(AGENPARL) - Roma, 7 Ottobre 2024 - (AGENPARL) – lun 07 ottobre 2024 Commissioni riunite
V della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e
5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica e bilancio)
Audizione preliminare all’esame del
Piano strutturale di bilancio
di medio termine 2025-29
Testimonianza di Sergio Nicoletti Altimari
Capo del Dipartimento Economia e Statistica
della Banca d’Italia
Camera dei Deputati
Roma, 7 ottobre 2024
Signor Presidente, Onorevoli Deputati, Onorevoli Senatori,
ringrazio le Commissioni quinta della Camera e quinta del Senato per avere
invitato la Banca d’Italia a questa audizione, nell’ambito dell’esame del Piano
strutturale di bilancio di medio termine 2025-29 (PSBMT). Si tratta di un documento
nuovo, particolarmente ricco di informazioni. Mi soffermerò sui principali aspetti.
1. La struttura del PSBMT e il suo ruolo nella nuova governance
economica europea
Il Piano strutturale di bilancio di medio termine (PSBMT) è il documento
centrale per la programmazione economica nazionale nell’ambito della nuova
governance economica dell’Unione europea approvata lo scorso aprile1.
Con il Piano i paesi, come l’Italia, con un disavanzo oltre la soglia di Maastricht
o un rapporto tra il debito e il prodotto superiore al 60 per cento definiscono un
percorso di consolidamento tale da porre quest’ultimo rapporto su una traiettoria
plausibilmente discendente e da riportare (o mantenere) l’indebitamento netto
entro il 3 per cento del PIL.
Il Piano ha un orizzonte pari alla durata ordinaria della legislatura (nel caso
dell’Italia 5 anni) e potrà essere rivisto prima del termine solo in caso di circostanze
oggettive che ne impediscano l’attuazione (non più tardi di un anno prima della
scadenza) o in seguito a un cambio di governo.
L’orizzonte del percorso di consolidamento – da non confondere con
quello di programmazione – è invece di quattro anni, estendibile fino a sette a
condizione che il paese si impegni a realizzare riforme e investimenti coerenti
con le raccomandazioni specifiche fornite dalla Commissione e dal Consiglio
negli ultimi anni e che siano sufficientemente dettagliati, verificabili, definiti nel
tempo e attuati principalmente nella prima fase del Piano. Riforme e investimenti
devono migliorare in modo dimostrabile il potenziale di crescita e la resilienza
dell’economia nonché la sostenibilità di bilancio.
Per una discussione critica del nuovo quadro di regole, cfr. il riquadro La nuova governance di
bilancio europea nella Relazione annuale sul 2023, Roma, 31 maggio 2024 e Esame delle proposte
della Commissione europea in materia di governance economica, memoria della Banca d’Italia,
Commissioni riunite 5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica e bilancio)
e 5a della Camera dei deputati (Bilancio, tesoro e programmazione), Roma, 8 novembre 2023.
Le più recenti raccomandazioni specifiche per l’Italia (presentate dalla Commissione lo scorso
19 giugno) suggeriscono di: i) ridurre il cuneo fiscale sul lavoro, razionalizzare le spese fiscali e
aggiornare i valori catastali degli immobili; ii) rafforzare la capacità amministrativa di gestione
dei fondi europei e accelerare la realizzazione degli investimenti e delle riforme previste dal Piano
Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), assicurandone la realizzazione entro agosto 2026;
iii) contrastare il declino demografico, attirando e trattenendo lavoratori qualificati e affrontando
le sfide poste dal mercato del lavoro con riferimento alle donne, ai giovani e ai lavoratori poveri;
iv) definire una strategia industriale e di sviluppo per ridurre i divari territoriali, anche tenendo
conto dei progetti infrastrutturali strategici, e affrontare i limiti alla concorrenza, in particolare nei
settori del commercio al dettaglio, delle professioni regolamentate e delle ferrovie.
Il Governo italiano ha richiesto di avvalersi della possibilità di estendere a
sette anni il periodo di aggiustamento che, in questo primo ciclo di attuazione della
nuova governance, è concessa qualora vi sia l’impegno a proseguire lo sforzo di
riforma del PNRR per tutto dell’orizzonte del PSBMT (quindi anche oltre il 2026)
e a mantenere la spesa per investimenti finanziata a livello nazionale sui valori
medi realizzati nel periodo coperto dal PNRR stesso.
Il percorso di aggiustamento è sintetizzato da una traiettoria pluriennale
per la spesa netta, elaborata a partire da quella proposta lo scorso giugno dalla
Commissione a ciascun paese2. È importante sottolineare che la dinamica annua
della spesa netta – una volta fissata – resterà vincolante per tutta la vigenza del Piano;
gli obiettivi di crescita della spesa netta non potranno quindi essere modificati di
anno in anno, a differenza di quanto avveniva in passato con gli obiettivi per il
disavanzo e il debito.
La spesa netta è costituita dalle uscite delle Amministrazioni pubbliche al netto di quelle
per interessi, delle misure discrezionali sul lato delle entrate, della spesa per i programmi
dell’Unione interamente finanziata dai fondi europei, della spesa nazionale per il cofinanziamento
di programmi finanziati dall’Unione, della componente ciclica delle uscite per le indennità di
disoccupazione (che includono le erogazioni della Cassa integrazione guadagni), delle misure
una tantum e di altre misure temporanee.
La traiettoria di riferimento pluriennale per la spesa netta è determinata sulla base di un’analisi
di sostenibilità del debito e deve soddisfare alcuni vincoli numerici predefiniti e comuni a tutti gli
Stati membri: i) l’aggiustamento di bilancio dovrà essere di norma distribuito uniformemente
lungo l’orizzonte (no-backloading safeguard); ii) in caso di una Procedura per disavanzi eccessivi
(PDE) si dovrà prevedere un aggiustamento minimo del saldo strutturale di 0,5 punti percentuali
all’anno (minimum benchmark); iii) i paesi con un rapporto tra il debito e il PIL superiore al 90
per cento dovranno ridurre tale rapporto di almeno un punto percentuale in media all’anno (0,5
punti percentuali per quelli con debito tra il 60 e il 90 per cento), a partire dall’anno iniziale della
Per i paesi che rispettano i parametri di Maastricht è solo previsto l’invio, su richiesta, di
“informazioni tecniche”.
traiettoria o dall’anno in cui si prevede che l’eventuale PDE sia abrogata e fino al termine del periodo
di aggiustamento (debt sustainability safeguard); iv) il disavanzo strutturale dovrà tendere a un valore
non superiore all’1,5 per cento del PIL, mediante miglioramenti del saldo primario strutturale di
almeno 0,4 punti percentuali all’anno per un piano di aggiustamento di quattro anni e di 0,25 punti in
caso di orizzonti più lunghi (deficit resilience safeguard).
Nella definizione del percorso correttivo, nel caso il paese sia soggetto a PDE,
la Commissione terrà conto anche della spesa per interessi in via eccezionale solo per gli anni
2025-27 (considerando di fatto e variazioni del saldo primario strutturale).
Qualora le deviazioni della spesa netta rispetto al percorso concordato superino 0,3 punti
percentuali del PIL in un singolo anno, oppure 0,6 punti cumulativamente nel corso di un singolo
Piano, e la posizione di bilancio non sia prossima al pareggio o in avanzo, potrebbe essere attivata
la PDE basata sul debito. In questo caso verrebbero richiesti aggiustamenti almeno altrettanto
ambiziosi di quelli previsti dal Piano e tali, di norma, da correggere gli scostamenti accumulati.
Sono infine previste due clausole che consentono di deviare dal percorso di
aggiustamento senza incorrere in una PDE: una, generale, in caso di grave recessione
economica nell’area dell’euro o nell’Unione; l’altra, nazionale, attivabile su richiesta dello
Stato membro qualora circostanze eccezionali al di fuori del suo controllo determinino un
forte impatto sulle finanze pubbliche.
A novembre, nell’ambito del pacchetto autunnale del semestre europeo, la
Commissione valuterà i PSBMT, elaborando specifiche proposte di raccomandazioni
agli Stati membri. Per i paesi soggetti a Procedura per disavanzi eccessivi, come
l’Italia, esse includeranno quelle sull’entità e le scadenze del percorso di rientro3.
Successivamente il Consiglio discuterà e adotterà le raccomandazioni definitive4.
In Italia, il PSBMT sostituisce di fatto la prima e la terza sezione del Documento
di economia e finanza (DEF), dedicate rispettivamente al Programma di stabilità e
al Programma nazionale di riforma.
Resta, invece, inalterato il Documento programmatico di bilancio, che, come
per tutti i paesi dell’area dell’euro, dovrà essere presentato alla Commissione entro
il 15 ottobre e dovrà garantire la compatibilità della manovra di bilancio con la
traiettoria di spesa netta indicata nel PSBMT.
Il rispetto di tale traiettoria sarà oggetto di monitoraggio annuale: il Governo
dovrà trasmettere alla Commissione entro il 30 aprile di ogni anno una Relazione
sui progressi compiuti nell’attuazione del PSBMT.
Lo scorso 26 luglio il Consiglio ha aperto una PDE nei confronti dell’Italia e di altri sei paesi
dell’Unione (Belgio, Francia, Ungheria, Malta, Polonia e Slovacchia). A questi si aggiunge la
Romania che si trova in PDE dal 2020.
Per i paesi che non dovessero presentare il Piano nei tempi concordati, le raccomandazioni si
baseranno sulla traiettoria di riferimento quadriennale definita dalla Commissione lo scorso giugno.
Come sottolineato anche dalla Camera dei Deputati5, alla luce del diverso approccio alla
programmazione di bilancio introdotto dalla nuova governance, sarà necessario rivedere al più
presto l’articolazione del ciclo di bilancio e dei documenti di programmazione nazionali e le
procedure di gestione e monitoraggio della spesa pubblica6.
2. Il quadro macroeconomico
L’economia mondiale mostra segnali di indebolimento legati a condizioni
finanziarie globali ancora restrittive e all’incerta evoluzione del contesto
geo-politico. Negli Stati Uniti, il raffreddamento del mercato del lavoro (poi risultato
meno intenso nei dati più recenti) e il consolidarsi della dinamica disinflattiva
hanno indotto, in settembre, la Federal Reserve a tagliare i tassi di 50 punti base.
In Cina la domanda interna è ancora frenata dalla crisi del settore immobiliare.
Sulla ripresa degli scambi internazionali continuano a pesare la debolezza del
ciclo manifatturiero globale e gli effetti delle tensioni geopolitiche e commerciali.
Secondo le più recenti stime diffuse dall’OCSE la crescita del PIL mondiale si
attesterebbe poco sopra al 3 per cento annuo nel biennio 2024-25, in linea con il
2023 e sensibilmente sotto la media degli ultimi vent’anni.
Nell’area dell’euro l’attività economica nella prima metà dell’anno è tornata
a crescere moderatamente sulla spinta della domanda estera, mentre la domanda
interna ha ristagnato. Gli indicatori congiunturali suggeriscono un rallentamento del
prodotto nel secondo semestre, legato alla perdurante debolezza della manifattura
e ai segnali di indebolimento dell’attività nel terziario. L’inflazione al consumo
è scesa ulteriormente nei mesi estivi portandosi all’1,8 per cento in settembre,
soprattutto per la riduzione della componente energetica. L’inflazione di fondo,
misurata al netto dei beni alimentari ed energetici, si è ridotta in misura minore
(al 2,7 per cento), in presenza di una dinamica dei prezzi ancora robusta nel comparto
dei servizi. Nelle proiezioni di settembre degli esperti della BCE la crescita del PIL
dell’area è stata rivista lievemente al ribasso nel triennio 2024-26; si attesterebbe
allo 0,8 per cento nel 2024, per poi portarsi all’1,3 nel 2025 e all’1,5 l’anno
seguente. Il profilo dell’inflazione è rimasto invariato: scenderebbe al 2,5 per cento
nella media del 2024, per poi diminuire al 2,2 nel 2025 e all’1,9 per cento nel 2026.
Cfr. Indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma delle procedure di programmazione economica
e finanziaria e di bilancio in relazione alla riforma della governance economica europea, documento
conclusivo approvato dalla 5a Commissione permanente della Camera dei deputati (Bilancio, tesoro e
programmazione), Roma, 25 settembre 2024.
Occorrerà introdurre presidi che ne contrastino l’eccessivo orientamento al breve periodo, ne aumentino
la chiarezza e favoriscano un approccio più prudente. Cfr. Indagine conoscitiva sulle prospettive di
riforma delle procedure di programmazione economica e finanziaria e di bilancio in relazione alla
riforma della governance economica europea, memoria della Banca d’Italia, Commissioni riunite 5a
del Senato della Repubblica (Programmazione economica e bilancio) e 5a della Camera dei deputati
(Bilancio, tesoro e programmazione), Roma, 9 aprile 2024.
Nella riunione di settembre il Consiglio direttivo della Banca centrale europea ha
nuovamente ridotto di 25 punti base il tasso di interesse sui depositi presso la banca centrale,
dopo un taglio di eguale entità effettuato a giugno.
In Italia l’attività economica ha continuato a espandersi a ritmi moderati
nella prima metà dell’anno, grazie al recupero del reddito disponibile reale delle
famiglie; essa continua a risentire delle condizioni restrittive di finanziamento e,
come altrove, dell’incertezza del quadro economico e politico internazionale.
Nel terzo trimestre, l’attività economica sarebbe aumentata leggermente sulla
spinta dei servizi, nonostante una sostanziale stasi nelle costruzioni e una nuova
riduzione nella manifattura. Gli indici PMI per il settore terziario prefigurano
un’espansione dell’attività meno marcata rispetto al periodo precedente, in linea
con i dati del fatturato; l’indice PMI per la manifattura, pur migliorando, è rimasto
sotto la soglia di espansione.
Secondo le nostre stime, nei prossimi trimestri la crescita del PIL si
rafforzerebbe per effetto sia dell’espansione dei consumi, che beneficerebbero della
ripresa dei redditi reali, sia della graduale accelerazione delle vendite all’estero.
Si attenuerebbe invece il contributo degli investimenti privati, che risentirebbero
nel breve termine di condizioni finanziarie ancora restrittive e, per la componente
delle costruzioni residenziali, della riduzione degli incentivi alla riqualificazione
delle abitazioni. Proseguirebbe invece il buon andamento degli investimenti
pubblici, che beneficerebbero delle misure previste dal PNRR.
Nel quadro previsivo a legislazione vigente del PSBMT il PIL cresce dell’1,0
per cento quest’anno, dello 0,9 per cento nel prossimo e dell’1,1 per cento nel 2026.
La revisione dei conti economici trimestrali pubblicata venerdì scorso
dall’Istat, non inclusa nel quadro, comporterebbe una correzione meccanica al
ribasso di due decimi di punto percentuale della stima per l’anno in corso.
Le stime per il biennio 2025-26 incorporano gli elementi di debolezza emersi
negli ultimi mesi e, rispetto al profilo delineato nel DEF dello scorso aprile,
prudenzialmente scontano una revisione al ribasso della dinamica del prodotto di
0,3 punti percentuali (concentrati nel 2025).
Nel quadro programmatico, i provvedimenti che verranno inclusi nella manovra
di bilancio, tra cui la stabilizzazione della riduzione del cuneo fiscale per i lavoratori
dipendenti con determinati livelli retributivi, nonché gli interventi a sostegno delle
famiglie più numerose, dispiegheranno i loro effetti principalmente nel 2025, innalzando
la crescita del PIL all’1,2 per cento. Tali effetti attesi sono in linea di principio raggiungibili,
ma una valutazione più compiuta richiede informazioni, non ancora disponibili, sulle
risorse stanziate per ciascuna misura e sulle modalità di attuazione.
Nel complesso, lo scenario programmatico si colloca all’interno del ventaglio
di proiezioni dei principali previsori ma risulta più favorevole delle nostre più recenti
valutazioni, che segnalano possibili rischi al ribasso. Vi è la possibilità che la ripresa
degli scambi internazionali sia più contenuta di quanto atteso e che la dinamica degli
investimenti si indebolisca in misura maggiore sia perché gli effetti dell’irrigidimento
delle condizioni finanziarie osservato nei mesi scorsi potrebbero risultare maggiori di
quanto previsto, sia a causa del ridimensionamento dei generosissimi incentivi alla
riqualificazione delle abitazioni concessi negli anni scorsi. La capacità della nostra
economia di contrastare l’eventuale materializzarsi di questi e altri rischi dipenderà
anche dalla attuazione piena ed efficace degli investimenti e delle riforme del PNRR.
3. L’indebitamento netto e il debito nel 2024
Il Piano indica per il 2024 un indebitamento netto al 3,8 per cento del prodotto,
in discesa di 3,4 punti percentuali rispetto al livello del 2023; per la prima volta dal
2019 il saldo primario tornerebbe in avanzo, seppur di poco (0,1 per cento del PIL).
Il miglioramento è attribuibile interamente al calo dei trasferimenti in conto
capitale, principalmente dovuto al drastico ridimensionamento degli effetti del
Superbonus, che nel 2023 avevano pesato sui conti per un ammontare prossimo ai
quattro punti percentuali del prodotto7.
I dati di fonte ENEA – rappresentativi di un ampio sottoinsieme dei lavori agevolati dal
Superbonus – evidenziano un forte rallentamento degli investimenti ammessi a detrazione,
soprattutto in seguito alle notevoli restrizioni alla cedibilità dei crediti edilizi introdotte con
il DL 39/2024 (entrato in vigore alla fine di marzo e convertito in legge a maggio): da aprile la
crescita dello stock di interventi agevolati si è pressoché arrestata.
A seguito di queste modifiche normative le autorità statistiche hanno stabilito per i crediti
originati a partire dall’entrata in vigore del DL 39 – salvo poche eccezioni per cui la trasferibilità
del credito è ancora possibile – la registrazione nei conti per cassa (gradualmente, al momento
in cui essi vengono utilizzati in compensazione di imposte pagate dai contribuenti) invece che per
competenza (immediatamente, al momento della realizzazione dell’investimento).
Cfr. Audizione preliminare all’esame del Documento di economia e finanza 2024, testimonianza
di Sergio Nicoletti Altimari, Capo del Dipartimento Economia e Statistica della Banca d’Italia,
Commissioni riunite 5a della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e 5a del Senato
della Repubblica (Programmazione economica e bilancio), Camera dei Deputati, Roma 22 aprile 2024.
Le entrate in rapporto al PIL risulterebbero invariate rispetto allo scorso anno:
il significativo aumento di quelle tributarie sarebbe compensato dalla riduzione
delle altre entrate in conto capitale, verosimilmente dovuta alle minori sovvenzioni
imputate del Dispositivo di ripresa e resilienza (DRR).
La spesa per interessi è stimata pari al 3,9 per cento del prodotto, in crescita
di 0,2 punti percentuali per effetto della graduale trasmissione allo stock del debito
degli aumenti dei tassi di interesse dello scorso triennio.
Il disavanzo previsto dal PSBMT per quest’anno risulta più basso di quello
prospettato nel DEF di aprile per 0,5 punti percentuali del PIL. Gran parte di questa
revisione è attribuibile all’andamento delle imposte dirette connesso a sua volta,
secondo il Governo, anche alla dinamica superiore alle attese del mercato del lavoro.
Le previsioni del PSBMT per l’anno in corso appaiono in linea di massima
coerenti con i dati di cassa finora disponibili. In particolare, nei primi nove mesi
del 2024 le entrate tributarie contabilizzate nel bilancio dello Stato, al netto delle
lotterie e di altri giochi, sono aumentate del 5,9 per cento rispetto allo stesso periodo
dello scorso anno, soprattutto in virtù del positivo andamento delle imposte dirette.
Nei primi 7 mesi di quest’anno il fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche si è collocato
a 83 miliardi, circa 13 miliardi in più rispetto allo stesso periodo del 2023. Va peraltro ricordato
che su tale andamento hanno influito il rinvio di alcune scadenze fiscali e soprattutto l’utilizzo in
compensazione dei crediti d’imposta per l’edilizia maturati negli ultimi anni, già contabilizzati
nell’indebitamento netto. Nel bimestre agosto-settembre il fabbisogno del settore statale è stato
nel complesso pari a 17,5 miliardi, inferiore di quasi 10 rispetto allo stesso periodo del 2023.
Per il 2024, il Governo stima un livello del fabbisogno del settore statale pari al 5,7 per
cento del PIL (quasi 125 miliardi) superiore di 0,6 punti percentuali rispetto al 2023, ma inferiore
di circa 1,5 punti rispetto alle attese del DEF di aprile.
Il PSBMT colloca per quest’anno il rapporto tra il debito e il prodotto al
135,8 per cento, un punto percentuale in più rispetto al 20238, principalmente per
effetto della componente stock-flussi. La dinamica è lievemente meno favorevole
di quella riportata nel DEF a causa di una crescita del deflatore del PIL per il 2024
inferiore alle attese.
Rispetto al dato contenuto nel DEF 2024 il rapporto tra il debito e il PIL del 2023 è ora più basso di
circa 2,5 punti. Ciò riflette la revisione del prodotto nominale operata dall’Istat alla fine del mese scorso,
in piccola parte compensata dalla lieve revisione al rialzo del debito nominale effettuata dalla Banca
d’Italia in occasione della consueta notifica dei dati di finanza pubblica alla Commissione. Quest’ultima
modifica è dovuta, tra l’altro, a una decisione di carattere metodologico concordata a livello europeo
relativa alla contabilizzazione degli interessi differiti sui prestiti dell’EFSF alla Grecia. Per ulteriori
dettagli, cfr. Finanza pubblica: fabbisogno e debito, Banca d’Italia, Statistiche, 15 ottobre 2024.
Secondo le informazioni riportate nel PSBMT, lo stock di garanzie pubbliche in essere alla
fine dello scorso giugno – che in quanto passività potenziali hanno effetto sui conti pubblici solo
in caso di escussione – ammontava a poco più di 290 miliardi (13,3 per cento del PIL), quasi 10
in meno rispetto alla fine dello scorso anno. Il calo è riconducibile soprattutto all’ammortamento
dei prestiti garantiti concessi durante le crisi pandemica ed energetica. Il documento segnala
anche che, in assenza di inattesi e gravi peggioramenti del quadro macroeconomico, l’entità
delle escussioni – finora contenuta – dovrebbe mantenersi nei prossimi anni entro i limiti degli
accantonamenti già previsti (e per la maggior parte inclusi nell’indebitamento netto degli anni
scorsi, come stabilito dalle regole statistiche europee).
Nel corso dell’anno ha preso avvio il nuovo schema di garanzia pubblica gestito da SACE
(cosiddetto “Archimede”) previsto dalla legge di bilancio per il 2024 e finalizzato a sostenere gli
investimenti infrastrutturali e produttivi realizzati in Italia9. L’esposizione massima stabilita per
quest’anno è pari a 10 miliardi (dei 60 complessivamente previsti fino al 2029); alla fine dello
scorso giugno le garanzie concesse nell’ambito del programma ammontavano a circa 0,7 miliardi.
4. I conti pubblici tendenziali nel medio periodo
Il Documento aggiorna le stime del quadro dei conti pubblici tendenziali a
legislazione vigente per il triennio 2025-27; non vi sono informazioni sul 2028,
ma in alcuni passaggi del testo sono rintracciabili indicazioni circa le tendenze
previste per il 2029. Mancano invece del tutto le stime relative all’evoluzione dei
conti strutturali e del debito pubblico che, sebbene non richieste dalla normativa
europea, sarebbero utili per meglio valutare la politica di bilancio.
Il prossimo anno l’indebitamento netto scenderebbe di quasi un punto,
collocandosi leggermente al di sotto del 3 per cento del PIL. Contribuirebbe al
calo il venire meno di alcune misure a carattere temporaneo, fra cui in particolare
il taglio delle aliquote contributive che, secondo la normativa vigente, è in vigore
solo fino al termine del 2024.
Nel periodo 2026-27 la contrazione del disavanzo proseguirebbe
(per complessivi 1,4 punti percentuali del PIL); a fronte di una pressione fiscale
invariata10, tale risultato rifletterebbe un calo dell’incidenza dei consumi intermedi
e della spesa per redditi da lavoro sul PIL (poco meno di 0,5 punti percentuali
per ciascuna delle due voci), oltre che della spesa in conto capitale (oltre mezzo
punto del prodotto), verosimilmente anche in connessione con l’esaurirsi degli
Cfr. Audizione preliminare all’esame della manovra economica per il triennio 2024-2026,
Testimonianza del Vice Capo del Dipartimento Economia e Statistica della Banca d’Italia Andrea
Brandolini, Commissioni riunite 5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica
e bilancio) e 5a della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione), Senato della
Repubblica, Roma, 13 novembre 2023.
Inoltre, si riducono sia le altre entrate correnti sia le altre entrate in conto capitale anche per il venire
meno degli introiti imputati connessi con il DRR.
interventi del PNNR. Nell’ambito di quest’ultima voce, il peso degli investimenti
pubblici sul prodotto continuerebbe comunque ad aumentare fino al 2026, anno in
cui dovrebbe terminare il programma NGEU, raggiungendo il 3,6 per cento del
PIL: il valore più elevato dall’avvio dell’unione monetaria, a eccezione di quello
del 2009. Subirebbe poi una lieve battuta di arresto nel 2027, pur rimanendo su
livelli elevati (3,4 per cento del PIL).
Nel 2029 il disavanzo raggiungerebbe lo 0,8 per cento del PIL.
L’avanzo primario aumenterebbe in misura significativo già nel 2025, per poi portarsi
al termine del biennio successivo al 2,5 per cento del PIL, un valore di circa mezzo punto più
elevato di quello immediatamente precedente la pandemia e superiore, seppur di poco, a quello
medio registrato nel periodo 1999-2007. Nel 2029, raggiungerebbe il 3,3 per cento del prodotto.
La spesa per interessi rimarrebbe sostanzialmente stabile (al 3,9 per cento del PIL) nel biennio
2025-26, per poi salire lievemente nel 2027 (al 4,1 per cento).
La spesa primaria corrente in rapporto al prodotto, sostanzialmente stabile
l’anno prossimo, si contrarrebbe nel 2026 e nel 2027, attestandosi su un livello
inferiore di oltre 1,5 punti percentuali rispetto a quello pre-pandemico; la sua
dinamica risulterebbe negativa in termini reali (utilizzando il deflatore del PIL) per
poco meno dello 0,5 per cento nel 2026 e di circa l’1 per cento l’anno successivo.
Il profilo atteso del disavanzo nel 2025-27 inoltre è più favorevole rispetto al
quadro presentato nel DEF, per circa 0,8 punti di PIL in media all’anno, nonostante
uno scenario macroeconomico lievemente più sfavorevole. Al miglioramento
concorrono soprattutto entrate più elevate, non solo per l’effetto di trascinamento
del maggiore gettito ora atteso per l’anno in corso (e considerato sostanzialmente
strutturale), ma anche per una loro più favorevole dinamica successiva. Vi è inoltre
una lieve revisione al ribasso della spesa per interessi (circa 0,2 punti percentuali
in meno in media all’anno).
Per un adeguato confronto occorrerebbe, tuttavia, considerare anche l’effetto
sui conti di eventuali differenze nel profilo della spesa connessa con il PNRR;
ciò non è al momento possibile in quanto queste informazioni non sono state più
rese pubbliche dall’autunno del 2022 (nella Nota di aggiornamento del DEF 2022).
5. La traiettoria di riferimento della Commissione
Lo scorso 21 giugno la Commissione ha comunicato all’Italia la “traiettoria
di riferimento” della spesa netta che, nelle sue valutazioni, consentirebbe al Paese
il rispetto delle nuove regole di bilancio europee.
Per derivare questa traiettoria la Commissione è partita dall’analisi di sostenibilità
del debito (Debt sustainability analysis; DSA) che proietta l’evoluzione del rapporto
tra il debito e il PIL fino ai dieci anni successivi al periodo di aggiustamento (4 o
7 anni). Considerando lo scenario di aggiustamento distribuito su sette anni, come
richiesto dall’Italia, la DSA indica che l’andamento di tale rapporto tra il 2031 e il
2041 sarebbe plausibilmente discendente (cioè scenderebbe, nel decennio successivo
alla fine del periodo di aggiustamento, non solo nello scenario di base ma anche al
verificarsi di condizioni avverse11) se il saldo primario strutturale migliorasse di
0,6 punti percentuali in ciascun anno del periodo di aggiustamento. Tuttavia, al fine
di rispettare anche gli altri vincoli delle nuove regole, la traiettoria della Commissione
prevede un consolidamento più accentuato nel triennio 2028-2030 (in media 0,66 punti
invece che 0,6); la media sull’intero settennio è pari a 0,62 punti. Nel complesso, tale
percorso di correzione consentirebbe di conseguire un avanzo primario strutturale del
3,3 per cento del PIL nel 2031. Nelle valutazioni della Commissione, in questo modo il
rapporto tra il debito e il prodotto, dopo un aumento di quasi 6 punti percentuali fino al
2028, si stabilizzerebbe, iniziando poi lentamente a ridursi a partire dal 2030.
La DSA della Commissione utilizza come input di partenza le Spring forecasts (pubblicate
lo scorso 15 maggio) e ipotizza che nel corso dell’aggiustamento il PIL risenta negativamente
della restrizione con un moltiplicatore di bilancio pari a 0,75. L’indebitamento netto scenderebbe
al 3,0 per cento del PIL nel 2030; fino a quel momento, quindi, l’Italia dovrebbe rispettare il
requisito di un aggiustamento minimo strutturale di almeno 0,5 punti percentuali del prodotto
all’anno (in via eccezionale, le regole consentono che nel primo triennio questo benchmark si
applichi al saldo strutturale primario invece che a quello complessivo).
La Commissione ha poi tradotto (si tratta di un passaggio meccanico, se si
assume che l’elasticità delle entrate strutturali al PIL potenziale sia unitaria) il
profilo di consolidamento del saldo primario strutturale in un tasso di crescita
nominale massimo della spesa netta, pari all’1,6 per cento nel 2025 e nel 2026,
all’1,5 e all’1,4 rispettivamente nel 2027 e nel 2028, all’1,3 per cento in ciascun
anno del biennio 2029-2030 e all’1,4 per cento nel 2031 (la media sull’intero
settennio è quindi pari all’1,5 per cento).
Il PSBMT mostra che, aggiornando le simulazioni DSA sulla base delle più recenti
informazioni relative ai conti pubblici del 2024 e alle variabili macroeconomiche, nonché dei
nuovi dati dei conti nazionali diffusi da ISTAT lo scorso 23 settembre, la traiettoria di riferimento
sarebbe meno stringente di quella comunicata all’Italia a giugno (con un tasso medio di crescita
dell’1,9 per cento annuo invece che dell’1,5).
Inoltre il debito, alla fine del quinquennio successivo al periodo di aggiustamento, si ridurrebbe nelle
simulazioni stocastiche con una probabilità sufficientemente elevata.
6. Il programma del Governo nel medio periodo
La spesa netta. – Il Governo fissa un obiettivo di crescita media annua della
spesa pari all’1,6 per cento nell’orizzonte del Piano e a quasi l’1,2 nell’ultimo
biennio del periodo di aggiustamento. Lungo i sette anni dell’aggiustamento,
il tasso medio sarebbe pari all’1,5 per cento, un valore in linea con quello della
traiettoria della Commissione europea, anche se l’allineamento non è garantito in
ogni anno dell’orizzonte.
In particolare, per il quinquennio del Piano il Governo fissa un tasso più basso di quello
proposto dalla Commissione nel 2025 (1,3 per cento contro 1,6), in linea nel 2026, e più alto nel
triennio successivo (in media, 1,7 per cento contro 1,4)12.
L’obiettivo di spesa netta del PSBMT è coerente con un miglioramento medio
annuo del saldo primario strutturale di poco più di mezzo punto di PIL, che consente
di raggiungere nel 2031 un avanzo del 3,2 per cento del PIL, sostanzialmente
analogo – come abbiamo visto – a quello determinato dalla traiettoria di riferimento.
L’indebitamento netto. – Il disavanzo coerente con il programma di spesa
netta del Governo è più alto di circa 0,4 punti percentuali del PIL nel 2025, 0,7 nel
2026 e di 1,1 nel 2027 rispetto a quello del quadro a legislazione vigente13.
Il maggiore disavanzo rispetto agli andamenti tendenziali finanzierà
– insieme a nuove minori spese o maggiori entrate – alcune misure espansive, tra
le quali, in particolare, la proroga di interventi di riduzione del cuneo fiscale sul
lavoro e l’attuazione della delega fiscale. Il Piano preannuncia inoltre interventi
per il rinnovo dei contratti pubblici e delle missioni di pace, nonché un impegno
per l’aumento delle risorse a disposizione della sanità14. Infine, coerentemente
con i requisiti della nuova governance europea, per l’estensione del periodo di
aggiustamento da quattro a sette anni, il Governo si impegna a mantenere gli
investimenti pubblici finanziati con risorse nazionali al livello medio registrato
negli anni più recenti.
La traiettoria del Governo è costruita, almeno per i primi tre anni di proiezione, partendo da una
previsione dettagliata delle singole voci di finanza pubblica, con particolare riguardo alle misure
discrezionali di entrata.
Come già menzionato, il documento non contiene informazioni sul quadro tendenziale dei conti per
il 2028: per tale anno non è pertanto possibile inferire l’entità del maggiore disavanzo. Nel 2029,
la differenza tra il saldo previsto a legislazione vigente e quello programmatico sarebbe invece pari
a un punto percentuale del PIL.
Nel quadro tendenziale la spesa sanitaria resta sostanzialmente costante in rapporto al PIL.
Nelle stime del PSBMT l’espansione rispetto al quadro tendenziale non
impedirebbe una diminuzione relativamente rapida dell’indebitamento netto,
che passerebbe dal 3,8 per cento del PIL dell’anno in corso al 2,8 per cento nel
2026 (anno in cui il Governo programma di rispettare la soglia di Maastricht),
fino all’1,8 per cento al termine del Piano, nel 2029. A fronte di una spesa per
interessi in aumento (dal 3,9 per cento del PIL nell’anno in corso al 4,2 nel 2029),
questo risultato deriverebbe dal graduale miglioramento del saldo primario che,
dal sostanziale pareggio atteso per l’anno in corso, crescerebbe fino a raggiungere
il 2,4 per cento nel 2029.
Negli ultimi due anni del periodo di aggiustamento – oltre l’orizzonte del Piano –
il disavanzo continuerebbe a contrarsi, per raggiungere l’1,5 per cento del PIL nel 2031; l’avanzo
primario raggiungerebbe invece un valore prossimo ai 3 punti percentuali del prodotto.
Il programma delineato nel PSBMT non è esente da rischi. In primo luogo,
per finanziare parte della nuova manovra il Piano sfrutta il margine determinato
dalle maggiori entrate ora attese per il 2024, con l’assunzione implicita che esse
siano interamente permanenti. Inoltre, come evidenziato dal Governo stesso,
sarebbe sufficiente uno scenario macroeconomico lievemente meno favorevole (ad
esempio un aumento imprevisto di 100 punti base dei rendimenti sui titoli di Stato
di nuova emissione) per rendere più arduo conseguire l’obiettivo del Governo di
riportare nel 2026 l’indebitamento netto al di sotto del 3 per cento del PIL15.
Riguardo alle misure espansive delineate, se una valutazione compiuta
richiede maggiori dettagli, assume rilevanza l’intenzione di rendere strutturali gli
sgravi contributivi sul lavoro. Come già sottolineato in sede di Audizione sul DEF
verrebbe meno a livello aggregato l’equilibrio tra entrate contributive e uscite per
prestazioni che, nel medio periodo, caratterizza il nostro sistema previdenziale e ne
rappresenta un punto di forza.
Nella definizione del Piano il Governo ha deciso di deviare per alcuni aspetti dalla
metodologia della Commissione europea. In particolare per gli anni 2025-29, la stima degli
effetti macroeconomici del consolidamento di bilancio implicito nei programmi del PSBMT è
stata elaborata nell’ambito di un quadro completo di finanza pubblica invece che ricorrendo alla
metodologia della DSA, che utilizza un unico moltiplicatore di 0,75 – valutato troppo elevato
anche in considerazione del fatto che, in linea con quanto previsto dalla nuova governance,
nel consolidamento dovranno essere preservati gli investimenti. Inoltre, nella stima della spesa
per interessi si è fatto ricorso a un’analisi disaggregata basata su informazioni granulari sulla
composizione del debito pubblico; i rendimenti attesi sulle varie scadenze sono stati peraltro
Gli altri rischi macroeconomici analizzati sono quelli relativi ai tassi di cambio, ai prezzi del petrolio
e del gas, al commercio mondiale.
calcolati a partire dalla struttura dei tassi per la Germania a cui sono stati applicati spread
coerenti con quelli medi in essere sul mercato nelle settimane di predisposizione del documento.
Il debito. – Nel quadro programmatico del Governo il rapporto tra il debito
e il PIL crescerebbe complessivamente di due punti percentuali nel 2025-26
– raggiungendo il 137,8 per cento – per poi iniziare a scendere. Nel 2029, anno
conclusivo del Piano, il rapporto si collocherebbe al 134,9 per cento, un livello
analogo a quello di fine 2023.
Come già evidenziato ad aprile, in sede di Audizione sul DEF, la dinamica del
nostro debito pubblico nel breve termine è influenzata da una ampia componente
stock-flussi, connessa principalmente con l’utilizzo in compensazione dei crediti
d’imposta per il Superbonus già contabilizzati nell’indebitamento netto nel 2020-23.
Infatti, secondo le valutazioni aggiornate del Governo, lungo l’intero orizzonte del
Piano il rapporto tra il debito e il PIL verrebbe accresciuto di 5,6 punti percentuali
dalla componente stock-flussi e di quasi 1 dagli effetti della differenza tra onere
medio del debito e crescita del prodotto nominale. In senso opposto opererebbe
invece l’avanzo primario, che ridurrebbe il rapporto di 7,5 punti percentuali.
Dall’avvio della moneta unica al 2020, il differenziale tra onere medio del debito e crescita
nominale del PIL è stato sfavorevole, in media, per poco più di 2 punti percentuali. Negli ultimi
tre anni, al contrario, l’Italia ha beneficiato di un tasso di crescita nominale (in media pari a più
dell’8 per cento all’anno, per quasi cinque punti dovuto alla crescita reale) significativamente
più elevato del costo medio del debito (meno del 3 per cento). Secondo le previsioni del PSBMT,
questa condizione verrebbe meno già nell’anno in corso e, come abbiamo appena detto, nel
complesso del 2025-29 il differenziale tornerebbe ad alimentare (seppure in misura limitata)
la crescita del debito.
Nelle valutazioni del Governo nel 2031, al termine del periodo di aggiustamento,
il rapporto tra il debito e il PIL si collocherebbe al 132,5 per cento; come richiesto dalle
nuove regole europee, la posizione di bilancio raggiunta in quell’anno consentirebbe
di porre il debito su una traiettoria plausibilmente discendente.
Nei dieci anni successivi – sotto l’ipotesi di assenza di nuove politiche di bilancio
discrezionali16 – il peso del debito sul prodotto continuerebbe infatti a scendere di quasi 2 punti
in media all’anno, fino a poco sotto al 114 per cento nel 2041. Va sottolineato che a fronte di
un tasso di crescita del PIL nominale (in media pari al 3,2 per cento) stabilmente più basso
dell’onere del debito (in media pari al 3,9 per cento), tale ulteriore calo sarebbe reso possibile
Si ipotizza che il saldo primario strutturale non vari nel tempo se non per l’effetto delle spese
connesse con l’invecchiamento della popolazione (secondo le stime del più recente Ageing Report
della Commissione europea), nonché delle rendite proprietarie della Pubblica Amministrazione.
solo dal mantenimento di un appropriato avanzo primario (in media, intorno al 2,8 per cento
del prodotto).
Il PSBMT contiene anche informazioni – elaborate seguendo la metodologia concordata a
livello europeo – sia sull’andamento del rapporto negli scenari avversi (deterministici) previsti dal
Debt Sustainability Monitor della Commissione, sia sulla probabilità di un calo dell’incidenza del
debito nella DSA stocastica. In entrambi i casi, le simulazioni partono dalla posizione di bilancio
raggiunta dall’Italia al termine del periodo di aggiustamento, ossia nel 2031. Nello scenario di
shock finanziario (che prevede un significativo aumento temporaneo dell’onere all’emissione sui
nuovi titoli del debito pubblico), così come in quello che ipotizza un peggioramento permanente
del saldo primario strutturale di 0,5 punti, il rapporto nel 2041si collocherebbe tra il 117 e il 118
per cento, circa 4 punti sopra a quanto previsto nello scenario di riferimento. Il peso del debito sul
prodotto al termine dell’orizzonte della proiezione sarebbe invece pari a quasi il 124 per cento nello
scenario in cui il differenziale tra costo del debito e crescita nominale (r-g) viene permanentemente
peggiorato di un punto percentuale. Infine, le simulazioni stocastiche evidenziano una probabilità
di quasi il 75 per cento che l’incidenza del debito nel 2036 sia inferiore a quella del 2031.
7. Riforme e investimenti
Come già ricordato, il PSBMT, coerentemente con le nuove regole europee,
prevede di distribuire l’aggiustamento della finanza pubblica su sette anni (anziché
quattro), a fronte dell’impegno a proseguire il percorso di riforme già intrapreso
con il PNRR anche oltre il 2026.
Le riforme indicate nel Piano per ottenere l’allungamento del periodo di
aggiustamento affrontano alcuni dei principali problemi strutturali del Paese. Esse
riguardano in particolare: la giustizia, la Pubblica Amministrazione (PA), l’ambiente
imprenditoriale, il fisco, il controllo della spesa pubblica (su quest’ultimo punto, il
documento è relativamente scarno).
Va segnalato che il Piano presentato al Parlamento non include informazioni
dettagliate circa le scadenze temporali degli obiettivi delle riforme e degli
investimenti che consentirebbero l’allungamento del periodo di aggiustamento, né
indicatori idonei al loro futuro monitoraggio. Si tratta di informazioni estremamente
utili, come suggerito dall’esperienza del PNRR.
Giustizia. – Per quanto riguarda la giustizia, le linee di azione mirano
a consolidare e aumentare i progressi sin qui conseguiti con il PNRR, come la
riduzione della durata dei processi e l’abbattimento dell’arretrato. Per raggiungere
questi obiettivi si prevedono interventi per la digitalizzazione e le risorse umane,
in linea con quanto fatto con il PNRR, nonché ulteriori misure di natura
organizzativa – tra cui un Piano d’azione per l’efficienza del processo civile e
penale. Con riferimento alle risorse umane, in particolare, si mira a valorizzare
l’esperienza dell’Ufficio per il processo mediante l’assunzione e la stabilizzazione
del personale.
Nostre analisi mostrano che la riduzione dei tempi di risoluzione delle controversie possono
avere effetti significativi sull’accesso al credito delle imprese, sulla produttività e, in ultima
analisi, sulla crescita del prodotto potenziale.
Il funzionamento del sistema della giustizia civile è migliorato molto nel corso degli ultimi quindici
anni, sebbene la durata dei procedimenti rimanga superiore a quella delle altre principali economie
europee. Il numero dei procedimenti civili pendenti nei tribunali si è dimezzato rispetto al 2010;
l’arretrato si è ridotto del 60 per cento negli ultimi dieci anni. A questi risultati hanno contribuito vari
interventi succedutisi nel tempo e volti, da un lato, a ridurre la domanda di contenzioso – introducendo,
ad esempio, strumenti alternativi di risoluzione delle controversie – e, dall’altro, ad accrescere la
produttività degli uffici – promuovendo l’informatizzazione e riorganizzando la geografia giudiziaria.
Le misure introdotte con il PNRR, in particolare il rafforzamento dell’Ufficio per il processo, hanno
dato un ulteriore stimolo al miglioramento in atto. Ulteriori benefici potrebbero derivare dal pieno
dispiegamento degli effetti della riforma del processo civile (D.lgs. 149/2022), che contiene alcune
semplificazioni del rito e delle modalità di decisione dei casi.
Per quel che riguarda le procedure concorsuali di gestione delle crisi di impresa,
l’emanazione del nuovo Codice della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza, che adegua la normativa
alle direttive europee in materia, produrrà, probabilmente, effetti tangibili solamente nel medio
e lungo termine anche per il tempo necessario affinché gli operatori e gli agenti economici si
adattino efficacemente alle nuove norme.
Le misure prospettate nel Piano, sebbene descritte in termini generali, vanno
nella giusta direzione. L’esperienza del passato mostra che gli interventi di natura
organizzativa e gli investimenti in risorse umane e nella digitalizzazione, possono
avere effetti positivi. Per quanto riguarda l’Ufficio per il processo, sarà importante
assicurare un corretto dimensionamento delle risorse complessive da destinarvi,
tenendo conto delle effettive necessità degli uffici dopo il decongestionamento
prodotto dal PNRR. Inoltre, nell’ottica di un loro utilizzo efficiente, occorrerà
superare gli attuali criteri di distribuzione delle risorse sul territorio, oggi
concentrate negli uffici con un maggiore arretrato, in favore di criteri che valorizzino
maggiormente l’effettiva domanda attesa di giustizia.
Per quel che riguarda le procedure concorsuali di gestione delle crisi di impresa dopo
l’emanazione del Codice della Crisi, è sconsigliabile, anche per motivi di stabilità del contesto,
un nuovo intervento di modifica delle disposizioni in materia, salvo per eventuali semplificazioni e
correttivi al margine basati sulle prime evidenze sul funzionamento dei nuovi strumenti. Sarebbe
invece necessaria una maggiore specializzazione dei tribunali e dei professionisti indipendenti
coinvolti nelle procedure esecutive e concorsuali. La specializzazione dei giudici, in particolare,
era prevista dalla legge delega ma non è stata pienamente recepita dal Codice.
Pubblica amministrazione. – Nell’ambito della PA, gli interventi prospettati
riguardano principalmente la valorizzazione delle risorse umane, la digitalizzazione e
il miglioramento della qualità dei servizi. Le misure discusse nel Piano si concentrano
prevalentemente sul primo aspetto, con interventi di riforma che riguardano
(i) processi di reclutamento mirati, (ii) percorsi di carriera allineati alla valutazione della
performance e (iii) la formazione continua dei dipendenti pubblici. Per favorire questi
interventi è prevista la creazione di una banca dati integrata per la gestione delle risorse
umane, l’identificazione di indicatori di prestazione, da utilizzare anche ai fini del budget
e della pianificazione, e la revisione degli Organismi Indipendenti di Valutazione.
Il Piano prevede inoltre iniziative volte a semplificare le procedure amministrative.
Con riferimento all’orizzonte temporale, l’obiettivo del Piano è in primo
luogo quello di completare le misure già contenute nel PNRR entro il prossimo
biennio. Gli interventi di natura più strategica – che mirano alla valorizzazione
del merito, all’individuazione di percorsi di carriera e retribuzioni allineati alla
performance e al potenziamento della capacità tecnica e amministrativa – saranno
invece avviati a partire dal 2027.
Nel contesto internazionale gli indicatori di digitalizzazione, seppure in miglioramento,
segnalano ancora un ritardo dell’Italia nell’offerta di servizi pubblici digitali, mentre i tempi
necessari per l’ottenimento di permessi e autorizzazioni sono più elevati. Con riferimento alle
risorse umane, i dipendenti pubblici in Italia sono di meno, in rapporto alla popolazione, rispetto
a quanto osservato nelle altre principali economie europee. Essi sono inoltre più anziani, meno
istruiti e, quando laureati, con un percorso di studi diverso rispetto a quello prevalente nelle altre
principali economie europee. Tra essi è più bassa la quota di laureati in economia e in discipline
scientifiche, tecnologiche, informatiche e matematiche, mentre è più elevata l’incidenza di addetti
con una formazione di tipo giuridico.
È fondamentale che il processo di digitalizzazione sia accompagnato da una
revisione dell’organizzazione dei flussi di lavoro e dell’attività amministrativa.
La digitalizzazione, insieme alle misure di semplificazione, potrebbe garantire
anche una maggiore trasparenza e permettere la concreta applicazione del principio
secondo il quale non devono essere richiesti al cittadino e all’impresa dati e
documenti che le amministrazioni già possiedono.
È importante che le assunzioni siano basate su una rigorosa ricognizione dei
fabbisogni, correnti e futuri, anche alla luce degli effetti che la digitalizzazione potrebbe
avere sui processi di lavoro. A tal fine occorre rivedere i sistemi di reclutamento.
Percorsi di carriera allineati alla valutazione della performance e retribuzioni
adeguate alle mansioni svolte possono agire positivamente sulla motivazione di chi
lavora nel pubblico impiego e rendere quest’ultimo più attrattivo sul mercato.
L’ambiente imprenditoriale. – Il Piano prevede tre interventi per migliorare
l’ambiente imprenditoriale. Il primo è l’adozione di una legge quadro sulle piccole e
medie imprese (PMI) da adottare entro il 2026 con l’obiettivo di favorire l’aggregazione
e la crescita dimensionale delle imprese, nonché il passaggio generazionale all’interno
delle stesse. Il secondo è il potenziamento dei mercati dei capitali per favorire il
finanziamento delle imprese, specialmente delle PMI. In questo ambito, la Legge
21/2024 (cosiddetta “Legge Capitali”), recentemente approvata dal Parlamento,
rappresenta il primo intervento all’interno di una revisione più ampia dell’architettura
regolamentare e di supervisione in materia di mercati dei capitali, per cui è stata
conferita un’ampia delega al Governo. Infine, il Piano impegna l’Italia ad adottare,
in continuità con quanto fatto già con il PNRR, una legge annuale sulla concorrenza,
tenendo conto delle indicazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato e delle raccomandazioni specifiche provenienti dalla Commissione europea.
Vengono anche delineati gli ambiti di intervento, che riguarderanno il commercio al
dettaglio nel 2026 e altri settori – professioni non regolamentate, trasporti ferroviari,
servizio postale, energia idroelettrica e acque minerali – negli anni successivi.
I divari di produttività dell’Italia rispetto agli altri principali paesi europei
dipendono anche da fattori strutturali riconducibili alla dimensione d’impresa e, in
particolare, alla maggiore incidenza delle micro-imprese, che sono meno produttive
della media. La sostanziale stagnazione della produttività negli ultimi venticinque
anni, inoltre, è principalmente attribuibile a quella dei servizi, un comparto meno
esposto, rispetto al manifatturiero, alle pressioni competitive. Il Piano si concentra,
quindi, su temi rilevanti per il rilancio della crescita del Paese.
Il Piano contiene dettagli insufficienti per la valutazione complessiva degli
interventi in esso prospettati, in particolare la legge quadro sulle PMI e le misure
volte al potenziamento dei mercati dei capitali. Essi dovranno basarsi su una corretta
identificazione dei principali fattori che ostacolano la crescita dimensionale delle
imprese, fra cui i disincentivi derivanti dal quadro normativo e dal sistema fiscale.
In materia di concorrenza esistono ampi spazi di intervento anche secondo
l’OCSE, in particolare nei settori del commercio al dettaglio – dove è possibile
ridurre i vincoli alle promozioni di vendita – e nei servizi professionali. Con
riferimento a questi ultimi, è opportuno evidenziare che la disciplina dell’equo
compenso, contrariamente a quanto sostenuto nel Piano, può avere impatti anche al
di fuori dell’ambito di applicazione, distorcendo la libera fissazione delle tariffe17.
Con l’equo compenso vengono definiti, attraverso decreti ministeriali, i parametri ai quali devono
conformarsi i corrispettivi versati da alcuni committenti (banche, assicurazioni, grandi imprese,
Pubbliche amministrazioni). La L. 49/2023, oltre a precisare le norme relative all’equo compenso
dei professionisti introdotte nel 2017, le estende anche alle professioni non regolamentate.
Nostre analisi hanno mostrato che in passato episodi di liberalizzazione dei mercati e di
semplificazioni all’avvio di attività d’impresa hanno prodotto effetti significativi in termini di
produttività e crescita aggregate.
Non sono menzionate nel Piano misure che possono favorire la concorrenza in altri
comparti, come nel sistema degli appalti. Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 36/2023)
ha ripreso e stabilizzato precedenti interventi volti a innalzare le soglie per l’utilizzo delle
modalità discrezionali di affidamento (procedure negoziate e affidamenti diretti). Nel 2023 il
ricorso a queste ultime ha riguardato quasi il 90 per cento dei bandi di lavori. Per gli importi
superiori alla soglia comunitaria, dove è previsto l’utilizzo di gare competitive, il mercato dei
fornitori è peraltro molto concentrato.
Il fisco. – In materia tributaria il Governo intende agire in tre ambiti:
migliorare il sistema della riscossione, attuare la delega fiscale18, promuovere la
tax compliance. Per quanto riguarda quest’ultimo punto, si prevede di potenziare
i sistemi informativi e di definire obiettivi annuali per le agenzie fiscali in merito
alla disponibilità di servizi ai contribuenti e allo sviluppo di strumenti per l’analisi
del rischio di evasione. Una valutazione di queste misure potrà essere effettuata
quando saranno disponibili informazioni sulle modalità di attuazione.
* * *
L’approvazione del PSBMT è un passaggio della massima importanza.
Il documento, infatti, fissa le principali direttrici della politica di bilancio italiana
almeno fino alla fine della legislatura. A meno di eventi eccezionali, non si potrà
derogare dai tetti di spesa inclusi nel Piano.
Assicurare che l’incidenza del debito pubblico si collochi stabilmente su una
traiettoria discendente è un obiettivo prioritario per l’Italia a prescindere dai vincoli
europei. Potersi basare su un quadro di regole stabile e orientato al medio termine
conferisce credibilità alle strategie di politica economica e àncora le aspettative di
famiglie, imprese e operatori finanziari.
I conti in corso d’anno mostrano un andamento incoraggiante. Nelle stime del
Piano l’indebitamento netto sul PIL nel 2024 si ridurrebbe sia rispetto al 2023 sia
rispetto a quanto stimato nel DEF di aprile. Il saldo primario sarebbe nuovamente
in avanzo, seppur minimo, per la prima volta dal 2019. Più in generale, l’intero
profilo dell’indebitamento netto per gli anni 2024-27 a legislazione vigente risulta
più favorevole di quanto stimato in primavera.
Per i contenuti della delega, cfr. Delega al Governo per la riforma fiscale, Testimonianza del dott.
Giacomo Ricotti, Capo del Servizio Assistenza e consulenza fiscale, 6a Commissione permanente della
Camera dei Deputati (Finanze) e 6a del Senato della Repubblica (Finanze e Tesoro), 18 maggio 2023.
Rispetto agli andamenti tendenziali dei conti, il governo programma misure
espansive – accrescendo il disavanzo di circa 0,4 punti percentuali del PIL nel
2025, 0,7 nel 2026 e di 1,1 nel 2027 – rispettando al contempo il tasso medio di
crescita della spesa netta indicato nella traiettoria di riferimento proposta dalla
Commissione a giugno (spetterà alle prossime manovre di bilancio specificare
interventi coerenti con questi obiettivi).
Questa strategia è comprensibile – attenersi al quadro di finanza pubblica a
legislazione vigente implicherebbe, come abbiamo visto, significativi tagli alla spesa
primaria corrente in termini reali – ma non è esente da rischi. In primo luogo, non è certo
che il miglioramento dei conti dell’anno in corso – che riflette il vivace andamento delle
entrate dirette – abbia natura pienamente strutturale. In secondo luogo, data l’elevata
incertezza che caratterizza le stime macroeconomiche, anche piccoli scostamenti
dai piani di bilancio potrebbero rendere difficoltoso riportare, come pianificato dal
Governo, l’indebitamento netto sotto la soglia del 3 per cento del prodotto nel 2026 e,
più in generale, conseguire il profilo del debito delineato nel Piano.
Infine, un approccio prudente nella gestione della finanza pubblica si deve
coniugare con una forte azione riformatrice e di investimento, in modo da
innalzare il potenziale di crescita. Su questo fronte, il documento indica ambiti
rilevanti per le prospettive future dell’economia italiana. Molto dipenderà da
come le misure di riforma saranno effettivamente disegnate. Sarebbe auspicabile
che il Piano fornisse un maggiore livello di dettaglio sui tempi e le modalità di
attuazione.
TAVOLE E FIGURE
Tavola 1
Il quadro macroeconomico nei più recenti documenti ufficiali
(variazioni percentuali)
DEF 2024 (1)
quadro tendenziale
PSBMT 2025-29
quadro tendenziale
PSBMT 2025-29
quadro programmatico
‘23 ‘24 ‘25 ‘26 ‘27 ‘23 ‘24 ‘25 ‘26 ‘27 ‘28 ‘29 ‘23 ‘24 ‘25 ‘26 ‘27 ‘28 ‘29
PIL reale
Importazioni
Consumi famiglie e ISP
Spesa PA
Investimenti
Esportazioni
0,9 1,0 1,2 1,1 0,9 0,7 1,0 0,9 1,1 0,7 0,8 0,7 0,7 1,0 1,2 1,1 0,8 0,8 0,6
-0,5 2,1 4,2 3,8 2,6 -0,4 -2,9 3,6 3,6 2,8 2,6 2,6 -0,4 -2,9 3,9 3,9 2,8 2,6 2,6
1,2 0,7 1,2 1,1 1,1 1,0 0,2 1,0 1,0 0,9 0,9 0,8 1,0 0,2 1,4 1,1 1,0 1,0 0,7
1,2 1,3 0,5 0,0 0,0 1,9 0,0 1,7 1,2 -0,4 0,5 0,3 1,9 0,0 1,8 0,9 0,0 -0,1 0,2
4,7 1,7 1,7 2,6 1,0 8,5 2,8 1,4 1,8 0,6 0,9 0,9 8,5 2,8 1,5 1,8 0,7 0,8 0,6
0,2 2,0 4,2 3,6 2,6 0,8 0,7 3,1 3,0 2,8 2,6 2,6 0,8 0,7 3,1 3,0 2,8 2,6 2,6
PIL nominale
6,2 3,7 3,5 3,0 2,7 6,6 2,9 3,0 3,0 2,5 2,8 2,7 6,6 2,9 3,3 3,1 2,6 2,8 2,6
Deflatore
dei consumi privati
5,2 1,6 1,9 1,9 1,8 5,1 1,1 1,8 1,8 1,8 1,9 2,0 5,1 1,1 1,8 1,8 1,8 1,9 2,0
(1) Il documento non include un quadro programmatico.
Tavola 2
Principali indicatori di bilancio delle Amministrazioni pubbliche (1)
(in percentuale del PIL)
Entrate
Spese (2)
Avanzo primario (3)
di cui: interessi
Indebitamento netto
Fonte: elaborazioni su dati Istat (cfr. Istat, Comunicato stampa Conti economici nazionali, 23 settembre 2024).
(1) Eventuali mancate quadrature sono dovute all’arrotondamento delle cifre decimali. – (2) In questa voce sono registrati,
con il segno negativo, i proventi della cessione di beni del patrimonio pubblico. – (3) Un segno negativo indica un disavanzo.
Tavola 3
Entrate delle Amministrazioni pubbliche (1)
(in percentuale del PIL)
Imposte indirette
Imposte in c/capitale
Pressione tributaria
Contributi sociali
Pressione fiscale
Produzione vendibile e per uso proprio
Altre entrate correnti
Altre entrate in c/capitale
Totale entrate
Imposte dirette
Fonte: elaborazioni su dati Istat (cfr. Istat, Comunicato stampa Conti economici nazionali, 23 settembre 2024).
(1) Eventuali mancate quadrature sono dovute all’arrotondamento delle cifre decimali.
Tavola 4
Spese delle Amministrazioni pubbliche (1)
(in percentuale del PIL)
Redditi da lavoro dipendente
Consumi intermedi
Prestazioni sociali in natura
Prestazioni sociali in denaro
Interessi
Altre spese correnti
Investimenti fissi lordi
Altre spese in conto capitale
Totale spese in conto capitale
Totale spese correnti
di cui: spese al netto degli interessi
Totale spese
di cui: spese al netto degli interessi
Fonte: elaborazioni su dati Istat (cfr. Istat, Comunicato stampa Conti economici nazionali, 23 settembre 2024).
(1) Eventuali mancate quadrature sono dovute all’arrotondamento delle cifre decimali
Tavola 5
Il quadro di finanza pubblica
nei più recenti documenti ufficiali
DEF 2024 (1)
quadro tendenziale
‘23
‘24
‘25
‘26
‘27
PSBMT 2025-29
quadro tendenziale
‘23
‘24
‘25
‘26
‘27
‘28
PSBMT 2025-29
quadro programmatico
‘29
‘23
‘24
‘25
‘26
‘27
‘28
‘29
Indebitamento
netto
Avanzo
primario
-3,4 -0,4
Spesa
per interessi
n.d. n.d.
137,3 137,8 138,9 139,8 139,6
n.d. 134,8 135,8 136,9 137,8 137,5 136,4 134,9
Debito
P.m.: Crescita
del PIL reale
(1) Il documento non include un quadro programmatico.
Figura 1 Figura 1
Diagramma degli estremi e dei quartili
Diagramma degli estremi e dei quartili delle previsioni di crescita del PIL (1)
delle previsioni di crescita del PIL (1)
Previsioni per il 2024
Previsioni per il 2025
Previsioni per il 2024
Previsioni per il 2025
(*) Per coerenza con le previsioni pubblicate nel Piano Strutturale di Bilancio, si riportano per la Banca d’Italia le stime di crescita
(*) Per coerenza con le previsioni pubblicate nel Piano Strutturale di Bilancio, si riportano per la Banca d’Italia le stime di crescita non corrette per le
non corrette per le giornate lavorative. Le corrispondenti proiezioni di crescita corrette per le giornate lavorative sono 0,6 e 0,9
giornate lavorative.
Lenel
corrispondenti
proiezioni
di crescita corrette per le giornate lavorative sono 0,6 e 0,9 per cento nel 2024 e nel 2025
per cento
2024 e nel 2025
rispettivamente.
rispettivamente.
(1) Gli intervalli sono basati sulle proiezioni dei principali analisti privati censiti da Consensus Economics a settembre e delle
principali
internazionali.
(1) Gli intervalli
sono istituzioni
basati sulle
proiezioni dei principali analisti privati censiti da Consensus Economics a settembre e delle principali istituzioni
internazionali.
Figura 2
Debito delle Amministrazioni pubbliche
(in percentuale del PIL)
Fonte: per il PIL, Istat.
alli sono basati sulle proiezioni dei principali analisti privati censiti da Consensus Economics a settembre e delle princi
DebitoDebito
delledelle
Amministrazioni
pubbliche
Amministrazioni pubbliche
Figura 2
(in percentuale del
(in percentuale
Fonte: per il PIL, Istat.
PIL, Istat.
Figura 3
Figura 3
Tasso
lordodei
deiBOT
BOT ee dei
dei BTP
Tasso
lordo
BTPdecennali,
decennali,
onere
medio
media
residua
onere medio e vita media residuadel
deldebito
debito
(valoripercentuali
percentuali
5 ee anni)
(valori
anni)
la spesa per interessi.
Fonte: Istat, per laFonte:
spesaIstat,
per per
interessi.
(1) Rapporto tra la spesa per interessi nei 4 trimestri precedenti e la consistenza del debito alla fine del corrispondente
(1) Rapporto tra la spesa per interessi nei 4 trimestri precedenti e la consistenza del debito alla fine del corrispondente trimestre dell’anno
trimestre dell’anno precedente. – (2) Rendimento all’emissione calcolato come media ponderata, sulla base delle quantità
precedente. – (2) Rendimento all’emissione calcolato come media ponderata, sulla base delle quantità assegnate, dei tassi composti di
assegnate, dei tassi composti di aggiudicazione alle aste di emissione regolate nel mese. – (3) Media mensile del
aggiudicazione alle
aste di emissione regolate nel mese. – (3) Media mensile del rendimento a scadenza del titolo benchmark scambiato sul
rendimento a scadenza del titolo benchmark scambiato sul mercato telematico dei titoli di Stato. – (4) Scala di destra.
mercato telematico dei titoli di Stato. – (4) Scala di destra.
Figura 4
mercato telematico dei titoli di Stato. – (4) Scala di destra.
Figura 4
Tasso di crescita della spesa netta (%)
Tasso di crescita della spesa netta (%)
Figura 4
Grafica e stampa a cura della Divisione Editoria e stampa della Banca d’Italia