(AGENPARL) – lun 22 maggio 2023 [Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano]
Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano
Comunicato del 22/05/2023, ore 09:31
Consiglio
I Comuni tra cooperazione e sussidiarietà
Convegno in Consiglio provinciale su ruolo e funzioni delle autorità municipale davanti alle sfide odierne.
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Il ruolo centrale dei Comuni quali enti più vicini alla cittadinanza e alle relative richieste ed esigenze e le possibilità di cooperazione tra questi enti, anche in ottica transfrontaliera, sono stati il tema approfondito nell’ambito del recente convegno sul tema “I Comuni tra cooperazione e sussidiarietà”, promosso da Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano e gruppo di ricerca Autonomie Speciali Alpine – ASA.
Ringraziando i relatori e le relatrici, i sindaci e i consiglieri presenti, la presidente del Consiglio Rita Mattei ha aperto i lavori evidenziando il ruolo centrale dei Comuni nel dare attuazione agli interessi di cittadine e cittadini, garantendo la concretizzazione di diritti sociali e rispondendo ai cambiamenti climatici. Ha quindi evidenziato l’importante ruolo dei sindaci, primo contatto con la cittadinanza. Il presidente del Consiglio dei Comuni Andreas Schatzer ha evidenziato che non c’è più un Comune, in Alto Adige, che non abbia attivato una collaborazione con altri enti; molti progetti hanno carattere intercomunale e molti compiti sono delegati alle Comunità comprensoriali, particolarmente attive nell’ambito della tutela del clima. La l.p. 18/2017 ha creato i presupposti per l’esercizio congiunto di servizi amministrativi, permettendo la creazione di centri di competenza al fine di promuovere l’efficienza; la collaborazione è finanziata dalla Provincia e ha diverse forme, tuttavia i Comuni temono che l’accorpamento dei servizi preceda quello dei territori comunali. Una forma di collaborazione è attuata nell’ambito dell’elaborazione dei piani di sviluppo comunali, la cui realizzazione dipende anche dall’impegno personale di tutti gli interessati, che a volte fanno fatica a superare abitudini consolidate. Gli ostacoli rappresentanti da burocrazia e procedure sempre più complesse rappresentano un impulso alla collaborazione intracomunale.
Moderatrice del convegno, la prof.ssa Esther Happacher, ordinaria di Diritto pubblico italiano all’Università di Innsbruck e rappresentate di ASA, Autonomie Speciali Alpine ha quindi ringraziato il Consiglio per l’organizzazione dell’evento, e dato la parola al prof. Gianmario Demuro, ordinario di Diritto costituzionale all’Università di Cagliari, già attivo del processo di riforma dell’Autonomia della Sardegna. Egli ha fatto riferimento ai principi di cooperazione e sussidiarietà – che fa parte della cultura liberale antecedente la Costituzione, a quelli di unità e differenziazione e al loro ancoraggio costituzionale. Anche il dramma attuale dell’Emilia Romagna ricorda il valore di sussidiarietà e collaborazione tra parti che sono uguali, ma con caratteristiche e dimensioni differenti. Ha quindi citato le diverse esperienze delle Regioni nell’esercizio della competenza esclusiva sull’ordinamento degli enti locali, segnalando che in Trentino Alto Adige c’è una variazione virtuosa. Lo strumento del diritto, ha concluso, va usato come “spinta gentile” verso l’efficientamento dei sistemi locali.
Il prof. Matteo Cosulich, ordinario di Diritto costituzionale all’Università di Trento, ha ribadito il valore della sussidiarietà verticale quale principio costituzionale, nonché la relazione tra ruolo dei Comuni, diritti sociali e attenzione al cambiamento climatico. I Comuni hanno nel tempo evidenziato la loro capacità di rispondere ai cittadini prima dello Stato e al posto dello Stato.
È intervenuta quindi la prof.ssa Anna Simonati, ordinaria di Diritto amministrativo all’Università di Trento, che ha affrontato il tema della sussidiarietà applicata, sia verticale che orizzontale. Un esempio della prima è la pianificazione del territorio, affidata ai Comuni e pertanto caratterizzata da frammentarietà nonché da spiccata procedimentalizzazione. L’ordinamento ovvia a questo problema con la Rete delle città strategiche, i Patti di collaborazione con i cittadini attivi, usi civici e demani collettivi che da strumenti di sussidiarietà orizzontale hanno assunto anche aspetti di sussidiarietà verticale, dopo che la Consulta (sentenza 210/2014) ha stabilito la necessità di coinvolgimento di tutti i livelli istituzionali per interventi di tutela. Altri esempi di sussidiarietà applicata sono il bilancio di genere, redatto nel confronto tra Comuni e associazionismo (s. orizzontale) e in sollecitazione con la soft-law sovranazionale (s. verticale), interventi di riqualificazione urbana con street art e orti urbani, nati come progetto di sussidiarietà orizzontale e adottati poi dalle Regioni a un livello istituzionale più alto, e la gamification, che premia comportamenti virtuosi dei cittadini. L’aumento delle competenze affidate ai Comuni, con risorse in diminuzione, spinge ad attivare sussidiarietà orizzontali, anche su sollecitazione della Consulta: sull’intreccio tra sussidiarietà verticale e orizzontale si gioca la partita dell’autonomismo differenziato.
La prof.ssa Lorenza Violini, ordinaria di Diritto costituzionale all’Università statale di Milano, ha affrontato il ruolo dei Comuni nell’attuazione dei diritti sociali. Nell’ambito della sussidiarietà verticale, va garantita anche la “leale collaborazione”, evidenziata da sentenza 103/2003 della Consulta. Manca ancora una legge organica nazionale che stabilisca le funzioni dei Comuni – nelle regioni a Statuto speciale il panorama sembra però diverso: in Trentino-Alto Adige, il Codice degli Enti locali riprende l’art. 118 Cost., aggiungendo concretezza con il riferimento all’interesse locale delle funzioni amministrative assunte dai Comuni e alle risorse necessarie, mentre la legislazione provinciale aumenta la vicinanza del livello di governo e introduce la cooperazione tra legislativo ed esecutivo. In quanto al welfare, vanno rilevate interferenze tra competenze regionali e legislazione extraregionale, presenti anche in Trentino-Alto Adige: alla fine, il “cerino” resta in mano ai Comuni, che sono gli erogatori delle prestazioni e che attivano collaborazioni con soggetti attivi in ambito sociale, ma servono strumenti nuovi, in primis per determinare i bisogni; in quest’ambito la sussidiarietà orizzontale è di grande aiuto, e va attivata dimenticando la logica dell’esternalizzazione, bensì in cooperazione.
Il prof. Robert Louvin (Diritto pubblico comparato, Università di Trieste), già presidente del Consiglio regionale della Valle d’Aosta e della Regione Valle d’Aosta, è intervenuto su Comuni e cambiamento climatico, ricordando che esso ha comportato anche il crollo di regimi. Ora si è consapevoli di condizionare il clima: l’ingresso nell’antropocene richiede un ragionamento diverso, anche in termini di diritto. Il ripensamento riguarda in primis i beni collettivi, e con la legge 68/2017 si è proceduto in questo senso. Il principio fondamentale è quello della responsabilità comune, ma differenziata, tra Nord e Sud del mondo e tra gli Stati che hanno preso e dato di più. Importante è il regolamento UE del 2021 in quest’ambito. L’Italia non si è ancora dotata di una legge climatica, quindi gli enti locali si muovono nell’ambito di linee guida e possono quindi attivare politiche nuove e forti, in sinergia con la società. Si è capito con lo scoppio della guerra in Ucraina il rapporto stretto tra energia e clima, il che rende importante un accordo tra politica internazionale, strategia europea e intervento nazionale, per mantenere in agenda il tema nonostante le emergenze. La crisi pandemica è stato l’unico momento di arresto delle emissioni alteranti, e una partita vitale si gioca sulla biodiversità: più che dell’orso, bisogna occuparsi della sopravvivenza degli insetti. Nell’ambito di una logica di rete, va promossa una visione nuova, e fortunatamente ci sono collaborazioni tra Comuni; le piccole comunità non devono accettare subalternità, l’azione centralizzatrice va contrastata con esempi virtuosi – come quello altoatesino. Le leggi tradizionali perdono importanza a beneficio di soft law, linee guida, forme di concertazione: nessuna politica climatica può avere successo se si fa da soli.
Nella seconda parte del convegno, maggiore attenzione è stata dedicata alle possibilità di collaborazione tra Comuni, anche a livello transfrontaliero.
Il prof. Andrea Ambrosi, docente di Diritto costituzionale e regionale all’Università di Padova, ha riferito della cooperazione intercomunale in Italia dal punto di vista costituzionale. Quella obbligatoria, che comprende la gestione associata, è spinta da esigenze di contenimento della spesa e di efficacia; dalle forme non obbligatorie di collaborazione emerge invece il carattere politico dell’autonomia degli enti locali. Le competenze delle Regioni speciali sulle forme di cooperazione obbligatoria c’era prima della riforma costituzionale del 2001 ed è rimasta, ma a volte l’azione dei giudici confonde la competenza delle speciali con quella residuale delle ordinarie. Necessaria è la partecipazione dei Comuni alla decisione su quali funzioni svolgere in maniera associata ma anche sulla relativa utilità: la sentenza 33/2019 della Corte costituzionale consente loro di poter dimostrare che tale gestione non apporta miglioramenti. Tra i criteri per valutare la bontà di una forma associativa va evidenziata l’efficienza, più che il risparmio economico – come prevede la legge della Provincia di Bolzano 18/2017. Le difficoltà esistenti dipendono dal fatto che gli strumenti associativi sono visti in prevalenza come surrogato della ridefinizione del numero dei comuni. Bisogna poi chiedersi se, riducendo il numero dei Comuni, non si tolgano servizi e identità ai cittadini.
La prof.ssa Happacher ha evidenziato come dalla relazione risultasse l’invito a non credere, a fronte della complessità della società, che la collaborazione fosse una soluzione a tutti i problemi.
Il ricercatore Mathias Eller (Institut für Föderalismus, Innsbruck) ha riferito della cooperazione intercomunale in Austria, dove i 2.093 Comuni sono per lo più di piccole dimensioni e la metà ha meno di 2.000 abitanti: essa è prevista anche a livello costituzionale. L’aumento della popolazione negli ultimi decenni ha comportato un aumento degli interventi dei Comuni, nell’ambito delle infrastrutture e dell’assistenza; normative sempre più complesse, digitalizzazione e carenza di personale complicano la situazione, e molti compiti si estendono al di là dei limiti comunali: questo rende sempre più importante di collaborazione sovracomunale, che permette di attivare effetti sinergici, ridurre il carico amministrativo, migliorare la qualità, senza aumentare i costi; questo tuttavia limita la competenza dei singoli comuni, nei cui le comunità si identificano. Si distinguono in Austria cooperazioni formalizzate, in primis associazioni dei Comuni, che agiscono con personalità giuridica propria, e cooperazioni informali, quali comunità amministrative su base volontaria. La cooperazione riguarda soprattutto la gestione di ospedali, dell’anagrafe, la pianificazione urbanistica; quella volontaria riguarda più i settori dell’assistenza (anziani – infanzia). L’attività dei Länder è diversa in questo settore: molto attivo è il Tirolo, molto meno è il Vorarlberg. La cooperazione tra Comuni sembra essere utile non tanto in termini economici, quanto per affrontare le sfide del futuro.
Ezio Benedetti, docente di Diritto internazionale e dell’Unione Europea all’Università degli studi di Trieste ha riferito della cooperazione transfrontaliera nell’ambito del GECT/EZTS tra i comuni di Nova Gorica, Gorizia e Sempeter/Vrtojba. Un’esperienza che ha contribuito all’evoluzione dal muro della guerra fredda a capitale europea della cultura 2025. Le basi del GECT, il primo tra amministrazioni comunali, erano state poste già subito dopo il 1989, presso quello che già durante la guerra fredda era stato considerato un confine piuttosto permeabile. Oggi i GECT in Europa sono 87, di 4 tipi: quello di Gorizia agisce come autorità di gestione di programmi operativi, compresi i fondi per la Capitale europea della Cultura 2025 – primo caso di capitale europea transfrontaliera. Due progetti del GECT, relativi a un parco fluviale transfrontaliero e al progetto Salute/Zdravstvo per una dimensione transfrontaliera dei servizi sanitari sono stati il volano fondamentale per l’attribuzione a Gorizia/Nova Gorica del ruolo di città europea della cultura, perché hanno incentivato la creazione di tutta una serie di servizi.
Andreas Eisendle, responsabile di programma nell’ambito del GECT – Euregio Tirolo Alto Adige Trentino è intervenuto sulle potenzialità del GECT per i Comuni riferendo dell’esempio dell’Euregio Tirolo Alto Adige Trentino. Ha quindi riportato esempi di collaborazioni tra Comuni, tra cui quelle tra Lans e Montagna, Pfunds Trodena e Moena, Seefeld e Avelengo. Ha quindi riferito del progetto Alpine Pearls, che coinvolge anche tre Comuni dell’Alto Adige, e aggiunto che la cooperazione con gli enti locali può essere considerata come “originaria” dell’Euregio, ricordando poi la riforma dello Statuto nel 2021 e la prossimità ai cittadini garantita dal Consiglio dei Comuni, da cartelli di benvenuto nei Comuni Euregio, dal Consiglio dei cittadini e delle cittadine. I Comuni collaborano ora allo sviluppo di un progetto di monitoraggio meteo, ha riferito Eisendle, ricordando infine la ristrutturazione del rifugio Europa, avviato da Comuni transfrontalieri con il coinvolgimento dell’Euregio.
Le conclusioni sono affidate al prof. Massimo Carli, già ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università di Firenze, il quale ha evidenziato la concretezza degli interventi, tutti partiti dall’esistente. In quanto alla sussidiarietà, ora è prevista la competenza generale legislativa delle Regioni, cui si affianca quella generale amministrativa dei Comuni, che deve essere svolta in maniera adeguata; pertanto, bisogna che i Comuni siano coinvolti nella formazione delle regole: a questo scopo il legislatore costituente aveva previsto il Consiglio delle Autonomie locali, che non ha eseguito al meglio i propri compiti Tuttavia, non esiste la possibilità di salvare l’unità se non c’è anche la differenziazione.
In conclusione, la prof.ssa Happacher, componente del comitato scientifico del convegno insieme a Roberto Toniatti e Gianfranco Postal – Autonomie Speciali Alpine ASA – ha ringraziato il Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano per l’organizzazione e i relatori, le cui relazioni saranno disponibili in forma scritta.
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