttivo che non sembra
permettere successi significativi: una sorta di ripetizione rituale, come s’è detto, di un modello ereditato
dal passato che ha perso in efficacia.
Anche il profilo dell’altro modello con presenza
sindacale, ma associato a elevate condizioni d’impiego, risulta più tipico delle piccole imprese più
grandi (15-49 addetti) con elevata propensione a
iscriversi alle associazioni degli imprenditori, ma nella cui gestione tendono ad essere associati manager
e professionisti specializzati delle risorse umane. Si
tratta di un modello tipico di situazioni di successo
sul piano economico-produttivo, che operano su
mercati ampi nazionali e internazionali, soprattutto
per clienti intermedi da cui sono altamente dipendenti, utilizzando personale qualificato, di difficile
sostituzione, il cui costo incide in modo significativo
sui costi totali. Coerentemente con questo profilo,
le relazioni di lavoro tendono ad essere caratterizzate da uno stile di tipo partecipativo e dal ricorso
a programmi di formazione off the job. Anche qui è
significativo il ricorso dei lavoratori a forme di protesta, ma in misura minore che nel caso precedente. E
soprattutto sono particolarmente diffusi il raggiungimento di accordi sia formali che informali, i contatti
con i sindacati esterni, l’utilizzo di sostegno e misure
da parte degli enti bilaterali e in misura minore delle
amministrazioni e istituzioni locali. In sintesi, questo
è un modello di relazioni di lavoro mediate collettivamente, di tipo fortemente partecipativo, favorito
da condizioni economiche di successo ma in cui i lavoratori godono di forte potere di pressione, e in cui
intense sono le relazioni con l’esterno e la capacità
di ottenerne risorse.
Il profilo dell’ultimo modello infine – quello in cui
si combinano buone condizioni d’impiego e assenza
di una rappresentanza del lavoro – tende ad essere
diffuso soprattutto tra le piccole imprese di dimensione intermedia (10-15 addetti), di tipo industriale
e spesso appartenenti a organizzazioni più ampie. Si
tratta di imprese non particolarmente interessate
ad aderire ad associazioni degli imprenditori e che
si caratterizzano piuttosto per un elevato impiego
di manager e professionisti nella gestione aziendale
e delle risorse umane. Anche più che nel caso precedente, il modello tende ad essere tipico di situazioni di successo, che operano su mercati di ampia
dimensione, con produzioni specializzate per clienti intermedi, con ricorso particolarmente elevato a
personale molto qualificato, di difficile sostituzione, che lavora su mansioni poco standardizzate con
notevole autonomia. Come nel caso precedente, le
relazioni di lavoro tendono ad essere improntate a
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Figura 2. Modelli di relazioni di lavoro (RdL) nelle piccole imprese
Grado di sicurezza e benessere del lavoro
Rappresentanza
del lavoro
Basso
RdL a gestione
unilaterale autoritaria
RdL a gestione
diretta paternalistico/ partecipativa
RdL mediate collettivamente
di tipo rituale
RdL mediate collettivamente aperte
all’esterno
Fonte: elaborazioni dell’Autrice
uno stile decisionale di tipo partecipativo, e ampio
ricorso si fa a programmi di formazione off the job.
Come atteso, irrilevante è il ricorso alla protesta da
parte dei lavoratori e rari i negoziati, benché si segnalino casi di accordi informali. Rari sono anche i
contatti con l’esterno, salvo che con gli enti bilaterali
di cui si utilizzano sostegno e risorse. Questo è un
modello di relazioni di lavoro a elevata partecipazione diretta del personale, reso possibile da condizioni
economiche e produttive che rendono le imprese
particolarmente dipendenti dalla cooperazione e
dal consenso dei lavoratori, anche se non organizzati
collettivamente.
I dati mettono in evidenza, dunque, una pluralità
di modelli di relazioni d’impiego e una pluralità di risultati, anche all’interno della realtà apparentemente semplice delle imprese minori. I risultati più interessanti per la nostra discussione sono quelli dei due
modelli caratterizzati da migliori condizioni d’impiego, sia in presenza sia in assenza di una rappresentanza del lavoro. Il primo caso è quello che più assomiglia a un buon modello tradizionale di relazioni
industriali, ma in una situazione in cui la possibilità
per le imprese di disporre al proprio interno di risorse adeguate da utilizzare nei rapporti con i lavoratori
e i loro rappresentanti può essere insufficiente. Esse
sembrano però in grado di ricavarne attraverso i
rapporti con l’ambiente esterno, secondo dinamiche
che in qualche modo tendono ad allargare il campo di gioco (Wever 1998), ovvero i confini efficienti
dell’impresa, modificando i calcoli dei reciproci vantaggi, come riprenderemo tra breve. L’altro modello
(benessere senza rappresentanza) è il più intrigante rispetto alle modalità tradizionali di relazioni di
lavoro mediate collettivamente. Va in particolare
sottolineato che in questo caso non sembra infatti
possibile parlare semplicemente di paternalismo e
iniziativa unilaterale del management: occorre in-
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fatti ricordare che l’indice di benessere in azienda
incorpora la propensione delle imprese a ricorrere a
negoziati con i lavoratori sui livelli retributivi anziché
a determinarli unilateralmente e che il modello è più
tipico di situazioni caratterizzate da stile decisionale partecipativo e di coinvolgimento dei dipendenti,
talvolta integrato da accordi informali.
Mentre nel primo caso l’aspetto da spiegare è la
possibilità di relazioni industriali (mediate collettivamente) di tipo efficiente, ossia in grado di disporre
di risorse da distribuire, data la piccola dimensione
delle imprese e in cui ha un peso rilevante il costo
del lavoro, in questo caso da spiegare è la possibilità di buone relazioni di lavoro in assenza di una sua
rappresentanza. In proposito si può rimandare ai risultati di studi di tipo qualitativo in Gran Bretagna
sulle condizioni che si immaginava dovessero favorire le decisioni unilaterali del management nelle
piccole imprese e che hanno in realtà messo in luce
modi in parte inattesi di un ordine negoziato (Ram
1994; Edwards 2012), sia pure in modi informali, al
di fuori di una rappresentanza e di una contrattazione collettiva mediate dal sindacato.
Sulla base di queste osservazioni è opportuno
rinominare i tipi precedentemente individuati (v. figura 1) come nella figura 2.
Per concludere: ancora su informalità e
formalizzazione e su interno ed esterno
Per concludere il ragionamento da cui siamo partiti, riprendiamo ancora brevemente la questione
dell’informalità e della formalità nelle relazioni di lavoro, nonché quella delle relazioni dell’impresa con
l’ambiente esterno. Lo facciamo avendo a mente gli
approfondimenti qualitativi svolti nella seconda parte della ricerca citata.
S’è detto che nel caso delle piccole imprese il
ricorrere a usi e prassi informali, adeguati alle cir-
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costanze (best fit), è coerente con le caratteristiche
delle relazioni sociali entro gruppi di piccola dimensione e corrisponde alle strategie di imprese esposte
a elevata incertezza esterna. I casi considerati lo confermano: che le soluzioni basate su regole formali
– scritte, prevedibili – non siano in molti casi quelle più adeguate, e non necessariamente solo per il
funzionamento efficiente delle imprese, ma spesso
per gli stessi lavoratori che possono ricavarne modi
per positivamente ‘sopravvivere’ (Ram 1994; 2001),
appare in modo più o meno sistematico in merito
a funzioni fondamentali quali la selezione del personale, i modi in cui lo si assume e lo si forma, la
gestione degli orari (Di Federico e Dorigatti 2020;
Pedaci e Betti 2020).
Ma si può dire di più. Un primo aspetto da sottolineare è che informalità non equivale a orientamento unilaterale, incontrollato, del proprietario/
manager, né, d’altro lato, formalità equivale a una
sua maggior disponibilità a decidere coinvolgendo il
personale. In entrambi i casi si possono avere comportamenti di tipo unilaterale o, viceversa, comportamenti aperti a qualche forma di coinvolgimento
dei lavoratori. E rimanendo dal lato dell’informalità,
anche nel caso di comportamenti unilaterali – quelli in cui il proprietario/manager decide per proprio
conto – non ci sono solo pure imposizioni d’autorità, basate sull’esercizio del potere sui sottoposti. Ci
possono essere modi di elargizione, unilaterale, di
benefici: possono essere bonus che si aggiungono ai
minimi retributivi, o doni di altro genere (il tablet di
cui ha bisogno il figlio di un dipendente, il pagamento a sorpresa di ore di permesso che non avrebbero
dovuto essere retribuite…).
Se si considerano inoltre i modi informali di negoziazione o coinvolgimento dei lavoratori, le alternative possibili non sono solo tra negoziazione/
coinvolgimento di tipo individuale o di tipo collettivo
mediante rappresentanti sindacali. Vi possono essere coinvolti anche rappresentanti informali, di fatto:
figure con lunga tradizione e conoscenza dell’impresa, che godono della fiducia e del proprietario/manager e dei lavoratori.
Queste osservazioni ci conducono alla domanda
di fondo sull’informalità nelle relazioni d’impiego,
che è quella delle condizioni a cui essa non equivale a puro esercizio del potere impositivo da parte del
proprietario/manager. In base ai nostri dati e come
sottolineato in letteratura (Goss 1991), la condizione
fondamentale è quella del livello e qualità delle competenze richieste ai lavoratori: quanto più rare e/o
cruciali sono tali competenze – e quanto maggiore è
quindi la dipendenza delle imprese dai lavoratori (di
cui occorre ottenere il consenso attivo) – tanto maggiore è la probabilità che le relazioni di tipo informale
siano caratterizzate da buona disposizione e/o propensione al coinvolgimento e negoziazione. I nostri
casi hanno inoltre messo in evidenza che un altro elemento di cui tenere conto è l’anzianità aziendale combinata alla fiducia: soprattutto in ambienti di piccola
dimensione e/o in cui l’organizzazione del lavoro non
si basa su una predeterminazione rigida di compiti e
funzioni, una lunga permanenza nell’impresa favorisce l’acquisizione di un’esperienza e di una conoscenza dell’organizzazione e lo sviluppo di rapporti di fiducia che tendono a rendere insostituibili i lavoratori
anche in assenza di loro skill elevate.
In questi casi, lo sviluppo di relazioni di tipo informale può andare a vantaggio dei lavoratori oltre che
dell’impresa, secondo la logica di relazioni di lavoro
che abbiamo detto a gestione diretta paternalistico/
partecipativa, in cui i lavoratori possono godere di
condizioni comparativamente migliori di sicurezza
e benessere pur in assenza di una rappresentanza
collettiva tradizionale. D’altro canto, dove non ricorrano le condizioni che rendono vantaggiosa per
l’impresa l’adozione di relazioni di tipo informale caratterizzate da benevolenza e/o propensione al coinvolgimento e negoziazione con i lavoratori, è probabile che, in assenza di una rappresentanza collettiva
di tipo sindacale, sia invece il modello di relazioni di
lavoro a gestione unilaterale autoritaria a prevalere.
Si noti, tuttavia, che vi sono rischi nell’informalità
anche per l’impresa. Il principale è che ne possano
emergere comportamenti discrezionali, o comunque interpretati come tali, che pregiudichino l’equità
complessiva del sistema di cui l’impresa ha bisogno.
Ed è appunto per far fronte a questo rischio che,
specie nelle organizzazioni più grandi, si può essere
indotti a mettere in campo processi di formalizzazione di procedure e regole: essendo basata sulla definizione anticipata e in genere scritta, quindi oggettiva e conoscibile da tutti, dei criteri e delle norme di
riferimento, la logica della formalità, dovrebbe scoraggiare favoritismi e decisioni arbitrarie, accrescendo l’equità del sistema. Il limite della formalizzazione
sta, d’altro canto, sia nell’impossibilità di tener conto
anticipatamente di tutte le evenienze future, sia nel-
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la tendenza a ostacolare un adattamento adeguatamente flessibile delle norme di riferimento poi,
quando necessario.
Nelle interviste per i nostri casi ricorre in effetti
una sorta di ambivalenza riguardo all’utilizzo o meno
di procedure preordinate, formalizzate: si osserva
che non sono del tutto adeguate alla propria situazione produttiva, ma se ne percepisce la maggiore
equità. È entro lo spazio di questa ambivalenza che,
non a caso nelle imprese relativamente più grandi,
si può scoprire l’utilità del riferimento a un attore
collettivo che sia in qualche misura in grado di negoziare un adattamento delle regole a seconda delle
circostanze in base a principi non arbitrari. Possiamo immaginare che sia per lo più questo il caso dei
modelli che abbiamo prima definito RdL mediate
collettivamente di tipo rituale e RdL mediate collettivamente aperte all’esterno: in entrambi un maggior
ricorso alla logica della formalità si combina con la
presenza di un attore di rappresentanza collettiva;
nel primo caso tuttavia tale presenza non è sufficiente a svolgere un’azione realmente efficace, nel
secondo essa riesce invece ad avere successo.
Un altro modo in cui andare oltre ai problemi legati all’alternativa formale/informale è l’allargamento dell’orizzonte verso l’esterno, al di là dei perimetri
specifici dell’impresa. I nostri casi hanno indicato
che i rapporti con l’esterno possono essere molti e
svilupparsi secondo un’ampia varietà di relazioni.
Collocandole lungo un asse di vicinanza/lontananza dall’impresa si possono elencare: relazioni con
comunità familiari-locali, con altre imprese sul territorio (distretti, reti…), con le proprie associazioni
di rappresentanza, con le organizzazioni di rappresentanza dei lavoratori sul territorio, con consulenti e altri soggetti dotati di know-how o altre risorse
utili all’impresa, con istituzioni e governi locali, con
framework regolativi esterni (contratti collettivi multi-employer, leggi, norme internazionali), con altre
imprese a livello nazionale e internazionale (Bellini
e Fortunato 2020).
Tali relazioni possono costituire opportunità da
cui trarre beni e risorse, tangibili o intangibili, per il
buon funzionamento dell’impresa e più o meno direttamente per una buona gestione del personale:
risorse tanto più utili quanto più difficilmente possono essere disponibili/prodotte all’interno dell’impresa. O, viceversa, possono costituire vincoli al libero comportamento delle imprese: allora possono
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essere veri e propri impedimenti che spingono le
imprese ad adottare comportamenti subottimali o a
uscire di scena, oppure fungere da ‘costrizioni benefiche’ (Streeck 1997) che le ‘obbligano’ ad adottare
comportamenti che si rivelano poi più vantaggiosi di
quelli che liberamente esse avrebbero adottato.
Il punto è importante e richiederebbe di essere
ulteriormente approfondito con dati empirici. Ma i
nostri casi suggeriscono che le relazioni con l’esterno
possono anche essere lette in modo diverso dall’immaginarle solo come fonte esterna di vincoli e risorse cui fare riferimento o meno (quando sia possibile
scegliere) a seconda delle convenienze e strategie
dell’impresa: esse si possono anche leggere come
ambiente entro cui, consapevolmente o meno, l’impresa si muove, o da cui può almeno in parte ritrarsi.
Se le si vede in questo modo, che equivale a un aprire/allargare o chiudere/restringere i propri confini,
ne deriva una ridefinizione per così dire della propria
dimensione e delle sue logiche di comportamento.
Per quanto riguarda il primo aspetto, quanto più
l’impresa è inserita in ampie e molteplici reti di relazioni con altri soggetti, tanto più tenderà ad agire
internalizzando risorse e pressioni provenienti esternamente dal proprio perimetro formale, finendo per
comportandosi come se fosse più grande. L’osservazione ricorrente nei nostri dati di una maggiore tendenza al dinamismo e a una gestione più partecipativa nel caso che l’impresa sia inserita in reti aziendali
più ampie appare in linea con questa ipotesi. Quanto
all’influenza sulle logiche di comportamento dell’impresa, i contatti più o meno stabili con altri soggetti, così come l’influenza di quadri normativi esterni
all’impresa e le pressioni che ne derivano, possono
anche condurre a una ridefinizione delle dinamiche
interne dell’informalità e della formalità: si è già osservato come l’intervento di un attore di rappresentanza collettiva degli interessi del lavoro possa essere rilevante nel combinare e armonizzare, per così
dire, i vantaggi adattivi dell’informalità con la ricerca
di maggiore equità legata a normative formali più rigide; e si potrebbero fare altri esempi.
In definitiva, il gioco tra interno ed esterno può
concretizzarsi in comportamenti di acquisizione di
risorse esterne, o in pratiche di adattamento più o
meno conforme alle pressioni o prescrizioni provenienti dall’esterno. Ma può anche tradursi in comportamenti di uscita verso l’esterno: in questo caso
l’impresa allargherà il proprio raggio d’azione e/o
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agirà a più livelli entrando in relazioni più o meno
stabili con altri soggetti. In entrambe le situazioni,
la tendenza all’informalità, tipica delle piccole imprese, ne verrà tanto o poco trasformata, ridefinita,
attenuata, senza peraltro probabilmente giungere ai
modelli di gestione formale delle relazioni d’impiego
tradizionalmente tipici delle grandi aziende.
Il nostro percorso sollecita, dunque, ulteriori
approfondimenti: molto ci sarebbe ancora da capire per quanto riguarda le relazioni di lavoro nelle
piccole imprese lungo gli assi informalità/formalità
e interno/esterno (vedi anche Ram et al. 2020). E
molto ci sarebbe da investigare per quanto riguarda
l’effettiva possibilità, e opportunità, come sollecitato
da più parti (vedi in particolare Camuffo 2016 o anche Signoretti 2022), di introdurre anche nelle piccole imprese modelli maggiormente formalizzati di
organizzazione del lavoro, quali quelli ispirati ai principi della produzione snella, le cui virtù si potrebbe
peraltro supporre siano già in qualche misura assicurate dagli adattamenti organizzativi flessibili facilitati
dall’informalità delle relazioni interne.
Del resto, si potrebbe anche mostrare come, a
partire dal caso delle piccole imprese, questo nostro percorso sollevi in realtà domande sui modi di
regolare il lavoro anche nelle imprese più grandi e
offra spunti, in definitiva, per una riflessione più in
generale sui modi di concettualizzare la regolazione del lavoro e l’eventuale ruolo del sindacato in
un contesto economico profondamente diverso da
quello in cui il paradigma tradizionale delle relazioni
industriali si era consolidato. Ma ciò rinvia a un altro
discorso.
Occorre tuttavia fare ancora un cenno alla questione sollevata tempo fa da Edwards (2012) relativamente all’opportunità di intervenire o meno
dall’esterno sui modi di regolazione del lavoro nelle
piccole imprese con misure di policy volte a garanti-
re livelli minimi socialmente accettabili di protezione
ai lavoratori e migliorare l’efficienza organizzativa.
Nell’approccio dello studioso britannico l’alternativa prendeva le mosse da una visione basata su due
modi opposti di interpretare la realtà delle relazioni
di lavoro nelle piccole imprese. Il nostro studio ci ha
invece condotto a un’interpretazione più complessa,
articolata in quattro possibili modelli stilizzati. Difficile, pertanto, rispondere semplicemente con un sì o
con un no: forse, è relativamente alle realtà (di microimpresa) che rientrano nel primo modello che, nel
caso italiano, può essere conveniente un intervento
normativo esterno. In realtà, i contratti collettivi nazionali di lavoro ci sono e, come s’è visto, sostanzialmente tutte le piccole imprese li adottano, o dicono
di farlo. È noto però come vi sia una proliferazione di
tali contratti dietro a cui può nascondersi un’insufficiente tutela delle situazioni più deboli: pertanto, o,
agendo sulla misurazione della rappresentatività delle organizzazioni firmatarie dei contratti, si riesce a ridurne numero e aleatorietà, o potrebbe essere il caso
di prendere sul serio in esame l’ipotesi di un salario
minimo legale.
Altro aspetto cruciale è quello di una crescente
richiesta, anche nel caso delle piccole imprese, di
competenze adatte alle caratteristiche ed esigenze
attuali del sistema produttivo. I nostri dati hanno
peraltro mostrato come, anche in questi casi, non
manchi il ricorso a programmi di formazione off the
job: si tratta però soprattutto di formazione obbligatoria, insufficiente ad accrescere realmente il livello
qualitativo delle competenze, mentre raramente le
imprese hanno (o ritengono di avere) la convenienza a fare ulteriori e più efficaci investimenti. In definitiva, è questo un terreno su cui occorrerebbe si
intervenisse dall’esterno con misure di policy capaci
di agire da vincoli benefici al comportamento spontaneo dell’impresa.
La regolazione del lavoro nelle piccole imprese | Regalia
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Ida Regalia
Professore ordinario, attualmente in pensione, presso il Dipartimento di Scienze sociali e politiche dell’Università
degli Studi di Milano. Ha svolto ricerche sulla rappresentanza e la democrazia sindacale, le politiche del lavoro,
le prospettive della concertazione locale in Italia e in Europa, la negoziazione sociale, la regolazione del lavoro
nelle piccole imprese. È impegnata nelle attività sociali della Caritas Ambrosiana. Ultimi volumi curati: Regulating
Work in Small Firms. Perspectives on the Future of Work in Globalised Economies, Palgrave, 2020; con L. Burroni,
Regioni e relazioni industriali in Italia, il Mulino, 2022.
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Training and skills development in SMEs
Analysing the role of support policies and NRRP strategies
Alessandra Pedone
INAPP
Roberto Angotti
INAPP
Domenico Barricelli
INAPP
The article addresses the characteristics of micro-enterprises and
SMEs in the European and global context, in the field of training and
skills development. Through the analysis of issues and opportunities
for SMEs, in response to the Covid-19 emergency and the challenges of
digital and ecological transitions, an overview of levels of participation
in CVET (Continuing Vocational Education and Training) is provided,
with a focus on territorial gaps in Europe. The growing need for
adaptation of digital and transversal skills in human capital is analysed
in the context of SMEs and micro-enterprises. A reading of European
actions and programmes to support training, re-skilling and up-skilling
is finally proposed with a focus on the National Recovery and Resilience
Plan (NRRP).
L’articolo affronta il tema delle caratteristiche delle microimprese
e delle PMI nel contesto europeo e mondiale, nell’ambito della
formazione e dello sviluppo delle competenze. Attraverso l’analisi delle
problematiche e opportunità per le PMI, in risposta all’emergenza
Covid-19 e alle sfide delle transizioni digitale ed ecologica, viene fornito
un quadro sui livelli di partecipazione alla formazione continua, con
un’attenzione ai divari territoriali in Europa. La crescente esigenza
di adeguamento delle competenze digitali e trasversali del capitale
umano viene analizzata in particolare nell’ambito delle microimprese.
Viene infine proposta una lettura delle azioni e dei programmi europei
di sostegno alla formazione, al re-skilling e up-skilling, con un focus sul
Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).
DOI: 10.53223/Sinappsi_2023-01-3
Citation
Pedone A., Angotti R., Barricelli D. (2023),
Training and skills development in SMEs.
Analysing the role of support policies and
NRRP strategies, Sinappsi, XIII, n.1, pp.32-49
Keywords
Continuing vocational training
Small and medium-sized enterprises
Introduction
With the ‘twin transitions’, companies face the
challenge of adapting quickly and flexibly to changing competitive conditions. The implications for skills
development are mainly: dealing with new strategic
management models, introducing innovations and
new forms of work organisation and processes. New
Parole chiave
Formazione professionale continua
Piccole e medie imprese
conditions in a rapidly changing socio-economic context are affecting companies, SMEs and micro-enterprises. The idea of skills playing a key role in the
broader green and digital transitions in a vision of a
proactive training system – with policy choices capable of anticipating innovation and supporting the digitalisation process (European Commission 2020a) –
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has guided European policies over the last ten years,
with strongly differentiated outcomes, however, at
Member State level. Attention to the development of
skills and training in SMEs, considering the impact of
the twin transitions together with the recovery from
the Covid-19 emergency, can trigger a virtuous circle leading to the adoption of increasingly advanced
technologies and methodologies, thanks to targeted
investments, strategies and spaces for dialogue and
territorial and sectoral cooperation (ILO 2021).
This contribution intends to investigate the causes
that hinder innovation and skills development in SMEs,
both in the pandemic period and in relation to green
and digital transitions. The analysis of data on participation in CVET (Continuing Vocational Education and
Training) in Italy, compared at European level, highlights
inequalities in the distribution of training opportunities
in Italy, particularly for smaller enterprises. Although
companies are the main providers of training for employees in Europe, small and medium-sized enterprises
(SMEs) encounter various obstacles in investing in human capital due to their size and more difficult access to
information and capital markets (OECD 2021a).
1. Training participation in enterprises and Covid
emergency effects
The impact of the Covid emergency on lifelong
learning and CVET was, as in the case of education, disruptive, suddenly revolutionising working organisation
systems and training provision with the sudden shift
to distance training (Pedone 2021a). As with the world
of education, critical issues have emerged, but one
unexpected result has been the push towards innovation, which has made it even more urgent to develop
new skills, especially digital ones, with the retraining of
workers. Even the shift to remote forms of work and
training, imposed by the pandemic, and then continued to a lesser extent, amplified the effects of a digital
transformation that was already underway. The Covid
emergency highlighted some of the critical aspects of
training systems and, above all, made the digital divide
in Europe evident, which was, however, able to cope
with the period of physical distancing imposed on almost all sectors of work and education, making it possible to markedly accelerate the adoption of new measures for infrastructure and skills innovation in all sectors
(Di Pietro and Karpi?ski 2021).
Critical factors for workers in training during the period of the closures included the digital divide and the
immediate availability of devices and fibre-optic connections; in particular, adults with low qualifications
and lacking the basic skills needed to benefit from digital learning had more difficulties (Pedone 2021b). The
share of training enterprises decreased in 2020 as companies were forced to abruptly review their operating
methods and priorities. Both the OECD (2021b) and
the European Commission (2020a) highlighted general
critical issues in CVET that can be mainly traced back
to the following aspects: difficulty in finding and using
new distance learning tools; building a new relationship with learners; managing a very large workload;
lack of digital, communication and basic transversal
skills (resilience, creativity). In addition, the systems
used for assessing competences and awarding qualifications were also affected by the pandemic emergency. European documents (Centeno et al. 2022),
illustrate that the critical issues encountered during
the closures were also accompanied by considerable
opportunities: the massive use of digital technologies
as a substantial impetus for lifelong digital learning and
the digital transition in general.
Public and private services are bound to become
exclusively available online and low-skilled adults risk
not being able to actively use them if the digital divide
is not bridged. The skill shortage is exacerbated by the
demographic situation in several countries: the old-age
dependency ratio, the ratio of the population aged sixty-five and over to the population of working age (1564), has risen to 32.5% for the EU27 average in 2021,
with Italy in the first position at 37%. A Eurostat projection also predicts that these figures will double by 2100.
These are the reasons that drive the EU towards
the necessary up-skilling and re-skilling, especially for
digital skills, as a priority in the post-covid recovery and
as a prerequisite for inclusive and sustainable growth.
Already before the pandemic, 128 million adults in Europe required up-skilling and re-skilling (46% of adults)
(European Commission 2020), and subsequently, three
out of four companies experienced a change in skills
needs due to the pandemic (Van Loo et al. 2021).
The EU-27 average rate of training participation fell
to 9.2% in 2020, from 10.8% in 2019, and the impact
of Covid-19 on training participation was strongest in
countries where adult learning is most deeply rooted
(Sweden, Denmark) and rather limited in Southern
and Eastern European countries. In Italy, the rate
dropped to 7.2% in 2020 (-0.9% compared to 2019)
returning to the values of 2015, reducing the distance
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Figure 1. Participation rate in education and training, years 2007-2021, Italy, EU27 (% of persons aged 25-64)
ITALIA
Source: Authors’ elaboration on Eurostat data, Labour Force Survey (LFS)
Figure 2. Participation rate in education and training by type of activity attended – EU27 countries,
the year 2021 (% of persons aged 25-64)
Formal education and training
Non-formal education and training
Formal and non-formal education and training
Romania
Bu lgaria
Slovacchia
Croazia
Polonia
Grecia
Cipro
Ungheria
Rep . Ceca
Let t onia
Lituania
ITALIA
Belgio
Germania
Sloven ia
Port ogallo
Spagn a
Irlan da
Malta
Aust ria
Francia
Lussembu rgo
Est onia
Paesi Bassi
Danimarca
Finlan dia
Svezia
Source: Authors’ elaboration on Eurostat data, Labour Force Survey (LFS)
from the European average value, but failing to reach
the ET 2020 benchmark target of 15%, which was met
by six countries, Sweden, Finland and Denmark, the
Netherlands, Estonia, and Luxembourg, while Italy
finished eight points behind the threshold (Angotti and
Pedone 2022).
After a sudden decline in 2020, in 2021, there was a
rebound, with an interesting growth in the participation
rate, which reached 10.8% for the EU-27. In Italy, participation in training raised to reach 9.9%: the distance between the Italian figure and that of the EU-27 is signifi-
cantly reduced to less than one percentage point (-0.9%).
The main lagging factor in the training participation
rate in Italy is the low access rates by vulnerable groups
(low-skilled). Moreover, participation in formal training
is very low, due not only to a low individual willingness
to attend demanding and long-term courses but above
all to the severe shortage of supply of these courses at
the territorial level (Inapp 2021).
The analysis of the levels of adult learning
participation in Italy and the gaps concerning Europe
confirms, on the one hand, a serious problem of
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inequality, which still appears to be widespread in
the distribution of training opportunities, especially
for private sector employers, and, on the other, a low
rate of effectiveness of public training policies in the
pursuit of equity objectives. The retention of wide
gaps in training participation, despite the growth of
the average participation indicator in 2021, signals the
persistence of factors of inequality that are still very
present and active, evidently not discouraged through
the application of equity criteria intended to improve
access to training opportunities for all social categories,
especially the most vulnerable (Angotti 2022). These
trends in lifelong learning and adult learning have
a massive impact on CVET in SMEs where training
for up-skilling and re-skilling of workers, managers
and company owners constitutes a strategic asset
(Eurofound 2020).
2. Micro-enterprises and SMEs as drivers of economic and social development
Micro, small and medium-sized enterprises (SMEs)
are considered the ‘backbone’ of the European economy
(European Commission 2020b), in terms of employment
and added value, essential to foster competitiveness,
growth and development, even in the face of a global
scenario dominated by great uncertainty, continuous
changes and “sudden transformations, which inevitably and inexorably impact on organisations, people and
territories” (Barricelli 2021). An awareness of the importance of this aggregate of enterprises has grown over
time and since 1996, when the Commission adopted a
Recommendation on the common definition of SMEs,
they have been defined according to their size, turnover,
balance sheet and independence to ensure that support
measures are only granted to those enterprises.
Based on this awareness and considering the
economic developments achieved by SMEs over time
in the European company environment, a subsequent
Recommendation (which came into force on 1st January
2005) was produced, which determines the conditions
for their qualification. For the first time, the category
of micro-enterprises, the largest group in statistical
terms within the SME macro-aggregate, is recognized
for all intents and purposes. This is a major step towards
improving the operating environment of SMEs, aimed
at developing the promotion of entrepreneurship,
investment, and growth, through specific support
policies. In Italy as well, starting with the aforementioned
Recommendation (Barricelli and Russo 2005) the issues
of micro-enterprise development in the face of the
challenges of the third millennium have been promptly
placed at the centre of the socio-economic and cultural
debate; an accurate comparative reconstruction, in
comparison with many international contexts, on
the consistency, dynamics, and behaviours of microenterprises, useful for orienting specific policies and
interventions.
The presence of SMEs is significant even considering
the OECD Member Countries, accounting for 99% of all
enterprises and about 60% of value added. In this context, “one out of three people work in a micro firm, two
out of three in an SME” (OECD 2019).
In many territorial areas (regions and cities) of the
OECD, SMEs not only contribute to the identity and
social cohesion of local communities but are also the
main vehicle for job creation, especially after crises. The
advent of the digital age, with the creation of new technological products and services, has enabled the exponential growth of the number of micro-enterprises in
the OECD area. Micro and small enterprises are often
set up in those service sectors (e.g. trade, construction)
that have lower start-up costs than other sectors (such
as manufacturing); an element that for many people
can represent a (seemingly) more immediate way of
accessing the labour market.
SMEs represent, however, a heterogeneous aggregate that still needs to be distinguished within itself,
in terms of size, but above all by the different types of
activities (production/services), modes and styles of
entrepreneurial (managerial) management. In addition,
OECD considers the specificities that characterise the
different territorial contexts in which micro-enterprises operate; their economic size, resource endowment,
market structures, support institutions, and entrepreneurial culture are all determining aspects in their development and are not always homogeneous across
countries. There are also different national definitions
for this aggregate: Canada, the United States, and the
Russian Federation, for example, exclude sole proprietorships from micro-enterprises, Switzerland excludes
enterprises with fewer than 3 persons employed, while
Australia and Turkey include up to nineteen persons
employed within the category (OECD 2019).
Italy represents a relevant entrepreneurial reality
in the European panorama. From the latest available
statistical data (Istat 2021), there are 4.4 million active
(non-agricultural) enterprises, employing 17.4 million
people. At the same time, we have to consider the fra-
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gility of our entrepreneurial fabric, since more than 60%
of the total number of enterprises is made up of a single
employee (enterprises with the owner self-employed),
and a further third is made up of micro-enterprises
(2-9 employees): two segments that employ a total of
approximately 7.5 million people. This is significant in
numerical terms when compared with small enterprises (10-49), which account for around 200,000 units,
and medium and large enterprises, which account for
28,000 units (i.e. less than 0.7%) but represent more
than a third of employment and more than half of the
added value produced.
However, the difficult moment experienced with
the Covid-19, and the uncertainty brought about by
the ongoing Russian-Ukrainian conflict, when analysed
through the evolution of the size structure of enterprises (and related employment) over the last decade
(2011-2018), show a different picture of the national
production system, with a decline in the number of micro-enterprises and of the number of people employed
within them (Inapp 2021). When compared with the
previous decade, it demonstrates a recent evolution of
the production system that has shifted towards a larger average size, where the employment weight of large
enterprises (the main protagonists of employment
growth) has increased. The difficulties experienced by
smaller enterprises during the recent pandemic crisis
were then exacerbated by the uncertainty induced by
the ongoing international geopolitical tensions, which
are causing sharp increases in energy costs.
The development of micro and SMEs as a driver of
employment in Europe, in the current scenarios of the
digital economy, requires greater investment in innovation programmes, supported by substantial training
interventions to adapt skills and knowledge systems.
Indispensable factors to increase productivity levels (by
pushing micro-enterprises towards higher value-added
activities) and to improve employment (by providing
higher wages) can, through the available (and emerging) digital technologies, help transform enterprise
models and working practices that are still based on
traditional sectors and management. It is important,
therefore, to orient and guide smaller enterprises on the
main drivers of change useful to seize, for instance, the
opportunities of e-commerce, fostered by a progressive adoption of new practices in retail. But also with
regard to the progressive growth of collaborative digital platforms (3D) in the construction sector, or sharing
platforms in accommodation and food services, as well
as in logistics. Important inputs are useful in pushing
small enterprises to achieve economies of scale without huge quantitative investments, compared to medium and large enterprises. Smaller and more responsive
companies should be offered a competitive advantage
through open innovation, to boost their competitiveness through initiatives aimed at developing renewed
managerial skills and new networking activities, able to
make them participate in international supply chains, in
a now globalised scenario.
However, small enterprises struggle to activate
the necessary skills to increase productivity through
internationalisation and innovation channels, seizing
the opportunities offered by the digital transition. It
is for this reason that the policy agendas of different
countries (OECD 2019) are investing resources in programmes capable of directing policies and resources
to encourage micro-enterprises to activate innovative
processes through the adoption of new technologies
and skills, in addition to the necessary re-skilling and
up-skilling initiatives.
A direct commitment is needed in building an environment conducive to the development of micro and
SMEs, including through greater participation in extended networks, with closer links to large enterprises
that, thanks to their technological know-how, knowledge, and skills (and presence in international supply
markets) could carry out ‘mentoring activities’ towards
smaller enterprises, facilitating their access to innovation and organisational development processes. For
this reason, it is also necessary to improve the relationship with policymakers and stakeholders, adapting the
technological, organisational, and cognitive infrastructures (of the knowledge available in a specific territory),
which are useful to orient development interventions
(shared between public and private) on the specific vocations (and needs) of the context. It’s also important
to analyse how entrepreneurs have experienced (and
are experiencing) crises and how they are rethinking,
reorganising, and repositioning themselves, as family-run micro and small enterprises often represent the
pivot around which the rebirth of many territories and
communities revolves, as recent research shows (Sharma et al. 2022).
3. Policies scenarios for Recovery and Resilience:
supporting skills development and training for SMEs
SMEs play a key role in the European economy and
account for 99.8% of all European enterprises. In 2021,
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22.8 million SMEs were active in the EU, employing 83.2
million people, accounting for just under two-thirds of
EU-27 employment in the private non-financial sector.
From traditional manufacturing companies to high-tech
start-ups, the SME landscape is extremely diverse and
encompasses a wide range of sectors and company
models. Moreover, financial, operational, or governance relationships between enterprises often make it
difficult to distinguish an SME from a larger company
and to assess which companies can benefit from EU
funding programmes and policies. For these reasons,
the European Commission developed an explanatory
guide in 2020 ‘User guide to the SME Definition’ accompanied by a practical tool for SMEs ‘SME self-assessment tool’.
In general, the European Union’s SME policy focuses
mainly on five priority areas, which include: promoting
entrepreneurship and skills, improving SMEs’ access to
markets, reducing red tape, improving SMEs’ growth
potential, and strengthening dialogue and consultation with stakeholders. Policies on the promotion of
workers’ skills are particularly important given the considerable number of workers employed in SMEs. The
vast majority of SMEs in 2021 were micro-enterprises.
However, these very small ones only account for 44%
of SME employment and in general, SMEs mostly operate in low knowledge-intensive sectors with only 31%
in knowledge-intensive or high-tech industries, where
they employ 22% of all people employed by SMEs (Izsak
et al. 2021).
During the Covid-19 crisis, SMEs were hit hard by
supply chain disruptions and temporary closures. In
2020, the number of European SMEs fell by 1.3 %, SME
employment by 1.7% and SME value added by 7.6 %.
More than 60% of SMEs experienced a drop in turnover
and about 66% of SMEs postponed investment decisions or downsized investments (European Commission
2022a). Economic reorientation and job changes have
led to new skills and knowledge needs in many companies. The change in knowledge and skills needs has
been most pronounced in companies with high innovation, with the need to adapt quickly to the crisis with
innovative approaches to the market and with flexibility in reorganising work and retraining or updating their
employees (Eurofound 2021).
In Italy, the pandemic has also generated a significant reduction in the number of SMEs operating in the
Italian production system (Confindustria and Cerved
2022): based on the latest demographic and balance
sheet data in 2020, the estimated number of SMEs
operating in the production system is 153,627, a figure
that is down by 3.9% compared to almost 160,000 in
2019. The geographical area with the sharpest decline
in the number of SMEs is the Centre, followed by the
South, as losses in the North-East and North-West are
limited. The substantial resilience of Italian SMEs to the
shock of the pandemic was also helped by the massive
doses of liquidity injected into the system following the
extraordinary interventions promoted by the government. The improvement in the economic outlook following the overcoming of the most acute phase of the
pandemic was also reflected in the economic indicators
of SME health in 2021. The most significant increases
are observed in the North-West, while in the South the
trend is more contained. The rebound in company birth
rates observed in 2021 did not, however, make it possible to compensate for the ‘missed births’ accumulated during the previous year, with a negative balance of
about 11 thousand companies compared to the trend
recorded before Covid, amounting to 11.7% of total
births in 2019, particularly in the South and the Centre, characterised by activities strongly impacted by the
pandemic and characterised by a slow recovery process. The destabilisation of the international framework
following the Russian-Ukrainian conflict, together with
the substantial increases in the prices of raw materials,
could negatively affect the recovery prospects of Italian
SMEs, after the significant rebound recorded in 2021.
These changed economic circumstances during
2020 and 2021 are also clearly reflected in the 2020
and 2021 European Surveys (European Commission
2022b) on Access to Finance for Enterprises (SAFE),
in which EU27 SMEs assessed the importance of various issues and challenges they were facing. In 2021,
the two issues considered by the EU27 SMEs as the
most important were “availability of qualified staff
or experienced managers” (higher than in 2020 in all
SME size classes but to a lesser extent in micro-enterprises) as well as ‘production or labour costs’ (Kwaak
et al. 2021). Interestingly, the importance of access
to finance decreased significantly in 2021, probably
reflecting the continued financial support provided
by governments for the Covid-19 emergency and the
generally easier credit conditions (European Commission 2022b). Indeed, the EU has adopted several action programmes to increase the competitiveness of
SMEs through research and innovation and to provide
better access to finance.
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Table 1. European Union Financing Schemes and Initiatives for SMEs for Green and Digital Transitions
EU STRATEGY
FRAMEWORK
EU POLICY
INTERACTION
The main priorities (10 principles)
of the SBA are to promote
entrepreneurship, improve
access to finance and market,
reduce the regulatory burden and
improve access to markets and
internationalisation. The Network
of SME envoys was set up in 2011.
SME Performance Review
Europe 2020
Strategy, SME
Strategy
European Commission
Communication
(COM(2008) 394 final)
‘Think small first’ A
‘small business act’
for Europe. Review of
the ‘Small Business
Act’ for Europe
(COM(2011) 78 final
of 23 February 2011)
New Industrial
Strategy, InvestEU
New Industrial
Strategy (2020
updated in 2021)
A plan for how the EU’s worldleading industry could lead the
twin green and digital transitions.
Initiative Skills for Industry
COM(2021) 350
final ‘Updating the
2020 New Industrial
SME Strategy for Strategy: Building a
a sustainable and stronger Single Market
digital Europe
for Europe’s recovery’.
COM(2020) 102 final
‘The 2020 Industrial
Policy package’
The Recovery and
Resilience Facility,
Cohesion Policy,
Multiannual
Financial
“Recovery and
Resilience Facility
(RRF)”
National Recovery and Resilience
Plans. Financial support for
investments and reforms, in
relation to the green and digital
transitions and the resilience of
national economies. It will be
linked to the European Semester.
(NRRPs) to finance Green and
Digital Transitions”
Next Generation
EU – Covid-19
recovery
package
Response to the
COVID-19 pandemic
crisis
Cohesion Policy,
Multiannual
Financial
Digital Europe
Programme
(DIGITAL)
Supercomputing and data
processing capacities;
core artificial intelligence (AI)
capacities such as a data spaces
and libraries of AI algorithms;
cybersecurity;
digital skills, expanding the best
use of digital capacity in EU’s
society and economy;
support to the digitalisation
of businesses and public
administrations
Shaping Europe’s
digital future
Horizon,
Connecting
Europe Facility
(for digital
infrastructure),
Creative Europe,
the Recovery and
Resilience Facility,
Cohesion Policy,
Multiannual
Financial
Shaping Europe’s
digital future, Green
“Enterprise
Europe Network,
European industry
clusters, Centres
for Advanced
Technologies for
Industry, Open
Innovation Test
Beds, European
Digital Innovation
Hubs, Startup
Europe”
Horizon
Single Market
The Digital
Markets Act, the
Digital Services
Act, the Data
Governance Act
COSME 2014-2020
(Competitiveness of
Small and Mediumsized Enterprises)
New EU Industrial
Strategy, SME
Strategy for a
sustainable and
digital Europe
Investment Plan for
Europe (European
Fund for Strategic
Investments
(EFSI) and 13
other EU financial
instruments
available during the
period 2014 – 2020)
PROGRAMME
Small Business Act
(2008 updated in
2011)
Horizon Europe
(2021-2027)
Artificial intelligence and robotics
next generation Internet
high performance computing
big data
key digital technologies
To facilitate market access,
promote entrepreneurship and
Single Market
the acquisition of entrepreneurial
Programme (2021- skills, and contribute to the
2027)
modernisation of industry and
address global and societal
challenges
InvestEU
Aims to finance a broad range of
policy goals, including recovery,
green growth, quality jobs and
wellbeing
Digital Decade
Digital Decade
Single Market
European
Investment
Bank Group –
comprised of
the European
Investment
Banks (EIB) and
the European
Investment Fund
(EIF)
Shaping Europe’s
digital future, Green
Source: Authors’ elaboration from EU Commission data and publications
Training and skills development in SMEs | Pedone, Angotti, Barricelli
PREDECESSOR
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The impact of the pandemic stimulated new thinking on economic recovery, reconstruction and building
the resilience of SMEs in Europe. One of the first actions
taken during the emergency period was the European
Commission’s SURE initiative, launched in April 2020,
with a focus on training, including training of workers at
risk of job loss, as a company and individual investment.
Subsequently, the European Commission launched a
new Digital Education and Training Action Plan, inviting
the Member States to build on the emergency experience to develop better quality, more accessible and inclusive digital training, learning and assessment as a key
element of the European transition, using the recovery
and resilience instrument with the National Recovery
and Resilience Plan (NRRP).
Two instruments foreseen by the European Skills
Agenda were then introduced: Individual Learning Accounts (ILA) and the so-called micro-credentials. These
tools were envisaged by the European Commission, following the increasing use of informal digital training, in
short modules and focused on specific, targeted, and
immediate skills objectives, accentuated by the pandemic and social constraints. These are ‘normative’
tools that already existed in the Member States and
were already widespread in countries such as Australia. The proposal is not intended to replace existing national processes in the organisation of education and
training, employment, or labour markets, but only to
consider the possibility of complementing them, with
national governance in terms of quality assurance and
recognition processes, into formal, non-formal and
informal learning contexts. The proposal for a recom-
Table 2. EU Skills Development Programs and Policies
PROGRAMME
EU SKILLS
AGENDA 2025
DIGITAL
DECADE 2030
EU POLICY
FRAMEWORK
ACTIONS
A five-year plan
to help individuals
and businesses
develop more and
better skills and to
put them to use
A call to join forces in a collective action:
Action 1: A Pact for Skills
Actions to ensure that people have the right skills
for jobs:
Action 2: Strengthening skills intelligence
Action 3: EU support for strategic national
upskilling action
Action 4: Proposal for a Council
Recommendation on vocational education and
training (VET)
Action 5: Rolling out the European Universities
Initiative and upskilling scientists
Action 6: Skills to support the twin transitions
Action 7: Increasing STEM graduates and
fostering entrepreneurial and transversal skills
Action 8: Skills for life
Tools and initiatives to support people in their
lifelong learning pathways:
Action 9: Initiative on individual learning
accounts
Action 10: A European approach to microcredentials
Action 11: New Europass platform
A framework to unlock investments in skills:
Action 12: Improving the enabling framework to
unlock Member States’ and private investments
in skills”
European
Pillar of Social
Rights, Green
Deal, Recovery
and Resilience
Facility
The Digital Decade policy programme, the
Digital Decade targets, the objectives, the multicountry projects and the Digital Decade rights
& principles. key performance indicators (KPIs)
based on DESI
A comprehensive
framework
that will guide
throgh the Digital
Compass all
actions related to
digital. Multicountry projects
(EU, national, and
private resources)
EU POLICY
INTERACTION
Communication
on a European
Skills Agenda
for sustainable
competitiveness,
social fairness and
resilience
Digital Decade,
European Digital
Strategy,
Industrial
and Small
and Medium
Enterprise
Strategy,
Recovery Plan
for Europe,
Increased
support
for youth
employment
Communication
of 9 March 2021
entitled ‘2030
Digital Compass:
the European
2030 Policy
way for the Digital
Programme
Decade’, Decision
Path to the
(EU) 2022/2481
Digital Decade, of the European
European
Parliament and of
Digital Strategy the Council of 14
December 2022
establishing the
Digital Decade
Policy Programme
Eu Skills Agenda
Source: Authors’ elaboration from EU Commission data and publications
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Table 3. EU Skills Agenda Objectives
Objectives
for 2025
Current level
(latest year
available)
Percentage
increase
Participation of adults
aged 25-64 in learning
during the last 12 month
(in %)
38% (2016)
Participation of lowqualified adults 25-64 in
learning during the last
12 months (in %)
18% (2016)
Share of unemployed
adults aged 25-64
with a recent learning
experience (in %)
11% (2019)
Share of adults aged 1674 having at least basic
digital skills (in %)
56% (2019)
Indicators
Source: Authors’ elaboration from EU Commission data and
publications
mendation on ILA also states that the European Commission’s impact assessment analysis highlighted two
key issues: insufficient financial support for training,
and insufficient incentives and motivation of individuals to take up training. The proposal covers all adults of
working age, regardless of the labour force or employment status, including the self-employed and others in
atypical forms of work.
As a fundamental part of the economy, the participation and inclusion of SMEs are crucial for the success
of the digital and green transition. Although SMEs are
extremely heterogeneous, the European Commission
(2022a) has identified some key characteristics that
define whether and how SMEs embark on the path
towards the twin transitions: SMEs tend to operate in
a geographic and product niche, with limited diversification; they tend to have limited access to resources,
such as access to finance and access to skills, capabilities and human resources; they are often owned
and managed by the same person and consequently depend on the ambitions, beliefs and values of the
owner-manager; they have limited influence on the
broader company environment (e.g. through lobbying
or advocacy) or supply chains. In principle, SMEs with
extremely limited digitalisation of their activities start
the transition through external solutions. As digitalisation and thus experience increases, they increasingly
rely on internal capabilities and competencies, or a mix
of external solutions and internal capabilities, with the
general perception that digitalisation and sustainability
go hand in hand and that micro is a way for SMEs to
manage the transition to sustainability. European programmes and policies need to include the provision of
technical assistance and capacity-building programmes
for SMEs, to support companies in adopting practices
and models geared toward the digital transition and
sustainability, also addressing the issue of training to
address skills shortages. Access to finance must be
accompanied by development actions for SMEs that
lag behind large companies in terms of the digitalisation of operations and models. The Enterprise Europe
Network, the world’s largest support network for small
and medium-sized enterprises (SMEs), is active among
the European networks. It includes technology clusters,
innovation support organisations, universities and research institutes, regional development organisations,
and chambers of commerce and industry. At the national level, Digital Innovation Hubs are also active in all
states and play an important role in the promotion and
of high-performance computing and cloud computing,
big data analytics, cybersecurity, distributed ledger
technologies (e.g. blockchain), quantum technologies, robotics and AI. Operational objectives include
high-quality short-and long-term courses and training,
on-the-job training and internships for students and the
workforce, particularly in SMEs and the public sector.
Another policy instrument to kick-start SME transitions had already been launched in March 2020: the
SME Strategy for a sustainable and digital Europe (European Commission 2020b), which was later updated
to the new post-pandemic situation in 2021 (European
Commission 2022a) also in connection with the broader policy agenda of the Digital Decade.
The Path to the Digital Decade sets out the main
targets that will affect the skills of workers and professionals within the digital transformation of companies
and public services: to raise employed ICT specialists
from 8 million to 20; 75% of enterprises using Cloud,
Big Data and AI; to raise SMEs from 60 to 90% with at
least a basic level of digital intensity.
On the lifelong learning side, the new Strategic
Framework for European Cooperation in Education and
Training, defined by the Council on 19 February 2021,
aims at the realisation of a ‘European Education and
Training Area’ by 2025, and the overall objective of the
‘New European Agenda for Adult Learning 2021-2030’
40 Training and skills development in SMEs | Pedone, Angotti, Barricelli
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Table 4. EU Digital Decade Targets
Indicators
Objectives for Current level (latest Increase
year available)
Aged 16-74 with
at least basic
digital skills (DESI
indicators)
56% (DESI2022)
ICT specialists
employed
within the Union
(promoting the
access of women
to this field and
increasing the
number of ICT
graduates) DESI
Indicators
20 million
8.4 million (DESI
2022)
+ 11,6
million
SMEs with at least
basic level of digital
intensity
Source: Authors’ elaboration from EU Commission data and publications
(NEAAL 2030) will be to increase and improve the provision, promotion and take-up of formal, non-formal
and informal learning opportunities for all, addressing
the fragmentation of policies and actions to strive for
a shared vision for enhanced provision. In addition to
the strategic priorities of the new Agenda, seven targets (Eu-level targets – Reference levels of European
average performance in education and training) have
been defined.
The “reference level of European average performance in education and training” to be reached by
2025 concerning adult learning was set on 29 November 2021 by the ‘Council Resolution on a new European
Agenda for Adult Learning 2021-2030’ at 47% (adults
aged 25-64 years who should have participated in
learning in the previous 12 months). A more ambitious
target for 2030 was included in the Porto Declaration
and the conclusions of the European Council of 24 and
25 June 2021: at least 60% of adults aged 25-64 should
have participated in learning activities in the previous
12 months by 2030.
Both targets refer to Eurostat-LFS (Labour Force
Survey) data for 2022. Given that the data source is
expected to change in 2022 (from AES, Adult Education
Survey to LFS), the target will be confirmed in 2023
based on experience with the new data source. The
Commission, in cooperation with the ‘Standing Group
on Indicators and Benchmarks’, will assess the impact
of these changes by comparing the results of the AES
and the LFS survey in 2023 and will consider possible
changes to the LFS methodology or the level of the
target. Based on this assessment, the Council will
decide on a possible adjustment of the milestone
level. LFS and AES use different reference periods to
measure participation in education and training: LFS
considers participation in education and training in the
previous 4 weeks while AES covers learning activities
in the preceding 12 months, which allows for a more
comprehensive measure of participation in education
and training, but AES data are only available every
5-6 years, therefore, annual LFS data were chosen for
policy monitoring. From 2022, the LFS will measure
participation in education and training in the previous
12 months biannually. Once available, this data will
be used for policy monitoring, replacing the current
4-week indicator.
4. Skills development issues in Italian SMEs
A recent report by the European Commission, the
2022 Country Report – Italy, which assesses Italy’s stability programme, gives us a snapshot of our country’s
economic and employment condition, highlighting
the difficult long-term challenges ahead, despite the
post-pandemic recovery. Although Italy ended 2021
(the year of post-pandemic recovery) on a solid footing in terms of GDP and falling unemployment, strong
macroeconomic imbalances remain, which are unlikely
to be reduced in the short term: public debt/GDP ratio, low productivity, structural deficiencies in labour
and financial markets. Difficulties are exacerbated by
the instability of international geo-political arrangements, which are putting intense pressure on the corporate system (linked to high operating costs), as well
as the household system. The difficulties linked to the
growing degree of uncertainty at the global level are
grafted onto the well-known structural deficiencies
in our country: high public debt (still a source of vulnerability); risk of poverty and social exclusion (growing); slow ecological transition (with strong disparities
in territorial investments where the well-known gaps
with the southern reality re-emerge); low employment
rates (which penalise women and young people in particular); lack of specialised labour (more educated and
trained) necessary to facilitate the green and digital
transition of SMEs.
Concerning the process of digitalisation of the economy and society (European Commission 2022b), we
can say that Italy is gradually catching up with the other
European countries (EU 27): we went from 25th place
in 2020 to 18th in 2022. In this context, even SMEs have
reached at least a basic level of digital intensity. Still,
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Figure 3. Enterprises with 10 employees and more that have adopted at least one digital technology in
the last three years, by class of employees and territorial breakdown. The year 2021 (in % of enterprises)
TOTAL
South
Center
North-East
North-West
Industry
Services
250 or more…
50-249 employees
10-49 employees
Source: Inapp, Indaco-Imprese Survey 2020
only 15% of companies in our country provide their
employees with ICT training, compared to the European average of 20%. We also need to make progress on
the basic digital skills of individuals, which still see us below the European average (ITA 45.7%, EU 54%), in 25th
place out of twenty-seven countries.
Regarding the development of digital technology,
looking at the results of the survey on training investments in Italian companies (Inapp Indaco-Imprese
Survey 20201), we find that 3/4 of Italian companies
(150,000) claim they have adopted some form of digital
technology in the previous three years and half of them
say they intend to introduce digital technologies in the
following three years. A seemingly positive figure, but if
we explore the types of digital technologies adopted by
the enterprises taken into consideration by the survey,
it emerges that only 5% of these have adopted the hard
ones, i.e. those indispensable to compete in the scenarios of the digital era.
Among the enterprises that have introduced KETs
4.0 (Key Enable Technologies) for digitisation and
automation, 43.3% have also provided specific training
for this purpose. Stratification by size class shows that
about half of the medium-sized and large enterprises
and 41.7% of the small enterprises were involved in
training. Looking at the different types of technologies
in more detail, the proportion of enterprises that have
provided training activities is below 50% for all types
except advanced automation and robotics (57.4%).
In response to the pandemic emergency, 36.3% of
enterprises were forced to suspend their work (even
if only once); this percentage drops to 18.3% when
the interruption occurred twice or more. In contrast,
the proportion of enterprises that managed to continue their activities – despite many difficulties and
limitations – is 45.4% of the total. The forced closure
following the lockdown involved small enterprises to
a greater extent, both in the case of lockdown occurring once (36.9% compared to 20.9% of large enterprises) and on more than one occasion (19.4% compared to 8.4%). Of particular importance is the figure
for financial services, insurance, and pension funds,
which managed to ensure the continuation of their
activities in 98.2% of cases.
The pandemic emergency forced just under a third
of enterprises to reschedule their working hours. As a
result of this, only about one in ten enterprises has set
up training activities.
1? Indaco-Imprese Survey, now in its fourth edition, is a sample survey (20 thousand companies interviewed) aimed at
reconstructing the training offer in companies with at least 6 employees. Methodologically harmonized with Eurostat
CVTS (Continuing Vocational Training Survey), of which it detects the key indicators, the survey also takes the name of
Indaco-CVTS. It is carried out by Inapp on the basis of a methodological coordination shared with Istat. The survey is
included in the National Statistical Program (IAP-00006) of SISTAN (the National Statistical System).
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Figure 4. Enterprises with 10 employees and more that have provided specific training for the adoption of
KETs 4.0 for digitisation and automation, according to the type of technology introduced. The year 2021
(in % of enterprises that have adopted KETs 4.0 for digitisation and automation)
Enterprises that have provided specific training for the
adoption of KETs 4.0
Advanced automation, robotics
Business management software
Big Data processing and analysis
Simulation between interconnected machines
Immersive technologies
Cyber security
Cloud solutions
Printers
Internet of Things
Web connectivity via fibre optics
Web connectivity via 4G/5G
Source: Inapp, Indaco-Imprese Survey 2020
Figure 5. Enterprises with 10 employees and more than suspend their activities due to the Covid-19
emergency, according to the frequency of interruptions. The year 2021 (in % of enterprises)
More than once
No suspension
Source: Inapp, Indaco-Imprese Survey 2020
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Figure 6. Enterprises with 10 employees and more financing training activities through the New Skills
Fund. The year 2021 (in % of enterprises)
Enterprises
submitted a
Enterprises
havehave
submitted
project
Fondo
Nuove
a project to the Fondo Nuove
Competenze
Competenze
Enterprises
are submitting
Enterprises
thatthat
are submitting
shortly
submit)a aproject
project
(or(or
willwill
shortly
submit)
Enterprises that, after having
Enterprises that, after having
analysed the public notice,
analysed the public notice, have
have decided not to submit a project
decided not to submita project
Enterprises that are not familiar
Enterprises that are not familiar
with the Fondo Nuove Competenze
with the Fondo Nuove
Competenze
Source: Inapp, Indaco-Imprese Survey 2020
Out of the total number of Italian enterprises
with 10 employees and more, only a very small
percentage has seen the call for proposals of the
Fondo Nuove Competenze (New Skills Fund) and
decided to present a training project (4.8%); the
remaining part, instead, either chose not to make
use of it (13.7%) or had never heard of it (81.5%).
Therefore, only one in five enterprises claims to
know about the Fondo Nuove Competenze.
Looking at the overall picture of our country’s
improvements on sustainable development issues,
which can be traced back to the UN’s surveys (on
environmental sustainability, health, and wellbeing), structural problems remain in Italy, which can
be traced back to poverty, employment, education,
productivity, justice, taxation, corruption, and crime,
which slow down economic and social development.
This is why it is important to follow the relaunch
and development starting from the investment
priorities linked to the NRRP, which represents for
our country the most conspicuous plan in terms
of resources in the entire EU (EUR 191.5 billion,
where 25.1% of these resources are earmarked for
the digital transition): a relevant plan that includes
important reforms and investments that put us in
the best conditions to face the long-term challenges
that await us and to overcome the well-known
macroeconomic and structural difficulties.
Returning to the subject of micro-enterprises and
SMEs, the NRRP gives great support to the issues
of entrepreneurship, digitalisation, diversification,
and internationalisation of these, considering them
necessary for the development of our productive
fabric. This is a relevant aspect, since smaller
enterprises still have low rates of digitalisation,
reduced internationalisation trajectories and
little use of managerial practices centred on the
development of human capital, which hinder their
transition to activities with higher added value,
necessary to compete in the digital age.
In this sense, human capital represents a central
element in the development of an area, where it is
necessary (due to the well-known delays) to raise
knowledge, skills, and abilities, through the lever
of training investments, resulting from up-skilling
and re-skilling programmes. We know from the
recurring surveys on CVET (Inapp Indaco-Imprese
Survey 2020), that training investments are often a
prerogative of large companies, where those within
them are more likely to participate in training and
skills development. The propensity to carry out
training measures increases, therefore, as company
size increases: while 94.1% of large enterprises carry
out training courses, only 56.7% of micro-enterprises
invest in training. Similarly, participation in CVET is
conditioned by the qualification level: entrepreneurs
have the least opportunities to participate in training
courses (56.3%), compared to executives and middle
managers (92.9%), but also office workers (82.9%)
and manual workers (70.9%).
Thus, significant discrimination still exists in
terms of access to and participation in training for
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entrepreneurs (company owners and partners),
compared to executives, middle managers, office
workers and manual workers. Differences are
substantiated by a lower intensity and incidence of
training hours on hours worked, despite the relevant
need to raise skills within SMEs. The involvement of
company owners, as well as of many self-employed
workers, in CVET, still appears to be an unresolved
aspect in our system of financing training activities,
which will have to be tackled in some way in these
years with great resolve to identify precise policy
instruments (Barricelli and Carolla 2021).
It is equally important to open a reflection,
beyond training in the strict sense, on how microenterprises recruit, hire, motivate, or reward staff,
to analyse HR management practices and their
impact on job performance. Aspects still largely
unknown that could instead – if well analysed
through qualitative analyses of existing surveys
(Inapp Indaco-Imprese Survey 2022) – represent
useful elements for understanding the delays in
training (including managerial training) of owners
of micro and small enterprises and the necessary
retraining of employees. The issue of ownership
and management within an individual or a family
member is a detrimental element to the competitive
development of a production system since owneroperators (especially within micro-enterprises)
often tend to centralise the main management
functions on themselves or within the family unit:
in Italy, 75.2% of enterprises with at least three
employees were controlled (directly or indirectly) by
an individual or a family (Istat 2021). This figure is
close to 80% in micro enterprises (3-9 employees).
Analysing the characteristics of company ownership and management in Italy could help to explain
the differentials recorded by smaller firms in terms
of training. In this context, it is also necessary to consider the different profiles linked to the HR management practices adopted by the owners of micro-enterprises, each one associated with a punctual
‘strategic position’, dictated by a specific ‘entrepreneurial orientation’ (Rodrigues et al. 2022), linked to
the expected performance results. We refer to three
different HR management practices: ‘finance-centred practices’ (which mainly revolve around the
market and the company’s financial results, in the
short term); ‘operations-centred practices’ (with a
strong focus on cost control, guaranteeing day-to-
day standards, but characterised by low participation
and empowerment of people); ‘people-built practices’ (which guarantee high motivation, employment security, incentive pay, self-managed teams).
The latter practice can make it possible to launch a
real promotion of CVET and skills development initiatives. Practice with a long-term perspective but
guaranteed by a high entrepreneurial orientation
capable of elevating research and development (of
new products/services/technologies), the assumption of related risks (with high-risk/reward projects),
and the proactivity useful to seize the opportunities
offered by change.
A hope, therefore, is to overcome the gap related
to the technological and cognitive infrastructure
of many micro and small enterprises, which also
highlighted a pronounced tendency to make mainly
traditional training investments (linked to regulatory
updating), based on a more ‘conservative/reactive’
rather than ‘strategic/proactive’ approach. In fact
(again based on the results of the Inapp IndacoImprese 2020 survey), the purposes linked to
participation in training courses are mainly related
to updating due to legal obligations (84.5%), with
courses organised prevalently on this theme
(83.5%). On the other hand, the purposes linked
to the updating of existing skills (65.9%), or new
ones (51.8%), take second place, with courses
held by companies on specific production/service
techniques and technologies being about fifty
percentage points lower (32.5%) than those for legal
obligations.
We hope, therefore, for greater sensitivity on the
part of decision-makers to identify forms, methods,
timing, and resources for interventions to support
the development of the managerial skills of microenterprise owners, to raise investment in training
and knowledge, and useful to orient towards
activities with greater added value, a guarantee of
better employability and development.
Concluding remarks on measures and incentive
schemes for human capital in SMEs and microenterprises in Italy
In Italy, the National Recovery and Resilience Plan
(NRRP) does not provide for measures specifically
dedicated to SMEs, but it does provide for many
interventions to support the development and
competitiveness of enterprises, which involve SMEs,
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Table 5. National Recovery and Resilience Plan. Main investments/reforms related to SMEs and skills
MISSIONS
INVESTMENTS / REFORM
TRANSITION 4.0. A tax credit scheme covering expenses in: tangible capital
goods 4.0; intangible capital goods 4.0; standard intangible investment assets;
research, development and innovation activities for green, digital and design
innovation; training activities to obtain or strengthen knowledge of relevant
technologies.
Mission: Digitalisation, innovation,
competitiveness, culture and tourism
Component: Digitalisation, Innovation and
Competitiveness of the Production System
Innovation and technology of Microelectronics. The investment aims to support
the development of the strategic value chain of microelectronics by investing
in silicon carbide substrates, which is a necessary input for the production of
high-performance power devices. The investment will be carried out in line
with current state aid regulations and is expected to have positive effects on
employment, both of skilled workers and researchers.
Reform of the Industrial Property System.
Internationalisation of small and mid-size Italian companies. The investment
would sustain small and mid-sized Italian companies based on two
complementary courses of action: Refinancing of Fund 394/81; competitiveness
and resilience of production chains (financial support to the companies, via the
Development Contract instrument).
Mission: Digitalisation, innovation,
competitiveness, culture and tourism
Component: Tourism and culture 4.0
A tax credit for work aimed at improving accommodation facilities.
Mission: Digitalisation, innovation,
competitiveness, culture and tourism
Component: Digitalisation, innovation and
security in the PA
To reduce the proportion of the current population at risk of digital exclusion by
launching the Digital Civic Service initiative and strengthening the existing
network of Digital Facilitation Centres.
Mission: Green revolution and ecological
transition
Component: Renewable Energy, Hydrogen,
Power Grids and Sustainable Mobility
Creation of a dedicated fund (Green Transition Fund, GTF) and investment
strategy on green sectors (venture capital funds, start-ups and in incubators/
accelerator programs).
Mission: Education and research
Component: From research to business
Mission: Inclusion and cohesion
Component: Employment Policies
Local research and development champions: innovative training activities in
synergy between universities and the private sector aimed at reducing the
skills mismatch; research activities in collaboration with universities and SMEs;
support for start-ups.
Support the development of venture capital for start-ups by enhancing resources
for the National Innovation Fund. The measure will support 250 small and
medium innovative enterprises.
The creation of a Women’s Enterprise Fund that will have to guarantee the
financing of entrepreneurial initiatives through existing tools such as NITO
(New Zero Rate Companies), aimed at young women who want to do business
and Smart&Smart for highly innovative start-ups. 2,400 enterprises will receive
financial support. 
Reform 1- ALMPs and Vocational Training. The creation of the Workers’
Employability Guarantee (GOL) and a National Plan for New Skills that must offer
a more targeted and effective Employment service, also ensuring the training of
the unemployed with innovative methods.
Source: Authors’ elaboration from NRRP
particularly on digital transition and sustainability.
In particular, the Transition 4.0 Plan, included
in Mission 1.1, reconfirming the tax credit for
companies investing in digitalisation training and
related skills development, used so far with greater
intensity in the Centre-North than in the South
(Confindustria and Cerved 2022)2.
The PNRR’s Digitalisation Mission is of fundamental
importance since innovation in enterprises, especially
in SMEs, is related to developing digital and transversal
skills (Angotti and Paliotta 2022). It is, therefore, necessary to stimulate innovation as a driver of change and to
support training as a strategic asset as advocated in the
Planned Investments.
2? However, the Budget Law 2022 (Law 197/2022) didn’t extend the measure, so it is no longer possible to take advantage of
the Training tax credit 4.0 for year 2023. Also, the voucher measure was not refinanced for 2023 despite the great interest
of companies.
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Within the framework of Mission 1.1, Digitalisation,
innovation, and competitiveness in the production
system, in addition to Transition 4.0, there are plans
related directly to CVET. The strengthening of the New
Skills Fund, established in 2020 to allow companies to
reschedule working hours during the Covid emergency
period, promotes training activities based on specific collective agreements with trade unions. The fund
finances the cost of the hours spent in training, while
companies are responsible for the costs of training, for
which recourse to Interprofessional funds is possible. In
September 2022, the decree regulating the New Skills
Fund, the guiding programme for training workers employed under the National New Skills Plan, was adopted, orienting it towards supporting digital and ecological transitions. The reference framework for digital
competencies will be the DgComp (the European reference framework for digital competencies), while for
competencies useful for ecological transition the Esco
classification will be used. The fund covers the costs
of one hundred per cent of welfare and social security
contributions and 60% of the hourly wage for the hours
allocated to training. The Interprofessional funds will be
the privileged access channel to the New Skills Fund.
For companies not participating in the Inter-professional funds, training will have to be provided by nationally
or regionally accredited bodies.
The missions and lines of action of the Italian NRRP
dedicated to the development of the skills of workers in enterprises (re-skilling and up-skilling) are those
outlined in Mission 5C1: Reform of active policies and
vocational training, supporting pathways for the re-
training and reintegration of workers in transition and
the unemployed. The reform is structured in two lines
of action: the ‘National Programme for Workers’ Employment Guarantee (GOL)’ for the provision of specific
services and customised vocational planning; the ‘National New Skills Plan’ (up-skilling and re-skilling). In this
sense, career guidance (career guidance), which today
is a key element in the new perspectives of digital and
green transitions, finds more space in the most innovative enterprises. Career guidance (Cedefop et al. 2020)
has an indispensable function for the different needs:
of those who enter the labour market and of those who
aim instead an investment in their skills both within the
company and to improve their transversal employability conditions in the labour market, with great attention
to workers with low qualifications. Furthermore, orientation plays a key role in digital education, since, in
addition to basic digital skills, digital and online learning
requires a high level of autonomy and self-motivation
that is not easy to manage, especially considering the
high number of low-skilled adults and the low level of
digital skills (Cedefop 2019).
These actions are fundamental for the significant
growth of adult learning in general and CVET in particular; therefore, in order to close the gap with Europe, a
decisive rebalancing intervention on the part of public
policies is necessary, reaching above all the weakest
groups. In this sense, the novelty of the GOL Programme
for Workers’ Employment Guarantee represents a particularly crucial element, which can play a rebalancing
function if the programme will be developed homogeneously throughout the country.
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Alessandra Pedone
Researcher at Inapp, for more than 20 years she has been researching training policies, participates in the ReferNet
Cedefop network, Coordinator of the project Politiche di sostegno alla creazione di nuova impresa. Her most recent
publications include: La formazione per la transizione o la transizione della formazione? Il digitale e la formazione
continua: micro-credenziali, ILA e innovazione nella formazione in Europa, Professionalità Studi, 2021; The key role
of Vocational education and training systems in the digital transition: recovery and resilience of Vet post Covid-19,
Proceedings of the 2nd International conference of the Journal Scuola Democratica, 2021.
Roberto Angotti
Senior researcher at Inapp, head of the Research Group Formazione continua e Apprendimento degli adulti, National
Coordinator for ReferNet Italy (Cedefop), Responsible for the project Promoting lifelong learning of adults through CVET
systems and upskilling pathways – Thematic country reviews (TCRs) on upskilling pathways (Cedefop), scientific coordinator of the XXII Rapporto al Parlamento sulla Formazione Continua in Italia. Recent publications include: Angotti R. et
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1/2023; La formazione tra diversificazione dei percorsi e bassa partecipazione, Chapter 4, Rubettino, 2022; whith Fonzo
C., Teachers and trainers in a changing world – Italy, Cedefop, 2022.
Domenico Barricelli
Labour Sociologist, Trainer-Supervisor Counsellor, board member of the C.N.C.P. (Coordinamento nazionale counsellor
professionisti), Lecturer in Competenze per l’inserimento nel mondo del lavoro e il metodo interdisciplinare, University of Rome Tor Vergata. Recent publications include: Gli investimenti formativi delle imprese italiane di fronte alle
transizioni “tecnologico-digitali” e “green”, formaFuturi, Asfor/Apaform, 2022; L’era della grande incertezza. Scenari e
prospettive per le organizzazioni del XXI secolo; Aracne, 2021.
Training and skills development in SMEs | Pedone, Angotti, Barricelli
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Patterns of labor market reforms: a
regional approach to the Italian ‘Jobs Act’
Fabio Berton
Università degli Studi di Torino
Lia Pacelli
Università degli Studi di Torino
Roberto Quaranta
Collegio Carlo Alberto
Francesco Trentini
Università degli Studi di Milano-Bicocca
After estimating the impact of wage subsidies and EPL reforms on openended employment, we single out which macro characteristics are
responsible for the variability of the estimated effects at the regional
level. We find that the impact of incentives is higher where GDP and VA
per head are higher, and the informal economy is limited. Instead, we
do not find any heterogeneity – and in most cases any impact – for the
EPL component. We conclude that regions with a stronger economy
benefitted more from subsidies, which might exacerbate territorial
inequality.
Dopo aver stimato l’impatto di sussidi salariali e protezione
dell’impiego sull’occupazione a tempo indeterminato, identifichiamo
quali caratteristiche macro sono responsabili della variabilità regionale
dell’impatto stimato. L’effetto degli incentivi è maggiore dove PIL e
valore aggiunto pro-capite sono maggiori e l’economia informale
è meno diffusa. Non emerge invece eterogeneità – e in molti casi
nessun effetto – per la protezione dell’impiego. Pertanto, le regioni con
un’economia più forte hanno beneficiato maggiormente dei sussidi,
potenzialmente amplificando i divari territoriali.
DOI: 10.53223/Sinappsi_2023-01-4
Citation
Berton F., Pacelli L., Quaranta R., Trentini F.
(2023), Patterns of labor market reforms: a
regional approach to the Italian ‘Jobs Act’,
Sinappsi, XIII, n.1, pp.50-67
Keywords
Labour market reforms
Policy evaluation
Regions
Introduction
For most countries, the last fifteen years have
represented an unusually long period of economic
turmoil, during which crises of different origins
but with comparable impact have happened one
after the other: those of sub-prime mortgages and
sovereign debt hit first, followed more recently by the
Covid-19 pandemic and the economic consequences
of the war between Russia and Ukraine. The social
impact has been momentous, and youths have been
among those who paid the highest price. Although
an incomplete and partial measure, the youth
unemployment rate (Figure 1) provides some idea of
what happened.
Parole chiave
Riforme del mercato del lavoro
Valutazione delle politiche
Regioni
Under such pressure, the European Commission
(Bekker 2017) and the OECD (2014) advised their
members to reduce the employment protection
gap between temporary and permanent workers,
as a way to enhance the employment opportunities
for the youth as well as their chances to get a
more stable job. This strategy found favorable
ground throughout the European Union (Eichhorst
et al. 2017), and in particular where the public
debt crisis created the political capital to enforce
unprecedented reductions of the employment
protection legislation (hereafter, EPL) governing
open-ended contracts (Meardi 2014). To support
this program, many countries paralleled a less
50 Patterns of labor market reforms: a regional approach to the Italian ‘Jobs Act’ | Berton, Pacelli, Quaranta, Trentini
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Figure 1. Youth (15-24) unemployment rate, EU27 and Italy
EU27 (2020)
Italy
Source: Eurostat data
binding EPL with generous hiring subsidies (OECD
2010).
Italy – our case study – is largely reflected into this
broad picture. First, it experienced a dramatic rise
in youth unemployment (Figure 1). Second, its high
public debt exposed the government to international
pressure aimed at introducing deep labor market
reforms (Sacchi 2015; 2018). Third, and more
important, in 2015, under the Renzi government, a
structural reform of the Italian labor market known
as Jobs Act sharply reduced the firing costs for all
new open-ended contracts signed in firms with more
than fifteen employees. To further support the use of
open-ended contracts, the Jobs Act was also coupled
with a very generous hiring subsidy.
Specific institutional features of the two
interventions, which we describe below and have been
also exploited elsewhere (Deidda et al. 2021, Ardito
et al. 2022; 2023; Sestito and Viviano 2018), allow
to identify their impact on workers’ perspectives of
securing stable employment. Our specific contribution
is to study how these impacts change across Italian
regions, where the latter represent different socioeconomic realms within a homogenous institutional
context. To do so, we first estimate region-specific
difference-in-differences (DiD) models of the impact
of EPL reduction and of the hiring subsidy on the
individual probability to get an open-ended contract.
In a second step, we plug these estimated impacts
as dependent variables of linear OLS models where
the explanatory variables are the estimated principal
components of a set of macroeconomic descriptors
of the twenty Italian regions. Our results support the
hypothesis of a heterogeneous impact of the hiring
incentive, which appears higher in regions with (i)
a stronger socio-economic and institutional fabric
(as measured by per-head GDP and value added,
informal economy and the take-up rate of the hiring
incentives) and a (ii) more mature production process
(i.e., with a higher share of workers aged 50 or more
and a lower propensity to innovate). Conversely, we
do not find any heterogeneity – and in most cases any
impact at all – for the EPL component of the reform
under scrutiny. Breaking down reform impacts by
gender reveals then that the bulk of the effect is
carried by male workers.
Our paper proceeds as follows: the next section
reviews the relevant literature, spanning from EPL
to labor cost reductions. In section two we describe
the institutional framework, and in section three the
empirical strategy. Section four presents the data
along with some descriptive statistics, while the
main results are in section five. An ending section
draws some concluding remarks. The article is
completed with an annex on data construction, and
one where the analysis is repeated by gender.
1. Review of the literature
Our contribution lies at the intersection of two
well-established streams of literature. On the one
hand, the implications of EPL on employment appear
rather clear both theoretically and empirically. A
Patterns of labor market reforms: a regional approach to the Italian ‘Jobs Act’ | Berton, Pacelli, Quaranta, Trentini
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less binding legislation on employment protection
enhances workers’ turnover (Kugler and Pica
2008). This may improve their allocation upon
existing jobs (Berton et al. 2017; Rogerson 1987)
but not the employment levels (Bentolila and
Bertola 1990; Bertola 1990; Cazes 2013; OECD
2004). This picture becomes more complicated
when we take into account that the level of EPL is
usually not homogeneous within a labor market,
as a consequence of the marginal nature of most
labor market reforms during past decades, which
deregulated the use of temporary contracts leaving
EPL on open-ended jobs unaffected (Berton et al.
2012). Within this context, making open-ended
contracts more flexible is expected to favor the
inflows from temporary employment, and hence
to reduce polarization (Boeri 2011; Dolado et al.
2002). This would turn beneficial to those groups of
workers – women, non-nationals, and the youth –
for whom persistence in temporary employment has
been a negative bearing of partial reforms. However,
Ardito et al. (2022) show that in this context firms
(1) stabilize the workforce mainly through contract
transformations of low-tenure and low-humancapital incumbent workers performing high-physical
and low-intellectual tasks; (2) apply a cost-saving
strategy that increases profits and decreases value
added per head, so pointing to non-desirable side
effects of these reforms.
Consistently with our focus, most of the empirical
literature has focused on the youth, finding mixed
results (Heckman and Pagés-Serra 2000; Kahn 2010;
Noelke 2016). Another perspective, focusing on
youths but more eccentric with respect to ours, is
that of those who study the so-called port-of-entry
hypothesis. In this case, rather than analyzing what
happens to transitions from temporary to permanent
employment when EPL on the latter is reduced, the
authors exploit variations in EPL of (different types
of) temporary contracts to assess the prediction
that easier access to the labor market eventually
favors, compared to longer search periods spent in
unemployment, the access to stable employment. In
this case too, the evidence is mixed: a recent and
nice assessment of this literature is provided by
Filomena and Picchio (2022).
The second stream of literature to which our
article makes a reference is on hiring subsidies or,
more in general, policies for labor cost reduction.
The theory provides a clear prediction: a lower cost
of labor raises its demand, and thus employment.
Empirical evidence supports this view: Ciani and
De Blasio (2015) find that monetary incentives to
promote temporary workers have a large effect on
the probability to get an open-ended job in Italy.
Neumark and Grijalva (2017) exploit tax credits in
the US, finding a positive effect on hires although not
on net employment; similar results hold for Mexico
(Bruhn 2020) and Sweden (Sjögren and Vikström
2015). Tax credits are studied also in Cahuc et al.
(2019), who suggest instead that they have positive
effects on net employment in France. Berson and
Ferrari (2015) take a broader perspective and
assess the issue of financing, suggesting that a tax
on temporary employment to fund hiring subsidies
for open-ended jobs performs better than other
options. Earlier studies (e.g., Martini and Trivellato
2011; Neumark 2013) do not affect this picture.
On the contrary, much less is known about the
geographical heterogeneity of EPL and incentive
effects, our focus here. Existing research takes
advantage of international comparisons (e.g.,
Cingano et al. 2010) and suffer in general from a
limited capability to separate the effect of EPL from
other institutions. Causal identification is indeed
better granted with microdata on a single country
where quasi-experimental conditions hold (Bentolila
et al. 2019). The strategy we pursue here is hence
to exploit country-specific labor market reforms
combined with cross-regional differences, provided
that regions bring a sufficient amount of socioeconomic heterogeneity, as is the case in Italy. In
this perspective, the literature – to the best of our
knowledge – is void. Taking advantage of the same
reforms under scrutiny here, Sestito and Viviano
(2018) show that hiring subsidies account for 20%
(80%) of the creation of (promotion to) permanent
employment in Veneto, a large North-Eastern Italian
region, in 2015, while EPL reduction accounts for
a more limited 8%. Ardito et al. (2023) use data
on Piedmont – another large Italian region, but in
the North-West – and suggest that large firms are
less sensitive than small ones to hiring incentives,
unless combined with EPL reduction, and that there
are heterogeneity effects among workers. Deidda
et al. (2021) analyzed the introduction of the two
mentioned reforms at the national level and showed
that they had a positive impact on the share of new
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hires of youth with an open-ended contract over the
total employment contracts registered in 2015, but
no regional differences were analyzed. In all these
cases regional comparisons are precluded.
2. Institutional framework
Our pre-treatment setting is defined by the
so-called Fornero Law (Law 92/2012), following
the name of the Labor Minister under the Monti
Government. This setting provides workers with
open-ended contracts employed in firms with more
than 15 employees (those who used to benefit from
the well-known article 18 of Law 300/1970, the
Workers’ Statute, amended exactly by Law 92/2012)
with more generous protection against unfair
individual dismissals than what happens in small
firms. In the latter, in case of unfair dismissal and
irrespective of the reason behind it, the employer
holds the option to choose between initiating a
new employment relationship with the wrongly
discharged workers, or compensating them with up
to fourteen monthly salaries, depending on tenure.
Relevantly, as the new employment relationship is
started and no option for reinstatement is envisaged,
no compensation for foregone wages and social
security contributions is due.
In medium and large firms, the compensation
scheme depends on the alleged reason behind the
layoff. When this is motivated under the disciplinary
chapter, reinstatement is possible if the reason for
layoff simply does not exist, or the relevant collective
agreement rules that the case should be managed
otherwise. The dismissed worker is also entitled to a
minimum compensation of five monthly salaries on
top of all foregone social security contributions. In all
the other cases in which the judge rules illegitimate
a layoff motivated by disciplinary reasons, dismissed
workers benefit from a monetary compensation
ranging from twelve to twenty-four monthly salaries.
For layoffs motivated by an economic reason,
instead, reinstatement is only allowed if the judge
ascertains that the alleged reason does not exist. All
the other cases entitle the worker to the monetary
compensation described above.
According to many observers, Law 92/2012 failed
to solve one of the major limitations of the Italian
labor law, namely its high degree of uncertainty
(Cavaletto and Pacelli 2014). The first of the reforms
under scrutiny in this paper, which eventually
resulted in an EPL reduction for workers employed
in firms with more than fifteen employees, was
aimed to overcome this problem. According to the
Jobs Act1, all new hires signed under open-ended
contracts dating from March 7th, 2015 are subject to
homogeneous EPL provisions that devoid judges of
almost any discretionary power2. Reinstatement is
limited to discriminatory layoffs and to cases where
the alleged reason by the employer does not exist.
In all the other cases wrongly discharged workers are
entitled to a monetary compensation amounting to
two months’ wages for every year of seniority, with
a minimum of four and a maximum of twenty-four
monthly salaries. Rules in firms employing up to
fifteen employees were left untouched.
The second government intervention we want to
assess the impact of is defined in the Budget Law for
2015 (namely under article 118 of Law 190/2014).
It introduced a generous hiring subsidy for all new
open-ended relationships dating from January 1st,
2015, signed by workers who i) were not apprentices
in the same firm, and ii) did not work under another
open-ended contract during the previous six
months. The incentive is a three-year 100% rebate
on social security contributions, with a maximum of
€8,060 per year.
Different temporal and sectional discontinuities
of the two reforms, jointly with the absence of
any further labor market intervention across the
relevant thresholds, is what we take advantage of to
apply a DiD approach, as we describe below.
3. Empirical strategy
We estimate both the effect of the hiring subsidy
and of the reduced firing cost, adopting the following
strategy. We focus on the probability of conversion
from temporary to open-ended contracts within the
same firm of employees hired with a fixed-term or
an apprenticeship contract. Apprenticeships are not
eligible for incentives, as discussed above, and they
provide the control group to fixed-term employees.
The latter are eligible for incentives, provided that
they had no open-ended contracts in the previous
1? To be precise: Decree 23/2015 – as the EPL-dedicated part of a broader labor market reform called Jobs Act (Law 183/2014).
2? This specific aspect of the provision was then deemed against the Italian Constitution by the Supreme Court. Its effects
take place after our period of analysis, though.
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six months. Being incumbent in a given firm, it is
also possible – with no threat of endogeneity – to
compare firms subject to the article 18 reform
(treated) to those not subject (controls), i.e., firms
above or below the 15-employee threshold3,
as discussed above. So, in the same model, we
estimate the causal effects of both the incentives
and the deletion of article 18 of the labor code, and
their eventual interaction. In doing so, we replicate
the strategy presented in Sestito and Viviano (2018).
It is a short-run approach, as it focuses on the
first six months of 2015. After that period, issues
linked to the dynamic selection of the eligible and
non-eligible groups would appear (see Ardito et
al. 2023, demanding a non-linear duration model
that is beyond the scope of the present study. We
implement a linear probability model to estimate
the probability of conversion to a permanent
contract ?pwym for a worker p that in the previous
semester was employed with a temporary contract
(w=1) or an apprenticeship one (w=0), in a firm g
that is above (g=1) or below (g=0) the 15-employee
threshold, in the year y (2013 to 2015), month m (up
to June 2015), specified as follows:
?pwym=?p+?g+?w+?y+?m+?D(w=1)(y?2015)+?D(g=1)(y?2015)(m?March)
+?D(w=1)(y?2015) D(g=1)(y?2015)(m?March)+?pwym
Where ?p, ?g, ?w, ?y, ?m are fixed effects for the
corresponding characteristics; D(w=1)(y?2015) is the
indicator variable for person-month events taking
place after January 2015 for eligible individuals,
i.e., ? is the difference-in-differences coefficient
of interest to estimate the causal effect of the
subsidies; D(g=1)(y?2015)(m?March) is the indicator variable
for person-month events taking place after March
2015 in firms with more than 15 employees, i.e.,
? is the difference-in-differences coefficient of
interest to estimate the causal effect of the Jobs
Act’s reduction of firing costs; D(g=1)(y?2015)(m?March) is the
interaction between the previous two variables, i.e.,
? is the coefficient of interest in this case; ?pwym is the
error term. To estimate equation (1) we generate
a person/month dataset, i.e., each record presents
the situation of each person in a given month.
The main interest of the present exercise is to
estimate the model separately for each administra-
tive region in Italy. This generates a set of three es^
timated coefficients of interest (? r, ? r and ? r, where
r={1,…,20}) for each of the twenty Italian regions.
Studying the heterogeneity of these coefficients, i.e.,
the reasons why the impact of EPL reduction and
hiring incentives may have been different across regions, is the specific goal of the second step of our
analysis. All regions indeed face the same institutional environment, but quite different economic settings
with respect to sectors, infrastructures, and legality
enforcement. All such macro socio-economic drivers
are quite correlated with each other; furthermore,
the very limited number of observations (twenty for
each estimated coefficient) prevents the option to re^
gress the set {? r, ? r, ? r} directly on them. We need
therefore to reduce the number of drivers to save
on degrees of freedom, trying to minimize the loss
of variance explained by the socio-economic drivers.
One possible solution, which we adopt, is to perform
a Principal Component Analysis (PCA), which provides
orthogonal components summing up the information
of several – correlated – macro variables.
To be more precise, through PCA, the total
variance represented in the set of socio-economic
drivers we choose (see section five) is rearranged in
uncorrelated principal components. The estimated
principal components are then sorted by decreasing
share of covered variance and, for the sake of
efficiency, only the first K’ F)
Observations
Notes: p-values from robust standard errors in second lines; *** 1% significant; ** 5% significant; * 10% significant.
Source: own computations on Istat, CGIA and CICO-LoSaI merged data
estimation of the impacts of the reforms (Model 1,
Table 2) is concerned, as it further reduces the room
for unobserved heterogeneity – may therefore appear
partially contradictory, in as much as while component
1 captures a low share of non-regular economic
activity, component 4 does the opposite. However,
once one considers that component 4 only captures
6% of total variance – with component 1 capturing
almost 70% – and that the loading of component 1
towards a low share of non-regular economic activity
is relatively much more pronounced than the loading
of component 4 towards a high share, one may deem
component 1 to be dominant.
All in all, therefore, we can conclude that the
impact of hiring incentives on the probability to
switch from temporary to open-ended employment
has been larger in regions characterized by a
stronger socio-economic and institutional fabric
(high per-capita GDP and VA, low share of nonregular economic activity, high take-up rate of the
incentives) and more mature production processes
(lower per-employee innovation expenditure, higher
share of workers aged 50 or more).
The analysis by gender (Annex A2, Table A2.3),
eventually, lets us enrich the picture with two more
messages. First, the evidence depicted so far is brought
by male workers. On the one hand, indeed, regressions
of ?r (i.e., the regional impacts of the hiring incentives)
on the four main principal components, closely mirror
those reported in Table 3 when the ?r are estimated
on the subsample of male workers only (Table A2.3,
upper panel). On the other hand, the same regressions
for the subsamples of female workers (Table A2.3,
lower panel) generally display lower R-Squared and
F-Statistics (to the point of non-significance in the
subsamples of SMEs), as well as non-significance of the
?k parameters estimated from model (2). Second, for
male workers only model (2) shows some explanatory
power also for the interaction effects ?r in the full
sample with no firm-size restrictions. More precisely,
the interaction effect of the hiring incentives with the
reduced EPL tends to be lower (i.e., more negative)
where components 3 (high per-employee innovation
expenditure, low share of manufacturing workers) and
4 (non-regular economic activity) are more present. In
other words, the combination of hiring incentives and
weaker employment protection reduces the positive
effects of the incentives on contract transformation
more in regions with high non-regular economic
activity, high innovation expenditure and a low share of
manufacturing workers.
We are now in a position to draw some concluding
remarks.
Concluding remarks
This paper contributes to the existing literature on
wage subsidies, EPL reforms and their interaction focusing on regional disparities within the same country. The
interest of the exercise relies on highlighting different
reactions to the same reforms of the same institutional framework, depending on local economic and social
conditions. After estimating the short-run causal effect
of the mentioned reforms in each administrative region, we focus separately on the estimated impacts of
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hiring incentives, decreased EPL and their interaction to
single out to which macro measures at the regional level can their variability be attributed. As many regional
characteristics might be relevant, and acknowledging
that they are quite correlated, we perform a principal
component analysis and then regress each of the estimated impacts on the components. In this way, several
patterns emerge. The impact of incentives on generating permanent contract relationships is higher in regions with a stronger socio-economic and institutional
fabric (as measured by per-head GDP and value added,
informal economy and the take-up rate of the hiring incentives) and a more mature production process (i.e.,
with a higher share of workers aged 50 or more and a
lower propensity to innovate). Reduced firing costs are
never significant as a direct impact, and seldom significant (negative) when interacted to wage incentives.
Hence in this case no detectable pattern across regions
emerges. The analysis by gender highlights that the
bulk of the effects in terms of hiring incentives is carried by male workers, for whom some potential role of
socio-economic regional heterogeneity emerges also in
explaining the interaction effects of incentives with (reduced) employment protection; indeed, such interaction reduces the probability to get an open-ended contract more where non-regular economic activity and
manufacturing are more present, and innovation widespread. All in all, we can conclude that regions where
the economy is stronger are also those benefiting more
from generous wage subsidies. This pattern might exacerbate inequality across territories, a quite serious
problem already present in Italy. Territorial disparities
are linked to several dimensions of social exclusion, as
discussed for the UK in Amin (2022), and policies should
be more aware of these unintended side effects of interventions.
Annex A1. Data
This annex describes the construction and validation
of the dataset on which the econometric analysis is
run. The procedure to implement the probabilistic
matching between LoSaI and CICO is published in a
public repository6. As a first step, it is important to
give an account of the potentiality of the existing data
in providing a source of information suitable for our
analysis, which is directed to the evaluation of the
impact of hiring incentives and reduced firing costs
on young workers’ probability of obtaining permanent
contracts (Table A1.1). The two data sources, CICO and
LoSaI, are disseminated by the Ministry of Labor and
Social Policies7 but are built on different archives. CICO
is structured as a register of employment relations and
is a 48-date sample of the compulsory notifications
that employers, public and private, send to the Ministry
of Labor and Social Policies, to which a sample of
autonomous workers is added. As far as our study is
concerned, the source includes detailed information
on hiring incentives since 2011. On the base of the
available information, we can identify individuals
eligible for such incentives by looking at previous
work episodes, which are included in the sample as
the sampling procedure is done at the individual level.
However, contract transformations from temporary to
permanent contracts are not recorded and cannot be
identified either. On the contrary, the region where the
job is performed+ is documented. Further information
on the characteristics of the employment relationship
is occupation, qualification, part-time and reason for
termination. Half of the sample presents wages, the
nominal wage communicated at the beginning of the
contract. Individual characteristics are rich: gender, year
of birth, education, qualification, citizenship, region
of residence. The database does not include firm size
information and therefore it is not possible to identify
the set of firms affected by the changes in employment
protection legislation.
Let’s now consider the LoSaI dataset. The archive
has an event structure. A new event is a change in the
employment relationship that is relevant for social security, for instance, a change of contract type, job title,
contract, qualification, work area, and so on. Therefore, the database has a panel structure and for each
employment relationship there may be more records
in the same year. Transformations to permanent contracts can be clearly identified as a new event is generated when the contract type is changed. A date of
transformation can also be estimated on the base of
the actual days of work that are registered for each episode, given the contract starting date. The database
includes detailed information on the hiring incentives,
in particular a variable that allows to identify the recipients of the latest social security contribution reliefs,
6? See https://bit.ly/40Jp94P.
7? See https://bit.ly/3JUAW9C.
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Table A1.1. Summary of the available information in CICO and LoSaI
Characteristics
CICO Variable
LoSaI Variable
Beginning of work relation (day)
Rapporto_DataInizio
Data_assunzione
End of work relation
dtCessazioneEffettiva
Data_cessazione
Type of job contract
codTipoContratto
Tipo_contratto
Region of work
codRegioneLavoro
Salary
RetrMese_INPS (estimated)
Retribuzione_imponibile (final)
Type of incentive
codAgevolazione (up to 2012)
Tipo_politica
Qualification
codQualificaProfessionale
Qualifica
Contract trasformation
Not present but inferable
Cause of termination
codMotivoCessazioneCO
Motivo_cessazione
codGenere
SESSO
AnnoNascita
ANNO_NASC
Education
codTitoloStudio
Citizenship
codCittadinanza
Region of living
codRegioneDomicilio
REGIONE
Firm identifier
cf_datore_crip
ID_AZIENDA
Firm size
CLASS_DIM
Sector of economic activity
ATECO07_2_CALC
Source: own representation
separating the three-year incentive established in 2015
(Tipo_politica == 51), the two-year hiring incentive that
was then established in 2016 (Tipo_politica == 52, out
of the scope of the present analysis) and other forms of
hiring subsidies (Tipo_politica == 5).
The whole sample has information on wages, which
are actual wages on which social security contributions
are calculated. Additional information about the
employment relationship is qualification, part-time,
reason for hiring and reason for termination. The
individual characteristics available are gender and year
of birth. The database includes information on the size
of the firm, organized in classes. Therefore, in addition
to the perfect identification of actual and potential
recipients of hiring incentives, the information is
sufficient to identify the firm exposed to the changes
in employment protection legislation. Unfortunately,
two fundamental aspects are not covered and impinge
on the possibility of fully relying on LoSaI: the region of
work and education.
The strategy that we design to solve this
issue is the following. We use LoSaI as the master
dataset because it includes the possibility to
identify employment relationships that are eligible
for incentives, those incentivized and firm size,
expressed as the number of employees. In addition,
actual wages can be calculated. Nonetheless, LoSaI
misses two important dimensions, namely the
region where the job is localized and the highest
education level achieved by the worker. Our strategy
is to enrich LoSaI with CICO, which registers these
dimensions. We opt for a probabilistic matching
on individual work relationships on the sample of
overlapping reference populations, while residually
imputing the region of residence as the region of
work for the remaining subset.
Data construction
Each dataset is elaborated and restructured as
a panel of work relations uniquely identified by a
worker identifier, a firm identifier (both consistent
within each source, but not across them) and the
start date of the employment relationship. The variables of the two datasets are harmonized. Then
we move to the next stage which requires matching each individual in the LoSaI database to a single
individual in CICO. In order to describe the method
followed in the matching, we present an example.
First, we implement a many-to-many matching over
the following set of characteristics:
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Table A1.2. Example of match and potential issues, drawn from the subsample 2012-2014
index
Id_losai
id_wr_losai
Id_cico
Start_date
28/05/2012
06/09/2012
03/12/2013
03/12/2013
09/12/2013
09/12/2013
01/04/2014
05/05/2014
03/11/2014
03/11/2014
03/11/2014
03/11/2014
Source: LoSaI and CICO statistically integrated sample
• Work relation starting date (DD/MM/YYYY)
• Region of residence (21 NUTS2 region)
• Year of birth
• Sex
• Contract (Permanent or temporary)
• Time schedule (Full-time, part-time)
The many-to-many procedure allows more than
one record in the using file (CICO) to be matched to the
same record in the master file (LoSaI) and vice versa.
An example is given in Table A1.2, where individual X in
LoSaI is matched with 8 individuals in CICO.
The third work relation (id_wr_losai==3) is
matched to two records in CICO, associated to
id_cico C3 and C1. The latter is present three more
times in the career, associated with id_wr_losai
1, 4 and 7. In the first case the match is perfect,
while in the others more than one work relation is
found. The work relations id_wr_losai 2 and 5 are
associated with other CICO ids, while id_rl_losai
is not associated with any CICO work relation.
Therefore, the individual id_cico C1 is associated to
the id_losai L1 in five out of seven valid cases.
We build an indicator to quantify the quality of
the match. We measure the precision of the match
between LoSaI and CICO at the individual level. For each
individual in LoSaI, we count the number of observed
work relations and the number of corresponding CICO
individuals. The indicator is calculated as the number
of recurrences of a CICO id over the total number of
work relations observed for each individual in LoSaI:
In the example presented above the id_cico with
the highest number of matches is C1, with 4 matches
on 7 work relations and a precision of 0.5714. The
lowest possible precision (0) corresponds to the
missing case, while the average precision is 0.1746
and informs us that we observe many low-volume
matches with a high number of id_cico.
The single procedure on the whole sample
is repeated iteratively. At each repetition, the
individuals in LoSaI and CICO with precision 1 are
excluded. The next iteration features a reduced set
of individuals in both datasets and allows to use
the same criterion to identify new full-precision
matches. After a certain number of repetitions, no
matches survive. In this case, we need to vary the
parameters of the match, namely the list of features
over which we perform the match and the threshold
of precision. We opt for changing both parameters
subsequently: for each level of precision (1, 0.75
and 0.5) we loop over four different keys, presented
in Table A1.4, so that once we end iterating on the
key for a level of precision, we lower the precision
threshold and repeat the procedure over the same
set of keys.
Validation
We use official INPS publications as a benchmark
to assess the quality of our dataset in representing
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Table A1.3. Summary measures of the precision of the match of L1, subsample 2012-14
Id_losai
Number of
matches
Id_cico
id_wr_
losai_max
Precision
Precision
0.571429
Precision
Precision
0.571429
0.174603
Source: LoSaI and CICO statistically integrated sample
Table A1.4. Sets of keys used for matching
rapporto_datainizio [Work_relation_start_date], regione_abitazione [region_of_residence], codgenere [sex], annonascita
[year of birth], contratto [permanent/ temporary], fulltime [fulltime/part-time]
rapporto_datainizio, codgenere, annonascita, contratto, fulltime
rapporto_datainizio_s, codgenere, annonascita, contratto, fulltime
rapporto_datainizio_m, codgenere, annonascita, contratto, fulltime
Note: rapporto_datainizio_s and rapporto_datainizio_m refer to the start date, coded to weekly bins or monthly bins respectively. The
rationale is that we let the constraint be gradually less stringent by widening the time window on which work relations are matched.
Source: own representation
Table A1.5. New permanent contracts and conversions of temporary in 2015. Highlighted cells report
computed values
Hires
Conversions
Our database
Our database
Total
Our database
Total number
of incentivized
work relations
76,557 1,158,930
74,765 1,121,469
29,573
443,595 27,022 405,326 106,835 1,602,525 101,786 1,526,795
Total number
of new work
relations
148,598 2,328,495 130,545 1,958,181
39,231
588,465 35,585 533,770 194,464 2,916,960 166,130 2,491,951
% incentivized
work relation on
total
Source: LoSaI and CICO statistically integrated sample and INPS (2018)
stocks of workers affected by the hiring incentive.
As we have seen above, the origin of our master
database is LoSaI, which is a sample of social
security records, simply restructured from a personevent structure to a work-relations structure. The
subsequent enrichment of the information by means
of statistical matching does not modify it. Therefore,
having our sample the same theoretical reference
population of the data used by INPS for the annual
report 2018 (Inps 2018: Table 1.28, pages 67-68), we
replicated their reported results. More specifically,
we focused on the phenomena of interest, i.e.,
contract activations, conversion, and incentives
in 2015. Considering that LoSaI is a sample while
INPS data are the whole population, we provide
computed values for the population and a 24-dates
sample respectively. Sample and population figures
are then directly comparable. The comparison
is presented in Table A1.5. The table reports the
number of permanent contracts activated in 2015,
except for apprentices, separating new hires and
conversions from temporary contracts. We further
compute the number of incentivized work relations
in the group identified above and its prevalence.
The table clearly shows that our attempt correctly
estimates the number of incentivized work relations
among new hires while overestimating the number
of new activations. On the contrary, conversions
are correctly estimated both in the number of
incentivized and total numbers.
Patterns of labor market reforms: a regional approach to the Italian ‘Jobs Act’ | Berton, Pacelli, Quaranta, Trentini
SINAPPSI | Connessioni tra ricerca e politiche pubbliche | Anno XIII n. 1/2023 | Rivista quadrimestrale dell’INAPP
Annex A2. Analysis by gender
Table A2.1. Estimates from model (1): impacts of hiring incentives, EPL reduction and interaction;
males only
Full sample
Firms sized 6-30
Hiring incentive
EPL reduction
Interaction
Hiring
incentive
reduction
Interaction
-0.004
0.009
0.024
0.026
-0.005
0.027
-0.015
0.022
0.068
0.065
-0.054
0.065
Piemonte
0.024***
0.004
-0.015***
0.005
-0.009*
0.005
0.051***
0.008
-0.003
0.010
-0.012
0.013
Liguria
0.015***
0.005
0.010
0.011
-0.020*
0.011
0.029***
0.011
0.018
0.021
-0.024
0.024
Lombardia
0.026***
0.003
-0.012***
0.004
-0.010***
0.003
0.050***
0.005
-0.010*
0.006
0.016*
0.008
Veneto
0.017***
0.003
0.000
0.004
-0.009**
0.004
0.026***
0.005
-0.003
0.007
0.014
0.010
Trentino-Alto Adige
0.005
0.006
0.005
0.008
0.007
0.008
0.007
0.008
0.028
0.020
-0.018
0.022
Friuli-Venezia Giulia
0.026***
0.006
-0.006
0.009
-0.013
0.009
0.041***
0.013
0.009
0.020
-0.003
0.025
Emilia-Romagna
0.020***
0.003
-0.001
0.004
-0.007
0.004
0.041***
0.005
0.002
0.007
0.003
0.010
Toscana
0.024***
0.004
-0.003
0.006
-0.013**
0.006
0.033***
0.007
-0.004
0.011
-0.006
0.013
Marche
0.019***
0.005
-0.014*
0.007
0.001
0.007
0.020**
0.010
-0.004
0.013
0.021
0.019
Umbria
0.026***
0.008
-0.007
0.010
-0.012
0.011
0.046***
0.017
-0.003
0.023
-0.004
0.033
Lazio
0.024***
0.004
-0.005
0.005
-0.012**
0.005
0.042***
0.006
0.003
0.009
-0.011
0.012
Abruzzo
0.022***
0.006
0.008
0.010
-0.022**
0.010
0.034***
0.012
0.018
0.033
-0.004
0.037
Molise
0.005
0.031
-0.036
0.033
0.027
0.033
-0.008
0.044
-0.039
0.036
0.031
0.041
Campania
0.011**
0.005
0.000
0.006
-0.011*
0.006
0.017*
0.010
-0.011
0.013
-0.003
0.014
Basilicata
0.032**
0.014
0.006
0.019
-0.026
0.018
0.031
0.023
0.007
0.042
-0.052
0.044
Puglia
0.014***
0.005
-0.003
0.006
-0.005
0.006
0.015**
0.007
0.003
0.013
-0.008
0.015
0.007
0.011
0.006
0.015
-0.010
0.015
0.019
0.022
-0.034
0.046
0.060
0.049
0.017***
0.004
-0.005
0.006
-0.010
0.006
0.015*
0.008
-0.016
0.012
0.020
0.014
0.007
0.011
-0.002
0.016
-0.005
0.016
0.023
0.018
-0.015
0.019
0.008
0.022
Region
Val D’Aosta
Calabria
Sicilia
Sardegna
Notes: robust standard errors in second lines; *** 1% significant; ** 5% significant; * 10% significant.
Source: own computations on CICO-LoSaI merged data
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Table A2.2. Estimates from model (1): impacts of hiring incentives, EPL reduction and interaction;
females only
Full sample
Firms sized 6-30
Hiring incentive
EPL reduction
Interaction
Hiring
incentive
EPL reduction
Interaction
Val D’Aosta
0.024**
0.011
-0.082*
0.045
0.068
0.045
0.028*
0.015
-0.010
0.032
Piemonte
0.018***
0.004
-0.010*
0.006
-0.007
0.006
0.030***
0.009
-0.015
0.011
0.025
0.015
Liguria
0.016***
0.006
0.013
0.010
-0.019*
0.010
0.025**
0.010
0.005
0.015
0.009
0.021
Lombardia
0.019***
0.003
-0.011***
0.004
-0.006*
0.004
0.033***
0.006
-0.008
0.008
0.005
0.010
Veneto
0.009***
0.003
-0.007
0.005
0.000
0.005
0.014**
0.006
-0.015**
0.007
0.022**
0.009
Trentino-Alto Adige
0.013*
0.007
-0.006
0.009
0.004
0.009
0.022*
0.012
0.004
0.014
-0.010
0.014
Friuli-Venezia Giulia
0.003
0.009
-0.012
0.013
-0.006
0.012
0.007
0.019
0.081
0.096
-0.071
0.097
Emilia-Romagna
0.013***
0.003
-0.006
0.005
-0.009*
0.005
0.019***
0.007
-0.021***
0.006
0.008
0.008
Toscana
0.013***
0.004
-0.006
0.005
-0.003
0.006
0.023***
0.006
0.009
0.013
-0.011
0.013
Marche
0.017***
0.005
0.021
0.013
-0.027**
0.013
0.023**
0.010
0.009
0.025
-0.005
0.028
Umbria
0.023**
0.010
-0.012
0.015
-0.015
0.015
0.045**
0.019
-0.004
0.032
-0.022
0.040
Lazio
0.023***
0.004
0.000
0.006
-0.022***
0.006
0.031***
0.007
0.000
0.011
-0.008
0.013
Abruzzo
0.022***
0.006
0.012
0.012
-0.025**
0.012
0.010**
0.005
-0.004
0.005
0.021*
0.013
Molise
-0.019
0.025
-0.009
0.023
0.012
0.019
-0.049
0.062
-0.005
0.035
-0.010
0.026
Campania
0.022***
0.005
-0.001
0.008
-0.010
0.008
0.036***
0.010
0.019
0.024
-0.018
0.026
Basilicata
0.020
0.015
0.053
0.038
-0.066*
0.037
-0.001
0.023
-0.032
0.025
0.047
0.040
Puglia
0.006
0.007
-0.008
0.011
-0.007
0.011
0.027***
0.010
-0.005
0.054
-0.006
0.054
Calabria
0.004
0.010
-0.012
0.016
-0.002
0.020
0.020
-0.014
0.017
-0.019
0.014
Sicilia
0.010*
0.006
-0.003
0.009
-0.013
0.008
0.024**
0.011
0.020
0.020
-0.043**
0.020
Sardegna
-0.001
0.014
-0.019
0.011
0.013
0.012
-0.045
0.068
-0.058
0.056
0.065
0.058
Region
Notes: robust standard errors in second lines; *** 1% significant; ** 5% significant; * 10% significant.
Source: own computations on CICO-LoSaI merged data
Patterns of labor market reforms: a regional approach to the Italian ‘Jobs Act’ | Berton, Pacelli, Quaranta, Trentini
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Table A2.3. Estimates from model (2), by gender
?r (incentive), full sample
?r (interaction), full sample
?r (incentive), firms 6-30
Males
Component 1
0.0013
0.177
-0.0007*
0.097
0.0041***
0.001
Component 2
0.0031***
0.005
-0.0003
0.638
0.0058***
0.005
Component 3
-0.0019*
0.070
-0.0026***
0.003
-0.0004
0.848
Component 4
0.0050**
0.014
-0.0045***
0.008
0.0102***
0.000
0.4527
0.5216
0.6964
31.79*** (0.000)
15.48*** (0.000)
R-squared
F-statistics (Prob > F)
5.43*** (0.0066)
Females
Component 1
0.0016**
0.042
0.0003
0.853
0.0015
0.220
Component 2
0.0005
0.721
-0.0029**
0.029
-0.001
0.947
Component 3
0.0016
0.256
-0.0003
0.908
0.0023
0.322
Component 4
0.0017
0.583
-0.0015
0.692
0.0027
0.446
R-squared
F-statistics (Prob > F)
Observations
0.2661
0.0566
0.1518
2.58* (0.0802)
3.70** (0.0273)
1.11 (0.3863)
Notes: p-values from robust standard errors in second lines; *** 1% significant; ** 5% significant; * 10% significant.
Source: own computations on Istat, CGIA and CICO-LoSaI merged data
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Fabio Berton
Associate Professor of Economic Policy at the University of Torino, and Research Fellow at Ciret, IZA and LABORatorio
R. Revelli. In the past, he served as expert on employment policies at the ILO and as Visiting Scholar at the University
of California at Berkeley. Among recent publications: Employment protection, workforce mix, and firm performance,
The B.E. Journal of Economic Analysis and Policy, 2022; Combined and distributional effects of EPL reduction and
hiring incentives: an assessment using the Italian Jobs Act, The Journal of Economic Inequality, 2023, forthcoming.
Lia Pacelli
Associate Professor at the University of Torino, President of the LABORatorio R. Revelli, and co-founder of Metro-Polis,
an academic start-up. Among recent publications: Employment Protection, Workforce Mix and Firm Performance, with
C. Ardito, F. Berton, F. Passerini, BE J. Econ. Anal. Policy, 2022; Poverty of Young People: Context and Household Effects in
NorthWestern Italy, with S. Ballabio M. Filandri e Flavio Verrecchia, Social Indicators Research, 2022.
Roberto Quaranta
Empirical analyst specialized in the labor market and the statistical treatment of administrative databases. At
the Collegio Carlo Alberto he coordinates the activities of the DataLab and collaborates with the IEU, the impact
evaluation unit of a wide range of programs and policies. Among recent publications: Gli effetti del COVID-19 sulla
popolazione in età da lavoro straniera in Italia, Mondi Migranti, 2021; Using Administrative Data to Examine the
Demand for Discontinuous Work in Italy: From 2009 to Covid-19, Economia & Lavoro, 2021.
Francesco Trentini
Postdoctoral researcher at the University of Milano-Bicocca, researcher at CRISP and affiliated with Laboratorio
R. Revelli. He is a labour economist participating in research activities on the use of online job advertisements for
the production of official statistics on skill demand and their use in combination with other data sources. Recent
publications include: with Giabelli A., Mercorio F., Mezzanzanica M. (2022), Capturing the Skill Transformation
Using Big Data and Artificial Intelligence, in Larsen C. et al. (eds), The Relevance of Artificial Intelligence in the
Digital and Green Transformation of Regional and Local Labour Markets Across Europe, Baden-Baden, Nomos.
Patterns of labor market reforms: a regional approach to the Italian ‘Jobs Act’ | Berton, Pacelli, Quaranta, Trentini
SINAPPSI | Connessioni tra ricerca e politiche pubbliche | Anno XIII n. 1/2023 | Rivista quadrimestrale dell’INAPP
An analysis of NEET youths in EU
in a longitudinal perspective
Lia Pacelli
Università degli Studi di Torino
Francesco Trentini
Università degli Studi di Milano-Bicocca
Marianna Filandri
Università degli Studi di Torino
In recent years the number of NEETs has been rising alarmingly and
profiling the most fragile individuals among youths can prompt more
effective policies. We analyse the trajectories of European NEETs in
the decade after the financial crisis, linking the trajectories to precrisis structural features of the countries. Using the EU-SILC to identify
patterns in the NEET condition, we estimate a multilevel model to
assess the impact of macro-variables on them. The main results
show the effect of family support policies, training, labour market
flexibilization and economic growth in decreasing the probability of
being NEET for a long period of time.
Negli ultimi anni il numero di NEET è aumentato in modo allarmante
e profilare gli individui più fragili tra i giovani può stimolare politiche
più efficaci. In questo articolo analizziamo le traiettorie dei NEET
europei nel decennio successivo alla crisi finanziaria, collegandole
alle caratteristiche strutturali pre-crisi dei Paesi. Utilizzando EUSILC identifichiamo diversi tipi di NEET con un’ottica longitudinale
e stimiamo una regressione multilivello per valutare l’impatto delle
variabili aggregate su di essi. I principali risultati mostrano l’effetto
delle politiche di sostegno alla famiglia, della formazione, della
flessibilizzazione del mercato del lavoro e della crescita economica
nel diminuire la probabilità di essere NEET di lungo periodo.
DOI: 10.53223/Sinappsi_2023-01-5
Citation
Pacelli L., Trentini F., Filandri M. (2023), An
analysis of NEET youths in EU in a longitudinal
perspective, Sinappsi, XIII, n.1, pp.68-87
Keywords
Educational poverty
Family
Introduction and aim of the research
According to Eurostat data, most countries
across Europe and other advanced economies face
an alarming number of NEETs (Caroleo et al. 2020).
Not surprisingly, the phenomenon’s incidence and
persistence over time have increased particularly
during the years following the 2008 financial crisis.
We take a longitudinal perspective and investigate
the differences in the extent of long-term NEET events
Parole chiave
Povertà educativa
Famiglia
among young Europeans in the 2008-2016 period,
in relationship to the structural characteristics of
their countries that are likely to enable or hamper
the possibility of young individuals to exit the NEET
condition. The paper focuses on structural/longrun relationships between countries’ institutional/
macro features and NEET trajectories, averaging
over the 2008-2016 period and abstracting from
the short-run effect of the business cycle, which
68 An analysis of NEET youths in EU in a longitudinal perspective | Pacelli, Trentini, Filandri
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is different for timing and intensity across the EU
countries considered.
To be more specific, we propose a classification
of NEETs patterns1 that associates each trajectory to
a sequence-class that is defined ex-ante according
to the persistency in the NEET status, and we
analyse the relationship between the probability
structural characteristics of their countries.
Trajectories identify – over 48 months – those who
are not experiencing a problematic situation, i.e.,
young individuals experiencing not more than 12
months as NEET, and those who, instead, are at risk
because facing longer periods not in employment
or education. Within the group at risk, we separate
those churning in and out of employment and those
constantly NEET, as facing different challenges. The
first group is trapped in bouncing back and forth
between work and non-work; the second group is
more at risk of detachment and social exclusion.
We consider multiple contextual characteristics
and public interventions at the country level that can
influence those situations, as measured in pre-crisis
years (2003-2007): the share of temporary jobs as
a result of flexibilisation policies, the generosity of
policies supporting families and childcare, and public
expenditure for active labour market policies, as
well as GDP growth. This is in order to measure the
structural characteristics of countries that can provide
more or less resilience to economic shocks and that
can help or hamper youths’ working prospects.
We estimate a multilevel model, controlling
for individual characteristics and focussing on the
mentioned structural characteristics at the country
level. We find a positive effect of the selected
policies and of economic growth in decreasing the
probability of being NEET for a very long period of
time, less so regarding the probability of churning
in and out of NEET status for a long period of time.
The paper unfolds as follows. Section 1 reviews
the literature discussing the concept of NEET,
central to our analysis, while Section 2 refers to the
literature related to the institutions likely to impact
the NEET status. Section 3 presents the conceptual
longitudinal framework of our work. Section 4 deals
with data description, while Section 5 is devoted
to descriptive statistics. Section 6 presents the
multilevel model, whose results are discussed in
section 7. The last Section concludes.
1. Literature. NEET: heterogeneity and a
longitudinal approach
The use of the concept ‘NEET’ in the media
and in public discourse contributed to promoting
it as a useful indicator for monitoring the labour
market and social condition of young individuals.
However, the scientific community lively debated
the usefulness of the concept.
The Not in Employment, Education or Training
(NEET) category includes young people who do
not study or work2. Often the concept of NEET is
used as a synonym for the unemployed, but the
former is a wider concept than the latter. In fact,
the NEET category covers early school leaving,
unemployment and labour market detachment,
i.e., several features of inactivity. There is a general
agreement in considering the NEET term as a useful
indicator for monitoring the labour market and
social condition of young individuals. Especially from
a comparative perspective, it gives an immediate
grasp of the size of the youth population in a
condition of potential vulnerability. However, two
distinct types of problems overlap in the NEET
condition as it appeared in the previous literature.
On the one hand, the distinction among the various
groups that constitute the category; on the other,
the differentiation of the NEET by the severity of
this condition. Beyond the differences in terms of
the spread of the phenomenon, the likelihood of
being NEET is higher for those with low educational
qualifications and for women, especially if they
have caring responsibilities (Eurofound 2016). This
common composition shows well the limits of the
1? Following a method already adopted with EU-SILC Data by Contini et al. (2019).
2? NEET indicator is a well-known indicator. According to Eurostat the NEET indicator corresponds to the percentage of
the population of a given age group and sex who is not employed and not involved in further education or training. The
numerator of the indicator refers to persons meeting these two conditions: a) they are not employed (i.e., unemployed,
or inactive according to the International Labour Organisation definition); b) they have not received any formal or nonformal education or training in the four weeks preceding the survey. The denominator is the total population of the same
age group and sex, excluding the respondents who have not answered the question ‘participation in regular (formal)
education and training’.
An analysis of NEET youths in EU in a longitudinal perspective | Pacelli, Trentini, Filandri
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concept. Notwithstanding the potential of the term
NEET, it is well known that this category may turn
out to be problematic as it may fail to clearly identify
specific vulnerabilities and it encompasses a very
heterogeneous group of people.
Despite the empirical attention that the NEET
phenomenon has obtained, longitudinal analyses
are scarce. This is surprising given that a longitudinal
perspective can be very useful to disentangle the
heterogeneity of the NEET construct and the severity
of this status. In other words, the NEET status is a more
problematic condition in the transition to adulthood
trajectories the more it lasts. In recent years, some
literature that studies NEETs longitudinally has
emerged: Kleif (2020) and Ralston et al. (2021) deal
with the longitudinal dimension of the NEET condition
but they focus on single countries; Bruno et al. (2014)
and Bradley et al. (2020) focus on comparisons
at the regional level. Nevertheless, to the best of
our knowledge, there is a lack of comprehensive
longitudinal studies at the European level. In this
work, we fill this gap by proposing a longitudinal
analysis on 25 European countries.
To be more specific, previous literature has already
highlighted the strengths and weaknesses of this
concept. On one side, the NEET category overcomes
the narrowness of the youth unemployment definition,
to encompass a wide range of youth vulnerabilities,
including the economically inactive – unemployed
discouraged workers – but also those totally inactive
who occupy an unconstructive and potentially
threatening position in the social topography (Robson
2008). In addition to individuals whose condition raises
concern, the NEET label includes others: young people
in transitional states – for instance between school
and further education –, between temporary contracts
(Dorsett and Lucchino 2018) or overall school-to-work
transitions (Pastore et al. 2021), as well as those who
have made the decision not to work or study, in order
to take care of their relatives or young children (Yates
and Payne 2006). On the other side, some scholars
criticise the NEET construct because it includes
young individuals with very different experiences,
characteristics and needs. They highlight that the
NEET label has oversimplified the depiction of young
people as a homogeneous group, struggling with an
accumulation of personal, social, and educational
risks (Holte 2018; Sergi et al. 2018; Simões et al. 2017;
Cuzzocrea 2014; Furlong 2006).
In order to disentangle the heterogeneity of
the NEET category, a variety of approaches have
been used in the empirical investigation of the
phenomenon. International institutions and scholars
have proposed several classifications to disentangle
the heterogeneity of the NEET experience. A first
taxonomy assumes that NEETs are intrinsically
vulnerable and distinguishes them according to the
severity of their condition: essentially confused,
temporarily side-tracked, and deeply alienated
(Williamson 2010; Williamson and Middlemiss
1999). Alternatively, vulnerability can be used as
a criterion of classification as in a later proposal
that distinguishes the conventionally unemployed,
the unavailable, the disengaged, the opportunityseekers and the voluntary NEET (Eurofound 2012). All
these classifications are defined in a cross-sectional
framework. Indeed, cross-sectional studies constitute
the main corpus of studies on the NEET phenomenon
(Williamson 2010; Furlong 2006; Bynner and Parsons
2002). However, the relevance and explanatory
efficacy of the longitudinal perspective have emerged
in various studies. Bynner and Parsons (2002) propose
to focus only on NEET experiencing at least 6 months
in the state, implying that shorter episodes should
not raise concern. Quintini and Martin (2006) analyse
to what extent young people tend to experience
repeated spells out of work and education. Some
scholars highlight that the consequences of being
NEET may vary greatly according to the length of the
permanence in the NEET state (Thompson 2011).
Ralston et al. (2021) use Census data for Scotland
to estimate the long-term effects of being NEET
in early adulthood and find that it is a predictor of
long-term disadvantage. A longitudinal approach has
been supported also by Eurofound (2016). It defines
seven subgroups, taking into account the length
of the unemployment spell and, to some extent,
the individual motivation for being inactive. First,
re-entrants are young people who plan to re-enter
employment, education, or training soon. Second,
short-term unemployed includes individuals with
an unemployment spell of less than a year. Third,
long-term unemployed encompass individuals that
experience it for more than a year. The fourth category
includes unavailable due to illness or disability, the
fifth those unavailable due to family responsibilities,
the sixth the discouraged workers and, the seventh
the other inactive, as a residual category.
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Sissons and Jones (2012) use retrospective
questions allowing us to draw longitudinal
information on the duration of NEET spells. Other
studies analyse whether the NEET state is permanent
or temporary in a single country: in Austria, the
NEET situation is permanent for one-third of those
affected at a certain moment (Tamesberger and
Bacher (2014); in Denmark, repeated periods of
unemployment or inactivity space out periods
of employment, pointing in the direction of destandardised work careers rather than a condition of
vulnerability or social exclusion (Kleif 2020); in Italy,
nearly 40% of young people experience the NEET
condition for at least 12 months within a 4-year
observation window (Contini et al. 2019).
In this framework, we contribute by applying
a method similar to Contini et al. (2019) to 25
European Countries, as detailed in the next sections.
It is important here to keep in mind the distinction
between the characteristics of young NEETs and the
heterogeneity of the concept. On the one hand,
as mentioned, NEETs are most often women with
low levels of education, but there are also cases –
although less frequent – of young men with tertiary
education. Thus, there is a certain heterogeneity in
the composition of the NEET population, especially
if the persistence in the NEET state is not taken
into account. On the other hand, the very concept
of NEET is heterogeneous by holding together
different degrees of labour market attachment
(unemployment and inactivity mainly). Again, the
longitudinal perspective can help to focus on the
heterogeneity of the NEET phenomenon and the
severity of this status.
2. Institutional context: a hypothesis to be tested
We consider the role that different economic and
institutional characteristics at the country level can
play. As we discuss in Section 3, we consider these
characteristics as averages over a 5-year period,
before the onset of the financial crisis, to proxy the
structural features of each country in ‘normal times’.
This is for two reasons. The first is to measure the
resilience each country had before the shock hit;
resilience that then determines also how deep and
how long the downturn has been in each country. The
second reason is econometric, i.e., predetermined
variables measure a causal relationship more
precisely. We do not claim a true causal estimate,
as we have no experimental or quasi-experimental
setting, but the use of predetermined variables
cleans the estimates from endogeneity/simultaneity
biases as much as possible.
Here we present the rationale for the choice
of each macro-variable, based on consolidated
literature, and the empirical implications we are
going to test with the multilevel model.
First, economic growth and especially growth
in aggregate demand are found to be positively
correlated with youth employment (Caroleo et al.
2020; Ecchia et al. 2020; O’Higgins 2017; Karlsen
et al. 2014). The channels are manifold as both
private and public spending are expected to have
a positive effect on youth employment. On the
one hand, an increase in investment leads to job
creation, both via increased employment and
entrepreneurship (World Bank 2013). On the other
hand, fiscal interventions contribute to the process
and prove especially effective in sustaining youth
employment during downturns (ILO 2013). Hence
our first hypothesis is a reduction in the probability
of experiencing a long-term NEET spell in countries
where GDP growth has been higher, as we expect
higher resilience to economic downturns in those
countries.
Second, in the ’90s, many European countries
amended their legislation to promote the diffusion
of temporary contracts with the purpose of
providing a stepping-stone into the labour market
for traditionally disadvantaged categories of workers
– youths among them. However, this process has
resulted in negative consequences for workers as
well. Indeed, temporary contracts may represent a
benefit in order to facilitate the access to the labour
market or to interrupt unemployment periods, but
disadvantaged workers still face fewer chances to get
a permanent position (O’Reilly et al. 2019; Berton
et al. 2016; 2011). Hence our second hypothesis
is a reduction in the probability of experiencing
a long-term NEET spell in countries where more
temporary contracts are available. On the other
hand, the probability of churning in and out of the
NEET condition for a long time might be higher if the
trapping effect prevails, while it could be lower if
the stepping-stone effect prevails on average across
countries. This is an open empirical issue.
Third, family-friendly policies and work-life
balance enhancing policies have been increasingly
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relevant topics among researchers and practitioners.
Among them, expanded parental leave entitlements
and universal or near-universal early education may
increase the employment of parents – particularly
mothers – by reducing the opportunity costs of
work (Ruhm and Waldfogel 2012). Indeed, several
studies already showed that the adoption of more
generous woman-friendly measures enables the
employability of mothers with young children
(León 2009). Nevertheless, the effectiveness of
these interventions is not uniform and depends on
factors such as education. As Müller and Wrohlich
(2020) show, increased availability of childcare slots
increases mothers’ labour market participation, with
results driven by mothers with medium education.
Hence, our third hypothesis is a reduction in the
probability of experiencing a long-term NEET spell
in countries where spending on family and children
policies is higher.
Finally, Active Labour Market Policies (ALMPs)
are aimed at improving the probability of finding a
job (OECD 2011). In fact, over the last twenty years,
welfare states have been undergoing an important
restructuring that changed the levels and conditions
for social assistance, putting increased emphasis on
individual responsibility (van Berkel and Valkenburg
2007; Esping-Andersen 2002; Pierson 2001). This
represented a shift of policy-making orientations
towards the so-called ‘activation paradigm’, which
sets different goals for the labour market and social
policies. The goal of activation policies becomes that
of increasing labour market entry and participation
in order to prevent social exclusion and welfare
dependency (Carriero and Filandri 2019). Hence
our fourth and last hypothesis is a reduction in the
probability of experiencing a long-term NEET spell in
countries where spending on ALMP policies is higher.
3. The framework of analysis
Using EU-SILC rotating panel data (European
Union Statistics on Income and Living Conditions),
we focus on the persistency in the NEET condition
over four consecutive years (48 months).
We analyse the 19-29 years-old to focus on the
initial stages of the working career. Including younger
subjects – the 16-18 years old, commonly considered
in the NEET statistics – would have implied mixing
labour market issues with early school leaving ones
– another complex phenomenon that deserves an
ad hoc study (Buchmann and Kriesi 2011). By doing
so, we exclude high-school dropouts, at least until
they turn 19.
For our purposes, individual status with respect
to the labour market can be aggregated into two
categories at each point in time (month): NEET or
non-NEET (employed or student or trainee). The
rationale is that employment and attendance of
educational or training courses are human capital
increasing activities, while detachment from activity
in a broad sense causes human capital depreciation.
Indeed, these two conditions alternate over time
and form trajectories. We group such sequences
according to an ex-ante classification based on the
persistence in the NEET state, following Contini et
al. (2019). Notice that the analysis done by Contini
et al. (2019) aimed at describing the population of
young individuals in Italy, focussing also on regularly
employed and full-time students/trainees ones.
We merge their ‘Never NEET’ and ‘Episodic NEET’
categories in a single group, while preserving the
high granularity of their taxonomy of Long-Term
NEETs, as we focus on more problematic situations.
The decision rule is stated in Table 1.
Individuals that experience a maximum of 12
months out of 48 not in employment or training/
education constitute the groups of Never NEET
or Episodic NEET. The rationale is that short and
occasional periods of NEET can be considered
frictional and not problematic. The other groups are
problematic, and we focus on them. The first and
the second constitute the Medium-Long-term NEETs
and include individuals that are NEET for 13-36
months out of 48 and have respectively undergone
a single (One long NEET episode) or more periods
(Frequently NEET) in NEET status. The last group
is composed of individuals that report at least 37
months in the NEET condition out of 48 months
(Always NEET).
This classification considers that the consequences
of episodes of non-employment/non-education can
be harder for those who are NEET for a long period of
time (Tanaka 2020). Indeed unemployment episodes (a
subset of the NEET periods) impact in a cumulative way
on the wage and employment profile of workers in both
vocational (Helbling and Sacchi 2014) and intellectual
jobs, with a stronger effect for low-educated and lowskilled individuals (Möller and Umkehrer 2015) and
for women (Manzoni and Mooi-Reci 2011). A past
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Table 1. Classification rules of NEETs by persistence in the state, over 48 months
Label
Description
Never NEET or episodic NEET
?12 months NEET over 48 months
Medium-long term NEET, one NEET episode
Medium-long term NEET, two or more NEET episodes
Always NEET
13-36 months NEET over 48 months
One NEET spell
13-36 months NEET over 48 months
Long-term
Two or more NEET spells
37+ months NEET over 48 months
Source: Authors’ elaboration on Contini et al (2019)
unemployment and inactivity spell stigmatises workers
and influences the hiring decision of an employer
who judges workers’ productivity and performance
by their employment history (Manzoni and Mooi-Reci
2011). Moreover, both unemployment and inactivity
are socially undesirable and are often associated with
shame and with a negative self-presentation of young
people as well (Karlsen et al. 2014).
On top of these regularities, as discussed, the
economic and institutional context plays a role.
As above discussed, the probability of being a
long-term NEET can be different according to
the labour market tightness and social policies
in place in the country. Based on this scenario, in
order to consider the interplay between different
institutional configurations in which young people
may experience a long-term NEET spell, we selected
the above-mentioned four macro-level factors in our
multilevel analysis.
The sample we select consists of all individuals
in the 6 waves from 2012 to 2016, aged 19-29 at
the first interview. Pooling all waves, we obtain an
observation period spanning from 2008 to 2016.
Finally, not all European countries can be included
in the analysis, due to data availability on the time span
of interest, reliability and sample size5; we focus on 25
countries: Austria, Belgium, Bulgaria, Croatia, Cyprus,
Czechia, Denmark, Estonia, Greece, Finland, France,
Hungary, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg,
Malta, the Netherlands, Norway, Portugal, Slovenia,
Spain, Sweden, United Kingdom.
As above discussed, country characteristics
are measured as averages over the 2003-2007
period, i.e, predetermined with respect to our
observation period to exclude endogeneity issues
and to measure structural resilience in each country.
Appendix 1 details the data sources on country-level
characteristics.
4. Data
We select our sample from the EU-SILC longitudinal
database that features information relevant to our
analysis. First, it covers up to 48 months of activity
for each respondent, recording a high-frequency
pattern of work, education, training, unemployment,
and inactivity3. Second, individuals’ activity is based
on the self-declaration of the respondents, therefore
offering the advantage of capturing the attitude of
the individuals toward the labour market4.
5. Descriptive evidence
Table 2 summarises the availability and magnitude of information of context variables by country,
averaged over the 2003-2007 period. Here and in
the estimated model, we normalise the magnitude
of the expenditure for family and children and for
training: being quite small with respect to GDP
growth rate and the share of temporary contracts,
we multiplied the first by 10 and the second by
100, in order to have comparably meaningful sizes
3? See Mack (2016) for in-depth description of EU-SILC database.
4? Operatively, the definition implementation is based on questions PL211a through PL211l of the EU-SILC questionnaire, which
records the monthly self-declared main activity of the respondent from January through December of each year. The original
variable reports eleven states, with great detail on the type of employment contract, working time and causes of inactivity
(e.g., domestic tasks, disability). For our purposes, we recode the variable into two broad groups: NEET and non-NEET.
5? In particular, Iceland and Slovakia lack the 2017 wave, Romanian data are not reliable because of issues in reporting
training and the 2017 longitudinal sample for Poland has an attrition problem.
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Table 2. Longitudinal and cross section NEET rate and country characteristics
(p.p.) (*)
Temporary
contract
share/Total
employment
(p.p.) (§)
Family and
child support
policies/GDP
(0.1 p.p.) (§)
10.82
30.00
Longitudinal
NEET rate (p.p)
Cross section
NEET rate (p.p)
37.21
20.40
15.23
16.93
10.33
22.33
25.73
18.20
18.34
19.95
16.20
17.87
10.23
37.40
47.42
14.20
18.48
20.55
23.65
29.06
30.88
11.60
13.91
12.23
23.74
22.34
28.20
43.15
13.94
24.80
31.10
18.12
11.60
13.42
14.51
22.08
25.60
10.17
22.84
19.80
25.62
13.16
21.75
15.13
10.20
19.09
12.26
28.40
11.00
11.80
18.14
35.40
11.80
10.10
20.49
11.20
13.06
14.78
15.02
11.80
29.80
24.78
27.46
11.80
25.76
10.07
11.94
28.00
28.34
16.50
18.80
12.63
21.20
10.09
16.47
13.80
19.61
16.42
17.43
St. dev.
13.67
Country
GDP growth
Training/GDP
(0.01 p.p) (†)
Note: GDP growth, Temporary contract share, family and child support policies and training are averages on the period
2003-2007, while longitudinal and cross-section NEET rates are averages on the period 2008-2016. Measurement units: §
percentage points; † tenths of percentage point; ‡ hundredths of percentage points.
Source: Authors’ calculation on EU-SILC, DG Employment and Social Affaires, Eurostat and IMF data. *: IMF data; §: Eurostat
data; †: DG Employment and Social Affaires data
of the estimated coefficients. I.e., a unit change of
each country context variable estimated coefficient
can be interpreted as an increase in: 1 p.p. of GDP
growth, whose average is 4.6; 1 p.p. in the share of
temporary contracts, whose average value is 13.8;
0.1 p.p. in the expenditure for family and children
over GDP, whose actual average value is 1.96; 0.01
p.p. in the expenditure for training over GDP, whose
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actual average value is 0.16. In Table 2 we observe
the well-known variability of these structural characteristics across countries.
Table 2 also reports the cross-sectional NEET
rate and the Always NEET rate, both computed over
the 2008-2016 period at the country level. Figure
2 analyses the relationship between these two last
measures in depth.
Figure 1 orders countries by increasing share
of ‘problematic’ NEET situations. It displays large
variability across a 30% average share of all kinds of
long-term NEET, with Greece and the Netherlands
in extreme opposite positions, Mediterranean
and eastern European countries faring worse than
central and northern EU ones.
In most countries, the shares of Frequently, Onelong and Always NEET are similar, with few exceptions
in which the Always NEET status prevails (Malta,
Bulgaria, and Greece). Notice also that a One-long
episode is quite a rare situation in all countries while
the two extreme cases are more common: either
churning in and out of employment (Frequently
NEET) or being quite detached from the labour
market (Always NEET). The first is a more common
event than the second in all countries.
A longitudinal point of view bears many
advantages
understanding
phenomenon, also when considered along with the
more common cross-sectional value. Figure 2 shows
the correspondence between the Always NEET rate
of our categorisation and the NEET rate calculated
in the usual cross-sectional way: low persistence
pushes the longitudinal statistic toward 0, while high
persistence pushes it toward the cross-sectional
value (the red diagonal), meaning that some people
are trapped in the NEET condition, while others
almost never experience it6.
In general, we observe a direct relationship
between cross-sectional shares of NEET and
longitudinal persistence, indicating a growing
segmentation between NEET and non-NEET in the
population of the countries considered, as the share
Figure 1. NEET condition by country, pooled 2008-2016 data
Source: Authors’ calculation on EU-SILC
6? Referring to Contini et al. (2019), Appendix: “If p is the NEET prevalence in a specific month, under the assumption of
independency over time (i.e., if all individuals were hit by the same risk of being NEET at each time unit) the number of
months spent as NEET is a binomial random variable X with n=48”. In this case, the probability of being Always NEET is
almost 0. On the opposite extreme, if we assume perfect time dependence “the probability of being long-term NEET,
however defined, would be 1 for p individuals and 0 for the others” (ibidem), i.e., an average value of p in the population.
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Figure 2. NEET rates in cross-section and longitudinal calculations, averages over the observation
period 2008-2016
longitudinal
cross-section
Source: Authors’ calculation on EU-SILC and Eurostat data
grows. The most notable cases are high NEET shares
with high persistence – cases of Greece and Bulgaria
– that point in the direction of exclusion from the
labour market. Low shares with low persistence –
Scandinavian and a few small countries – suggest
that participation in the labour market is compatible
with short periods of inactivity and high churning.
All this would not be visible if considering only crosssectional values.
We now move to the multivariate analysis.
6. Methodology
We consider the mentioned country features by
means of a multinomial multilevel model (Hox 2010;
Snijders and Bosker 1999; Bryan and Jenkins 2016a and
2016b). Our aim is to obtain the moderating effects
of the country-level variables on the probability of
being each kind of long-term NEET. Country features
are measured over the 2003-2007 period, i.e., as
structural characteristics and predetermined with
respect to our observation period. At the individual
level we control for age, gender, and education to
control for the different composition of the sample
across countries along dimensions that the literature
highlights as relevant in shaping the probability of
being NEET for a long period of time: women, low-
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educated and older youths face the highest risk of
being NEET in the long run7.
Relying on Snijder and Bosker (1999), we can
write our model as follows. ?ick is the linear predictor
for individual i in country c to face outcome k in
K=1,2,3,4, Xic are the individual-level fixed-effect
covariates, while Pc is the vector of the country-level
policy of interest; v is the individual-level random
error. The second random part of the model is
represented by the random intercept ?0k, which is
the result of a fixed country-level intercept ?0k and a
country-level random error u0.
The overall variance structure is therefore
described by ?=v+u0. The main distributional
hypothesis for our variance structure is that
, ?=?2I and ? a symmetric block
matrix with diagonal country-specific variancecovariance blocks and null non-diagonal blocks.
The notation highlights that individual-level errors
are assumed homoscedastic, i.e., the model does
not include a correlation between individual
and country-level errors; and that we assume a
correlation among individuals in the same country
(non-null diagonal blocks in ?).
Dropping the “ic” subscript to enhance
readability, we have, for each individual:
?k=?0k+?1k X+?2kPc+v
?0k=?0k+u0, ?=v+u0
The reduced form is therefore, for each k:
?k=?0k+?1k X+?2k Pc+?
In order to obtain the conditional probability of
belonging to the category of interest, we perform
the multinomial logistic transformation:
Imposing category i = 1 as contrast, we obtain the
relative risk form, which bears advantages in the
ease of interpretation of the estimates:
The main issue we encounter for the correct
estimation of standard errors is the small number
of groups (i.e., EU countries) in our analysis. The
problem is typical of the use of EU-SILC data and
lies in the fact that the small number of groups can
induce underestimation of regression coefficients,
of their standard errors and of the variancecovariance matrix (Bryan and Jenkins 2016a;
2016b). Bryan and Jenkins (2016a, 2016b) identify
30 as the minimum number of groups necessary
to obtain reliable estimates of country effects in a
multilevel analysis with a multinomial logit link.
Virtually the EU-SILC coverage of 31 countries may
not pose problems but waves-availability, missing
observations and reliability induce us to restrict
the sample to 25 countries. To face this issue, we
provide bootstrapped results (Appendix 2), along
with several tests and robustness checks.
7. Results
In this section, we present the results of the
multilevel analysis. The estimation is carried out via a
full information maximum likelihood (FIML), provided
by the structural equation gsem command in Stata8.
Table 3 reports the relative risk ratio – eq. [4]
– for the categories of One Long, Frequent and
Always NEET, contrasted to the reference category
Never NEET, and it includes results for the four
macro conditions – included in turns. Unfortunately,
the numerosity of the groups does not allow us to
include the four context variables together, for lack
of degrees of freedom.
The likelihood ratio test between the model with
full specification at the individual and country-level
covariates – usually called an ‘augmented model’ in
7? We acknowledge the importance of family background in explaining the different NEET trajectories, as widely presented
in the literature. However, our analysis does not include it in the econometric model. Unfortunately, the EU-SILC database
does not allow checking for family background for all those who no longer reside with their parents. For example, the
case of mothers with care responsibilities would remain as missing data. As the family background is correlated to youths’
education, as the literature on intergenerational transmission highlights, we reckoned it better not to select the sample
and to rely on the controls available for all individuals in the survey.
8? All the estimates are performed without using population weights. Given the relevance that rare events have in analysis
of this phenomenon using survey data, we prefer to avoid their use.
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the literature – and a model with full individual level
specification and no covariates at the country level
– the ‘constrained model’ – reveals that the country
level fixed effects covariates are improving the model
by reducing the deviance of the likelihood for all the
considered policies (Appendix 4 for detailed results).
In what follows, we focus mainly on the probability
of being Frequent NEET and Always NEET, the two
most frequent and most typical situations of churning
and detachment. About the fixed part of the model
concerning individual characteristics, our estimates
confirm what is already known and documented in
the literature. As expected, women face a higher
probability to be NEET for a long period of time with
respect to men. ‘Elder’ youths face a higher risk of
being long-term NEET as well, and more so in the
case of Always NEET. The increasing risk of long-term
NEET status as individuals age indicates a worrying
Table 3. Random Intercept model. Upper section for fixed effects, lower section for random parts.
Model with country-level characteristics?
VARIABLES
[21-22]
[23-24]
[25-26]
[27-28]
Female
Secondary
education
Tertiary
education
0.638***
(0.0623)
0.861
(0.0814)
1.051
(0.0977)
0.819**
(0.0790)
0.849*
(0.0795)
1.510***
(0.0829)
Frequent
Always
One Long
Frequent Always
One Long Frequent Always
One Long Frequent Always
1.146***
(0.0520)
1.290***
(0.0595)
1.472***
(0.0680)
1.320***
(0.0612)
1.266***
(0.0580)
1.554***
(0.0389)
1.713***
(0.116)
2.438***
(0.162)
2.780***
(0.186)
3.028***
(0.197)
2.845***
(0.185)
2.578***
(0.0850)
0.513***
(0.0566)
0.729***
(0.0770)
0.865
(0.0894)
0.686***
(0.0736)
0.712***
(0.0736)
1.361***
(0.0844)
1.066
(0.0556)
1.250***
(0.0659)
1.342***
(0.0706)
1.259***
(0.0662)
1.117**
(0.0585)
1.432***
(0.0411)
1.716***
(0.140)
2.393***
(0.193)
2.833***
(0.225)
2.914***
(0.228)
2.961***
(0.228)
2.276***
(0.0879)
0.586***
(0.0557)
0.768***
(0.0709)
0.999
(0.0897)
0.760***
(0.0713)
0.795**
(0.0721)
1.491***
(0.0829)
1.142***
(0.0533)
1.289***
(0.0612)
1.457***
(0.0694)
1.312***
(0.0628)
1.252***
(0.0592)
1.554***
(0.0397)
0.569***
(0.0544)
0.778***
(0.0721)
0.940
(0.0856)
0.743***
(0.0704)
0.759***
(0.0698)
1.481***
(0.0809)
0.314*** 0.410***
0.169***
0.301***
0.430*** 0.207***
0.316***
0.392*** 0.171***
0.288*** 0.415*** 0.174***
(0.0216) (0.0138)
(0.00647)
(0.0234)
(0.0167)
(0.0212)
(0.0137)
(0.0196)
0.212*** 0.222***
0.0384*** 0.204***
0.242*** 0.0474*** 0.217***
0.209*** 0.0390*** 0.199*** 0.223*** 0.0396***
(0.00206)
0.712***
(0.0530)
(0.0178)
(0.0105)
(0.00821) (0.00213)
0.869***
(0.0245)
0.934*** 0.881***
(0.0135) (0.0222)
(0.0166) (0.00845)
0.616*** 0.814***
(0.0531) (0.0367)
Share of temporary workers §
GDP growth §
(0.00953)
(0.00295)
Family and child support/GDP †
(0.0169)
1.768***
(0.120)
2.578***
(0.170)
2.964***
(0.197)
3.227***
(0.208)
3.032***
(0.196)
2.660***
(0.0898)
(0.00672)
2.718
1.691***
2.388***
2.718
(0.0355)
pseudo R2
(0.0796)
47.26***
(53.30)
.0009
Observations
56,489
56,489
56,489
Variance
(0.0154)
1.173***
(0.0525)
1.333***
(0.0607)
1.500***
(0.0685)
1.360***
(0.0624)
1.288***
(0.0584)
1.552***
(0.0389)
(0.0139)
1.901***
(0.124)
2.690***
(0.172)
3.100***
(0.200)
3.345***
(0.210)
3.172***
(0.198)
2.606***
(0.0859)
(0.00663)
(0.00849) (0.00212)
0.876*** 0.943*** 0.901***
(0.00815) (0.00666) (0.00835)
Training/GDP ‡
Random part
Random
intercept
1.670*** 2.455***
2.718
2.269*** 2.902***
2.718
1.688*** 2.155***
(0.0385)
43,929
(0.117)
(0.0923)
35.41***
(42.38)
.2460
43,929
43,929
55,019
0.894*** 0.948*** 0.907***
(0.0160) (0.00881) (0.0124)
(0.0373)
(0.203)
2.070***
(0.474)
.0369
(0.0700)
25.08***
(23.73)
.0013
55,019
55,019
56,489
56,489
56,489
GDP growth (cols. 1-3), share of temporary workers on total number of employed (cols. 4-6), family and child support policies expenditure, share of GDP
(cols. 7-9) and training public expenditure as share of GDP (cols. 10-12). Benchmark 19-20 male low-educated individual. Pooled 2008-2016 data
Notes: seEform in parentheses; *** p chi2 = 0.0000
Likelihood-ratio test
LR chi2(1) = 2659.35
(Assumption: CMfamilychild nested in AMfamilychild)
Prob > chi2 = 0.0000
Likelihood-ratio test
LR chi2(1) = 4168.91
(Assumption: CMtraining nested in AMtraining)
Prob > chi2 = 0.0000
Source: Authors’ calculation on EU-SILC, DG Employment and Social Affaires, Eurostat and IMF data
hypothesis is rejected, implying that the addition
of such covariates significantly decreases the
deviance of the model and improves the model
approximation.
Analogously, we run an LRT on the comparison
between a constrained model with a full specification
– featuring socio-demographic characteristics and
the policies, introduced in turns – without random
intercept and the same model augmented with the
random intercept. Results are reported in Table A3,
and support the alternative hypothesis that the
introduction of the random intercept improves the
model approximation for all the specifications.
5. Between-country variance: the role of rare
events
We study the role that single countries and subgroups of countries can play in affecting the betweencountry variance and estimates in our model.
As we can see in Table A4, in all countries the
majority of individuals belong to the Never NEET
group (from 50.8% in Greece to 96.5% in the
Netherlands), followed by Frequent NEET (from
2.2% to 22.7% ), Always NEET (from 0.2% to 23.7%)
and One Long NEET (from 0 to 5.6%).
Notice that Denmark, The Netherlands, Norway
and Sweden display a number of scarcely populated
groups, i.e., which represent less than 1% of the total.
Rare events can be problematic in the estimation
of discrete choice models (King and Zeng 2001).
Therefore, here we estimate again the randomintercept model including individual-level covariates
but excluding country-level ones for simplicity, on
the sub-sample of countries that have at least 1% of
their observation in all the categories.
Table A5 reports the resulting estimates, compared
to the base (full sample) estimates. We obtain results
that are in line in the two subsamples, concerning
magnitude, relative magnitude among outcomes in the
same specification and statistical significance. Variance
is the largely affected part of the estimates, with a drop
from 4,039 in the full-sample estimates to 157.2 in the
reduced-sample ones. Therefore, it seems that rare
events are not affecting our model but the betweencountry variance. The result extends to the full model
including Pc (estimates available upon request).
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Table A4. Count of individuals by type of NEET group and country
Never NEET
country
Absolute
Relative
One Long NEET
Absolute
Relative
Frequent NEET
Absolute
Relative
Always NEET
Total
Absolute
Relative
Absolute
1,194
77.6%
14.7%
1,538
1,269
78.6%
10.3%
1,614
1,560
58.8%
15.9%
22.3%
2,651
1,526
69.0%
19.2%
2,211
2,243
78.0%
12.4%
2,874
94.8%
1,538
69.3%
19.1%
2,220
1,069
50.4%
20.4%
23.7%
2,122
2,388
63.8%
20.3%
12.2%
3,744
2,170
83.6%
11.8%
2,597
5,249
74.3%
1,160
16.4%
7,065
62.4%
19.6%
14.5%
1,474
2,172
68.0%
20.1%
10.2%
3,195
61.4%
22.7%
13.2%
2,958
65.6%
17.2%
12.3%
4,510
71.4%
14.4%
11.8%
1,330
1,480
82.9%
10.6%
1,786
1,160
65.8%
20.2%
10.1%
1,762
1,339
80.6%
13.1%
1,661
1,893
96.5%
1,962
1,364
91.9%
1,485
1,407
70.5%
15.6%
10.1%
1,996
93.7%
1,035
3,108
80.9%
11.8%
3,844
1,199
77.6%
10.3%
10.1%
1,546
Total
41,992
73.2%
1,408
8,475
14.8%
5,453
57,328
Source: Authors’ calculation on EU-SILC data
84 An analysis of NEET youths in EU in a longitudinal perspective | Pacelli, Trentini, Filandri
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Table A5. Random intercept with individual level covariates only: full-sample model (cols. 1-3)
in comparison with partial sample model, excluding Denmark, Ireland, The Netherlands, Sweden
(cols. 4-6)
Baseline model
Excluding DK, NL, NO, SE
VARIABLES
One Long
Frequent
Always
One Long
Frequent
Always
[21-22]
0.562***
1.181***
1.844***
0.569***
1.168***
1.832***
(0.0536)
(0.0523)
(0.122)
(0.0551)
(0.0530)
(0.123)
[23-24]
0.763***
1.328***
2.618***
0.772***
1.312***
2.613***
(0.0704)
(0.0601)
(0.170)
(0.0725)
(0.0610)
(0.172)
[25-26]
0.928
1.516***
2.989***
0.937
1.490***
2.931***
(0.0842)
(0.0685)
(0.195)
(0.0864)
(0.0691)
(0.195)
[27-28]
0.728***
1.358***
3.247***
0.739***
1.343***
3.230***
(0.0688)
(0.0618)
(0.206)
(0.0709)
(0.0629)
(0.208)
0.750***
1.303***
3.058***
0.764***
1.298***
3.030***
(0.0686)
(0.0585)
(0.194)
(0.0709)
(0.0597)
(0.195)
1.480***
1.558***
2.588***
1.473***
1.552***
2.593***
(0.0807)
(0.0390)
(0.0854)
(0.0810)
(0.0395)
(0.0862)
0.286***
0.419***
0.172***
0.289***
0.417***
0.171***
(0.0193)
(0.0138)
(0.00657)
(0.0198)
(0.0140)
(0.00660)
0.198***
0.226***
0.0391***
0.201***
0.228***
0.0395***
(0.0153)
(0.00852)
(0.00210)
(0.0156)
(0.00877)
(0.00213)
Random part
C1[country]
1.652***
2.302***
1.631***
2.265***
(0.0323)
(0.0717)
(0.0338)
(0.0736)
Female
Secondary education
Tertiary education
var(C1[country])
4,039***
157.2***
(9.786)
(253.3)
pseudo-R2
.0284
Observations
56,489
56,489
56,489
51,523
51,523
51,523
Notes: seEform in parentheses; *** p