(AGENPARL) - Roma, 9 Ottobre 2023 - (AGENPARL) – lun 09 ottobre 2023 Commissioni riunite
5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica e bilancio)
e V della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione)
Audizione preliminare all’esame
della Nota di aggiornamento
del Documento di economia e finanza 2023
Testimonianza del Capo del Dipartimento
Economia e Statistica della Banca d’Italia
Sergio Nicoletti Altimari
Senato della Repubblica
Roma, 9 ottobre 2023
Signor Presidente, Onorevoli Deputati, Onorevoli Senatori,
ringrazio le Commissioni quinta della Camera e quinta del Senato per
avere invitato la Banca d’Italia a questa audizione, nell’ambito dell’esame
della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2023
(NADEF). Mi soffermerò inizialmente sul quadro macroeconomico per poi
passare all’analisi dei conti pubblici nell’anno in corso e nei successivi.
1. Il quadro macroeconomico
La crescita globale si è ulteriormente attenuata. Nei maggiori paesi,
alla contrazione del ciclo manifatturiero in atto dalla metà del 2022 si sono
aggiunti segnali di rallentamento dell’attività nei servizi. Il deterioramento
degli scambi di beni pesa sul commercio internazionale, che potrebbe
risentire anche dell’indebolimento dell’attività economica in Cina, a seguito
della crisi del mercato immobiliare.
Il mercato immobiliare cinese, interessato negli ultimi anni da una serie
di difficoltà finanziarie che hanno minato la fiducia degli operatori, tra cui in
particolare il dissesto del gruppo Evergrande, è stato colpito da un nuovo episodio
di crisi lo scorso agosto, quando la prima società immobiliare cinese per fatturato,
la Country Garden, ha ritardato il pagamento di interessi sulle proprie obbligazioni
denominate in dollari. Ne sono derivate ripercussioni negative sugli scambi e sui
prezzi degli immobili che stanno avendo un impatto significativo sulla crescita
cinese e minacciano di riflettersi su scala globale, accrescendo l’incertezza e
generando preoccupazioni per la stabilità finanziaria internazionale.
Al contempo, l’inflazione diminuisce gradualmente, pur in presenza
di nuovi rialzi dei prezzi delle materie prime energetiche; questi ultimi si
collocano nel complesso comunque su livelli nettamente inferiori rispetto
a un anno fa. L’orientamento delle politiche monetarie nelle principali
economie potrebbe restare restrittivo per un periodo relativamente lungo.
L’incertezza sulle prospettive cicliche internazionali rimane elevata.
Secondo le valutazioni del Fondo Monetario Internazionale, pubblicate lo
scorso luglio, la crescita globale si attenuerà ancora, portandosi al 3 per cento
sia quest’anno sia il prossimo (dal 6,3 e 3,5 rispettivamente nel 2021 e nel
2022). Il rallentamento sarebbe particolarmente marcato nell’area dell’euro,
per la quale la Banca Centrale Europea stima una espansione del prodotto
dello 0,7 per cento quest’anno e dell’1,0 il prossimo.
Il peggioramento della fase ciclica interessa anche il nostro paese.
La crescita vivace osservata nel primo trimestre è stata seguita, nel secondo,
da una contrazione del prodotto superiore alle attese, determinata soprattutto
dal calo degli investimenti, specie in costruzioni. L’attività ha risentito della
flessione della manifattura e dell’interruzione della fase espansiva nel settore
dei servizi. Le informazioni disponibili indicano che la debolezza dell’attività
economica sarebbe proseguita anche nel trimestre appena concluso.
La produzione industriale è scesa in luglio di quasi un punto percentuale
(-0,7 per cento). Alcuni indicatori ad alta frequenza, quali i consumi di elettricità e
gas e il traffico autostradale, suggeriscono che in agosto la produzione sia ancora
diminuita. Il settore dei servizi, che nella prima metà dell’anno aveva mostrato una
sostanziale tenuta, ha perso slancio (l’indice PMI dei servizi è calato ad agosto
al di sotto della soglia compatibile con un’espansione dell’attività). Le opinioni
delle imprese sulla situazione economica generale rilevate dalla nostra indagine
trimestrale sono peggiorate. Le aziende intervistate continuano a esprimere
pessimismo sulle condizioni per investire, anche in relazione alle difficoltà di
accesso al credito, sia nell’industria sia nei servizi; evidenziano un ulteriore
affievolimento dell’impulso proveniente dalla domanda, inclusa quella estera.
Anche il mercato del lavoro mostra segnali di indebolimento: secondo i dati di
contabilità nazionale, le ore lavorate sarebbero diminuite nel secondo trimestre;
sulla base della rilevazione mensile delle forze di lavoro, nello stesso periodo
il numero di occupati sarebbe ancora aumentato, ma la sua crescita si sarebbe
affievolita nei primi mesi del terzo trimestre (con un calo degli occupati in luglio
dello 0,3 per cento, interamente recuperato in agosto).
In Italia, l’inflazione si è gradualmente ridotta negli ultimi mesi, anche al
netto delle componenti più volatili. Quella complessiva si è collocata al 5,7 per
cento in settembre, un valore ancora elevato, anche se pari a circa la metà del
picco raggiunto un anno fa. Dovrebbe continuare a scendere nei prossimi mesi,
con il progressivo venire meno degli effetti diretti e indiretti dei passati rincari
dei prezzi energetici e a mano a mano che la restrizione di politica monetaria si
trasmette all’economia. Nel corso del 2023, l’aumento dei tassi ha provocato
un netto incremento dei costi di finanziamento e una conseguente forte
diminuzione del credito, che riflette in parte criteri più rigidi di concessione
dei prestiti in un contesto di accresciuta rischiosità dei prenditori di fondi e di
minore tolleranza al rischio da parte degli intermediari bancari.
Al fine di ricondurre l’inflazione verso il proprio obiettivo, nella riunione di
settembre il Consiglio direttivo della BCE ha aumentato di ulteriori 25 punti base
i tassi di interesse ufficiali, portando a 4,0 per cento quello sui depositi presso
la banca centrale. Il Consiglio ritiene che il livello dei tassi, se mantenuto per
un periodo sufficientemente lungo, fornirà un contributo sostanziale al ritorno
tempestivo dell’inflazione all’obiettivo. Riflettendo il rialzo dei tassi ufficiali, in Italia
il costo dei finanziamenti a imprese e famiglie è cresciuto in misura significativa:
dall’inizio del ciclo restrittivo di politica monetaria, il tasso di interesse sui nuovi
prestiti è aumentato di 3,8 punti percentuali per le imprese e di 2,9 punti percentuali
per i mutui. Gli intermediari bancari segnalano che è in atto un irrigidimento dei
criteri di offerta sui prestiti alle imprese. Andamenti simili si osservano negli altri
maggiori paesi dell’area dell’euro.
L’inasprimento delle condizioni monetarie peserà sulla dinamica degli
investimenti privati, dopo la forte espansione degli ultimi anni; nel contempo,
l’attenuazione delle pressioni inflazionistiche consentirà un recupero dei redditi
reali, sostenendo i consumi delle famiglie. La dinamica del prodotto rimarrebbe
contenuta nel resto dell’anno in corso, per rafforzarsi gradualmente nel 2024,
anche grazie al recupero del commercio internazionale. Nel complesso,
gli elementi di novità sin qui richiamati sono coerenti con un ridimensionamento
delle prospettive di crescita rispetto a quanto prefigurato pochi mesi fa.
Anche il quadro macroeconomico tendenziale del Governo incorpora una
correzione al ribasso delle stime di crescita rispetto a quanto delineato lo scorso
aprile nel Documento di economia e finanza (DEF), prefigurando un’espansione
del PIL pari allo 0,8 per cento per quest’anno, all’1,0 per il prossimo e all’1,3
nel 2025. Si tratta di valori nel complesso plausibili; pur situandosi su livelli
lievemente più elevati per il prossimo biennio, la distanza di questi andamenti
dalle previsioni oggi prevalenti non è particolarmente ampia.
Il quadro programmatico del Governo innalza le stime di crescita del PIL
nel 2024 e nel 2025, rispettivamente all’1,2 e all’1,4 per cento, grazie all’effetto
dei provvedimenti che verranno inclusi nella manovra di bilancio. Tali effetti
attesi sono in linea di principio nell’insieme verosimili. Una valutazione più
compiuta richiede maggiori dettagli, non ancora disponibili, sia sulle risorse
stanziate per ciascuna misura, sia sulle modalità di attuazione.
Nelle previsioni del Governo la crescita dell’economia beneficia delle
misure contenute nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR),
alla cui tempestiva attuazione va dedicato il massimo impegno, come più
volte ribadito in questa sede. Va in questa direzione lo sforzo espresso dal
Governo per adeguare il Piano a fronte delle esigenze dettate dal mutato
contesto geopolitico e per rispondere a criticità attuative. È importante che
la razionalizzazione degli interventi e la riallocazione delle risorse, come nel
caso di RePowerEU, avvengano salvaguardando gli obiettivi complessivi ed
evitando di accumulare ritardi1.
I rischi che gravano sull’attività economica sono elevati e orientati
al ribasso. Le tensioni geopolitiche – legate sia al conflitto in Ucraina sia
ai feroci attentati dei giorni scorsi in Israele – generano forte incertezza
circa le prospettive di crescita. Queste ultime potrebbero risentire anche
dell’indebolimento dell’economia cinese e, nell’area dell’euro, di una
trasmissione particolarmente intensa della stretta monetaria, con un ulteriore
irrigidimento delle condizioni di offerta del credito.
In un contesto così fragile è importante che la politica di bilancio sia
condotta con estrema prudenza. Scelte percepite come non pienamente in
linea con l’obiettivo della sostenibilità dei conti pubblici potrebbero inasprire
le condizioni di finanziamento, già restrittive, acuendo le incertezze sugli
sviluppi macroeconomici. Su queste percezioni hanno un peso rilevante le
valutazioni relative al potenziale di crescita dell’economia, per aumentare il
quale sono cruciali gli investimenti e le riforme strutturali.
2. L’indebitamento netto nel 2023
La NADEF indica un obiettivo di indebitamento netto per il 2023 pari
al 5,3 per cento del prodotto, quasi 3 punti percentuali in meno di quanto
registrato lo scorso anno. Il miglioramento è per lo più ascrivibile al
ridimensionamento delle misure di contrasto alla crisi energetica (1,3 per
cento del PIL contro il 2,8 nel 2022), disegnate opportunamente come aiuti
temporanei, e di alcune agevolazioni edilizie (1,8 per cento del prodotto;
2,8 nel 2022).
Cfr. Memoria della Banca d’Italia ? Atto n. 182 ? Affare assegnato concernente la Relazione sullo
stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), aggiornata al 31 maggio
2023 (Doc. XIII, n. 1), 14 settembre 2023.
Alla riduzione dell’indebitamento netto nell’anno in corso contribuisce
– per circa mezzo punto percentuale del PIL – anche la minore spesa per interessi,
che si collocherebbe al 3,8 per cento del prodotto. Tale contrazione, in un contesto
di aumento dei tassi, è spiegata dall’attesa diminuzione degli oneri sui titoli
indicizzati all’inflazione (in calo rispetto ai valori estremamente elevati registrati
alla fine dello scorso anno).
L’obiettivo di disavanzo del Governo per il 2023 risulta più elevato di oltre un
decimo di punto percentuale del prodotto rispetto alle stime a legislazione vigente.
Lo scostamento, per cui è stata richiesta la necessaria autorizzazione al Parlamento,
dovrebbe derivare dall’anticipo del conguaglio dell’adeguamento all’inflazione per
i trattamenti pensionistici, previsto per l’anno 2024, da misure per il personale delle
pubbliche amministrazioni e da interventi per la gestione dei flussi migratori.
L’obiettivo risulta tuttavia più alto di 0,8 punti percentuali del PIL rispetto
a quanto programmato nel DEF dello scorso aprile, riflettendo la maggiore
spesa attesa per il Superbonus (rivista al rialzo di 1,1 punti), sulla quale mi
soffermerò tra breve.
Nonostante il forte aumento rispetto allo stesso periodo del 2022,
l’andamento del fabbisogno osservato finora risulta coerente con una
significativa riduzione dell’indebitamento netto nel 2023. Al saldo di cassa
hanno infatti contribuito in misura rilevante alcuni fattori che non influenzano
il disavanzo, tra i quali in particolare l’utilizzo in compensazione dei crediti
edilizi per Superbonus e Bonus facciate maturati nel periodo 2020-22. Tali
crediti sono registrati per competenza nel conto delle Amministrazioni
pubbliche negli anni in cui sono maturati ma incidono sul fabbisogno e
sul debito nel momento del loro effettivo utilizzo (analogamente, i crediti
che maturano nel 2023, pur gravando sul conto delle Amministrazioni
pubbliche dello stesso anno, si rifletteranno sugli andamenti di cassa solo
a partire dal 2024).
Nei primi nove mesi del 2023 il fabbisogno del settore statale è stato di
circa 102 miliardi, in aumento di 51 rispetto allo stesso periodo del 2022.
Con riferimento al complesso delle Amministrazioni pubbliche, per cui sono
disponibili i dati relativi solo ai primi sette mesi dell’anno, il fabbisogno è stato pari
a circa 70 miliardi (oltre 46 in più rispetto al periodo corrispondente del 2022).
Le entrate tributarie contabilizzate nel bilancio dello Stato, al netto di lotto e
lotterie, sono aumentate di circa il 7 per cento (25 miliardi) nei primi nove mesi del
2023 rispetto allo stesso periodo dello scorso anno. L’andamento è stato sostenuto
soprattutto dalla dinamica favorevole delle imposte dirette, in particolare quelle
sui redditi da lavoro e impresa.
Il Superbonus – I crediti di imposta maturati fino al 2022 in relazione
al Superbonus sono risultati ingenti2. Sulla base dei dati Istat essi, insieme a
quelli dovuti per il Bonus facciate (in vigore solo nel triennio 2020-22), sono
stati complessivamente dell’ordine di 90 miliardi (circa il 2 per cento del
prodotto nel 2021 e 2,8 nel 2022). Per il 2023, come già ricordato, il Governo
stima una spesa per il Superbonus di poco inferiore ai 40 miliardi (circa l’1,8
per cento del PIL).
Il Superbonus è un’agevolazione fiscale concessa per interventi di
riqualificazione edilizia, entrata in vigore nel 2020 e oggetto di numerose modifiche
e proroghe nel corso degli anni successivi. L’aliquota di detrazione, pari al
110 per cento delle spese agevolabili fino a dicembre 2022, è scesa al 90 dall’inizio
del 2023 e continuerà a calare gradualmente nel 2024 e 2025 (rispettivamente al
70 e 65 per cento). Per quanto attiene alle modalità di utilizzo, nel 2020 è stata
concessa al contribuente la possibilità (con limitazioni introdotte con numerosi
interventi legislativi succedutisi nel tempo) di fruire di uno sconto sul corrispettivo
dovuto ai fornitori o di un credito di imposta cedibile a soggetti terzi in luogo della
detrazione diretta in dichiarazione dei redditi in quote annuali dilazionate nel
tempo. Tale possibilità è stata infine revocata dal DL “Cessioni” del 16 febbraio
scorso (convertito, con modificazioni, dalla legge 11 aprile 2023, n. 38) per la
maggior parte degli interventi ancora da avviare.
Sulla base delle indicazioni formulate da Eurostat alla fine di settembre3,
entro la metà del 2024 le autorità statistiche valuteranno nuovamente il
trattamento contabile delle agevolazioni, prendendo atto delle rilevanti
modifiche apportate alla fruibilità del credito.
Il 26 settembre Eurostat ha specificato che il trattamento del Superbonus come
credito d’imposta “rimborsabile” (payable) – da cui deriva la necessità di una
registrazione per competenza – presuppone che la probabilità di una sua fruizione
solo parziale da parte dei contribuenti sia molto contenuta. Al più tardi entro la
Cfr. Audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sugli effetti macroeconomici e di finanza
pubblica derivanti dagli incentivi fiscali in materia edilizia, testimonianza di P. Tommasino,
dirigente del Servizio Struttura economica della Banca d’Italia, Commissione V (Bilancio, tesoro e
programmazione), Camera dei deputati, Roma, 29 marzo 2023.
Superbonus.pdf.
metà del prossimo anno, l’autorità statistica europea potrebbe riconsiderare le sue
decisioni sulla classificazione di questo beneficio fiscale fin dal 2020 se tale ipotesi
non dovesse trovare conferma nei dati sugli effettivi utilizzi dei crediti maturati.
Se Eurostat decidesse di modificare la sua scelta ritornando alla contabilizzazione
per cassa, si avrebbe meccanicamente una forte riduzione dell’indebitamento
netto nel 2020-23 e un consistente aumento negli anni successivi.
Il PNRR. – Per quanto riguarda l’attuazione del PNRR, il Governo segnala
di avere effettuato una rimodulazione della spesa connessa con il Dispositivo
di ripresa e resilienza (DRR), posticipando interventi inizialmente previsti
nel 2023 e (in misura minore) nel 2024 al biennio successivo. Nonostante
la rilevanza di questo aspetto, la NADEF non fornisce indicazioni puntuali
in merito al nuovo profilo. Posticipi sono stati peraltro decisi più volte in
passato.
3. L’indebitamento netto nel triennio 2024-26
Per il triennio 2024-26 la NADEF aggiorna le stime a legislazione vigente
e fissa nuovi obiettivi per l’indebitamento netto delle Amministrazioni
pubbliche.
Il quadro tendenziale. – Secondo le previsioni a legislazione vigente,
l’indebitamento netto si ridurrebbe gradualmente, passando dal 5,2
dell’anno in corso al 3,1 per cento del PIL nel 2026. La riduzione sarebbe più
significativa nel 2024 (1,6 punti percentuali in rapporto al prodotto, al 3,6 per
cento) – soprattutto grazie al venire meno delle misure legate alla pandemia
e al contrasto al caro energia – e molto contenuta negli anni successivi
dell’orizzonte previsivo (poco più di due decimi di punto percentuale in
media nel biennio 2025-26). Il saldo primario migliorerebbe in modo più
deciso: già dal prossimo anno si registrerebbe un avanzo (poco più di mezzo
punto percentuale del PIL), che raggiungerebbe l’1,4 per cento del prodotto
nel 2026. Di contro, la spesa per interessi subirebbe un incremento, seppure
graduale, dato che la vita media residua relativamente lunga del nostro debito
pubblico rallenta la trasmissione dell’aumento dei tassi all’onere medio.
Come nel DEF di aprile, la Nota prefigura un aumento della spesa primaria
corrente in termini nominali per il prossimo triennio piuttosto contenuto,
pari a circa l’1,4 per cento l’anno. Questo valore è sostanzialmente in linea
con quanto registrato nel decennio precedente la pandemia, caratterizzato
da una crescita dei prezzi ben più modesta. Viene confermata la dinamica
molto sostenuta degli investimenti pubblici, che dopo l’incremento atteso
per quest’anno di oltre il 12 per cento, aumenterebbero del 23 per cento nel
complesso del successivo triennio, collocandosi nel 2026 al 3,2 per cento del
PIL, un livello in linea con quanto osservato negli anni precedenti la crisi
finanziaria globale del 2008-09. Tale andamento sconta la piena esecuzione
degli interventi finanziati dalle risorse del DRR, che prevede investimenti
per circa 4,8 punti percentuali del PIL lungo l’intero periodo di vigenza del
programma (2020-26).
Le nuove stime indicano un peggioramento del profilo di indebitamento
netto rispetto agli obiettivi del DEF4 per circa 0,3 punti percentuali del PIL
in media all’anno5. Sulla base delle sole informazioni incluse nella NADEF
non è tuttavia possibile dare pienamente conto di questa differenza; essa
sarebbe in parte riconducibile al deterioramento del quadro macroeconomico
complessivo e a una spesa per interessi marginalmente più elevata.
Occorrerebbe considerare anche l’effetto sul saldo del diverso profilo
temporale di realizzazione delle spese finanziate per il tramite di Next
Generation EU6 a seguito delle richieste di modifica al PNRR presentate
dal Governo all’inizio di agosto e attualmente al vaglio della Commissione;
tuttavia ciò non è al momento possibile in quanto queste informazioni non
sono attualmente disponibili.
Per quanto riguarda il Superbonus, dato il venire meno della possibilità
di cedere i crediti di imposta maturati, nella Nota viene modificata la sua
modalità di contabilizzazione a partire dal 2024: invece di essere registrato
nel saldo di bilancio di competenza (come nel DEF), esso viene riportato per
cassa. Ciò comporta un meccanico miglioramento del disavanzo nel 2024
e nel 2025 (per 0,3 e 0,2 punti percentuali del PIL) e un peggioramento nel
2026 (stimabile nell’ordine di 0,1-0,2 punti).
Il quadro programmatico. – Rispetto agli andamenti tendenziali, il
Governo programma di incrementare il disavanzo nel 2024 di 0,7 punti
Il programmatico del DEF includeva la manovra espansiva decisa ad aprile, con effetti nel biennio
2023-24, ma non prevedeva una legge di bilancio in disavanzo.
Un miglioramento di 0,1 punti nel 2024 sarebbe più che compensato da un peggioramento medio di
mezzo punto nel 2025-26.
Il Governo ha anche apportato modifiche alla classificazione contabile di alcuni degli interventi.
percentuali del prodotto, fissando l’obiettivo dell’indebitamento netto al 4,3
per cento del PIL. La manovra di bilancio sarebbe invece sostanzialmente a
saldo zero nel successivo biennio (peggiorerebbe lievemente il saldo nel 2025,
per migliorarlo marginalmente nel 2026). Tale impostazione consentirebbe
comunque una graduale diminuzione del disavanzo, che raggiungerebbe il
2,9 per cento del prodotto nel 2026.
Secondo le valutazioni del Governo, il quadro programmatico rispetta le
raccomandazioni avanzate lo scorso giugno dalla Commissione europea all’Italia.
In particolare, si raccomandava di mantenere nel 2024 al di sotto dell’1,3 per cento
la crescita della spesa primaria finanziata con risorse nazionali al netto di misure
discrezionali in materia di entrate, degli interessi passivi e della componente
ciclica della spesa per disoccupazione.
Il saldo primario tornerebbe in avanzo nel 2025 (il DEF fissava questo
obiettivo nel 2024) e si collocherebbe all’1,6 per cento del prodotto nell’anno
seguente (0,4 punti più in basso di quanto pianificato nel DEF). Si tratta di
un valore ancora inferiore a quello precedente la pandemia (1,9 nel 2019)
nonostante che il prodotto, anche in termini reali, abbia superato già dal 2022
i livelli precedenti la crisi.
Nelle valutazioni della NADEF l’output gap nel 2024 è positivo7, tuttavia
il Governo ritiene di dover ricorrere a una manovra espansiva. Nella Nota
(e nella Richiesta di autorizzazione al Parlamento per il ricorso a maggiore
indebitamento) il Governo motiva tale decisione con la necessità di sostenere
i redditi medio-bassi e, più in generale, i consumi e l’attività economica.
In particolare – anche se, come di consueto, la NADEF non elenca nel
dettaglio gli interventi che comporranno la legge di bilancio – dal punto di
vista quantitativo la principale misura dovrebbe essere costituita dalla proroga
per un ulteriore anno della riduzione dei contributi sociali attualmente in
vigore.
Inoltre, verrebbe ridotto il numero di aliquote dell’imposta sui redditi
delle persone fisiche; verrebbe finanziato anche il mantenimento della
cosiddetta flat tax per partite IVA e professionisti con ricavi o compensi
L’output gap si definisce come la differenza tra il PIL effettivamente osservato e una stima del PIL
“potenziale” (espressa in percentuale di quest’ultimo). Un valore positivo indica condizioni cicliche
favorevoli.
inferiori a 85 mila euro. Si stanzierebbero fondi per il rinnovo del contratto
del pubblico impiego (con una particolare attenzione al settore sanitario), per
rafforzare le agevolazioni a favore delle famiglie con più di due figli, nonché
per alcune misure per promuovere gli investimenti nel Mezzogiorno.
Nelle intenzioni del Governo alcune coperture deriverebbero
dall’adozione di misure di controllo della spesa pubblica, da una revisione
dei sussidi e da una riduzione del tax gap.
Per rafforzare le attività di contrasto all’evasione saranno potenziate
l’interoperabilità e l’utilizzazione delle banche dati; per accrescere le capacità
dell’amministrazione finanziaria saranno anche effettuati investimenti mirati negli
strumenti di data analysis e nelle tecniche di machine learning.
Come già sottolineato in questa sede in occasione dell’audizione sul
DEF, a fronte di nuovi oneri di natura permanente (come quelli connessi
con la riduzione del numero di aliquote dell’Irpef) o di difficile rimozione
(come, presumibilmente, quelli risultanti dal taglio dei contributi sociali)
è sempre opportuno individuare coperture certe, di entità adeguata e con natura
altrettanto permanente. Ciò è particolarmente importante se si pianificano
riduzioni del debito esigue in contesti di elevata incertezza macroeconomica.
4. Il debito pubblico
Negli ultimi anni, dopo il forte aumento connesso con la pandemia, il
rapporto tra il debito e il PIL si è ridotto significativamente: al termine del
2022 la sua incidenza sul prodotto si è collocata al 141,7 per cento8, oltre
13 punti percentuali in meno del valore massimo registrato nel 2020. Secondo i
programmi presentati nella Nota, il debito in rapporto al prodotto continuerebbe
a scendere (circa 1,5 punti) nell’anno in corso, per collocarsi al 140,2 per cento.
Anche nel 2023 infatti, come nel precedente biennio, il disavanzo primario
sarebbe più che compensato dagli effetti di un differenziale favorevole tra
crescita nominale dell’economia e onere medio del debito, che resterebbe
elevato sebbene inferiore ai valori eccezionali del biennio 2021-22.
Lo scorso 22 settembre Istat ha rivisto significativamente al rialzo la stima del PIL nominale del
biennio 2021-22. Poiché le variazioni al rialzo del valore nominale delle passività effettuate nel
contempo da Banca d’Italia per la Notifica dei dati di finanza pubblica a Eurostat sono state di
lievissima entità, ciò ha comportato una meccanica riduzione del rapporto tra il debito e il prodotto
di quasi tre punti percentuali rispetto ai valori di consuntivo utilizzati nel DEF di aprile.
La revisione rispetto all’obiettivo stabilito in primavera (quando la riduzione
prevista era di oltre 2 punti) è riconducibile sostanzialmente al peggioramento del
quadro macroeconomico.
Secondo gli obiettivi del Governo, nel triennio 2024-26 il rapporto tra
il debito e il PIL segnerebbe invece una riduzione solo marginale. Nel 2026,
al termine dell’orizzonte temporale considerato nella NADEF, l’incidenza
del debito sarebbe pari al 139,6 per cento nel quadro programmatico (140,1
in quello tendenziale): gli effetti positivi del differenziale tra crescita e
onere medio e del saldo primario (nel complesso del periodo 2024-26, pari
rispettivamente a circa 1,5 e 2 punti) riuscirebbero solo a compensare quelli,
negativi, di una significativa componente stock-flussi (oltre 3 punti).
Tale componente consiste dell’insieme dei fattori che si riflettono nel debito
pubblico senza una corrispondenza nell’indebitamento netto, sostanzialmente
riconducibili alle variazioni delle attività finanziarie delle Amministrazioni
pubbliche (ad esempio le privatizzazioni) e alle discrepanze temporali tra le
registrazioni delle varie operazioni per competenza nel disavanzo e i loro riflessi
per cassa nel debito. In particolare, secondo i programmi del Governo, nei prossimi
anni vi incideranno, al rialzo, l’utilizzo in compensazione dei crediti d’imposta
per l’edilizia maturati negli anni scorsi e nel 2023 e, al ribasso, una riduzione
delle giacenze di liquidità del Tesoro (che alla fine del 2022 erano su livelli più
alti di quelli pre-pandemici) e i proventi di privatizzazioni. I valori annui della
componente stock-flussi possono peraltro essere condizionati dalle previsioni
circa l’utilizzo dei trasferimenti del DRR. In considerazione della rilevanza che
la componente stock-flussi avrà nei prossimi anni nel determinare la dinamica
del debito sarebbe utile disporre di un quadro completo con le quantificazioni dei
principali elementi che la compongono.
La NADEF programma quindi un calo dell’incidenza del debito pari
a complessivi 0,6 punti nel triennio contro 1,7 nel DEF. Il peggioramento
rispetto a quanto pianificato in primavera è di fatto riconducibile a un
minore avanzo primario, in quanto la stima degli effetti del differenziale
tra crescita e onere medio è sostanzialmente immutata e quella della
componente stock-flussi è stata rivista leggermente al ribasso. Il maggiore
costo per cassa atteso per i crediti da Superbonus maturati nel 2023 è cioè
più che compensato da altri fattori, tra cui i proventi di un annunciato
programma di dismissioni che, nelle intenzioni del Governo, dovrebbe
garantire risorse pari ad almeno un punto percentuale del PIL nel triennio.
Il programma di dismissioni preannunciato nella Nota per il triennio 2024-26
segnerebbe un cambio di passo rispetto a quanto realizzato nel recente passato:
nell’ultimo decennio le dismissioni sono state pari in media a meno dello 0,1 per
cento del prodotto all’anno.
In aprile, nel corso della nostra Audizione sul DEF, avevamo evidenziato
come la riduzione del debito programmata dal Governo per il 2024-26 – data
la sua esiguità – non fosse esente da rischi che, in base alle valutazioni della
NADEF, si sono in parte materializzati.
Ne sussistono di ulteriori, non trascurabili, sia nel breve sia nel medio-lungo
termine.
Alcune analisi di scenario presentate nella NADEF mostrano che, nel caso di
un aumento del differenziale dei redimenti tra i titoli di Stato italiani e tedeschi di
100 punti base, l’incidenza del debito tornerebbe a crescere già nel 2024.
Secondo le proiezioni della Nota, dopo il 2026 – quando l’Italia non potrà
più beneficiare del favorevole differenziale tra crescita e onere medio degli ultimi
anni e, al contempo, dovrà fronteggiare un aumento delle spese connesse con
l’invecchiamento demografico – senza interventi di bilancio correttivi l’incidenza
del debito si collocherebbe su un sentiero di crescita. Per evitare questo scenario e
portare il rapporto tra il debito e il PIL intorno al 127 per cento nel 2034, secondo
il Governo sarebbe necessaria una correzione del saldo primario strutturale di
oltre 2,5 punti nel quinquennio 2027-2031.
Tali pericoli vanno contrastati non solo con l’azione di finanza pubblica
ma anche con riforme capaci di spingere verso l’alto la crescita potenziale.
Su questo secondo fronte, nel nostro Paese sono possibili ampi
progressi: i tassi di occupazione delle donne e dei giovani sono molto al
di sotto della media europea; la concorrenza in alcuni settori dei servizi è
insufficiente; l’efficienza e l’efficacia della pubblica amministrazione sono
assai eterogenee sul territorio nazionale; in alcune aree persistono ritardi
strutturali di sviluppo. Segnalare concretamente la volontà di colmare tali
divari (anche attraverso l’utilizzo efficace dei fondi europei) contribuirebbe
anche a rafforzare la fiducia degli investitori.
Per quanto riguarda la politica di bilancio, pianificare già per il
triennio 2024-26 – in cui secondo le stime del Governo il PIL accelera e
l’output gap è ampiamente positivo (intorno all’uno per cento in media) –
una più significativa flessione del debito ridurrebbe il rischio di dover effettuare
un’ampia correzione in concomitanza con eventuali shock macroeconomici.
* * *
Il quadro macroeconomico prefigurato nella NADEF è nel complesso
plausibile anche se leggermente ottimistico, in particolare alla luce dei più
recenti sviluppi interni e internazionali; permangono, per l’attività produttiva,
non trascurabili rischi al ribasso. La realizzazione delle previsioni di crescita
è inoltre legata alla piena attuazione del PNRR.
L’elevato rapporto tra il debito pubblico e il PIL è un serio elemento
di vulnerabilità: riduce gli spazi di bilancio per fare fronte a possibili futuri
shock avversi; espone il Paese al rischio di tensioni sui mercati finanziari;
aumenta il costo del debito per lo Stato, e in ultima analisi per le famiglie e
le imprese.
Il Governo ha deciso di attuare una manovra espansiva per l’anno
prossimo e dall’impatto sostanzialmente nullo nel biennio successivo. Questa
scelta, unitamente a un differenziale tra tassi di interesse e crescita meno
favorevole di quello degli ultimi anni e al costo di misure espansive ereditate
dal passato (tra le quali è di particolare rilievo il peso del Superbonus), fa sì
che il rapporto tra il debito e il prodotto scenda solo marginalmente lungo
l’orizzonte di programmazione della NADEF.
Nel medio periodo, le analisi di scenario incluse nella NADEF mostrano
come, senza una sensibile correzione dei conti e una maggiore capacità di
crescita dell’economia, il rapporto tra il debito e il PIL assumerà una traiettoria
crescente a partire dal 2027, anche a causa dell’impatto sulla spesa pubblica
dell’invecchiamento della popolazione.
Pianificare già nel triennio 2024-26 una riduzione dell’incidenza del
debito sufficientemente ampia da essere robusta rispetto ad andamenti
economici meno favorevoli delle attese diminuirebbe la possibilità di
ripercussioni negative di eventuali turbolenze sui mercati; ridurrebbe gli
elementi di incertezza, in un contesto reso complesso dallo shock energetico
e da un quadro internazionale su cui pesano le tensioni geopolitiche, con
rischi al ribasso per lo sviluppo globale. Anticipare la discesa del profilo del
debito conterrebbe il rischio di dover ricorrere in futuro a forti aggiustamenti
dei conti nell’eventualità di shock avversi. Nell’impostare la prossima legge
di bilancio è importante che a oneri di natura permanente facciano riscontro
coperture certe, di entità adeguata, e anch’esse di natura permanente.
L’economia italiana mostra numerosi punti di forza. Ha riacquistato
notevole competitività sui mercati internazionali. Le imprese hanno effettuato
ingenti investimenti mostrando fiducia nel futuro e il tasso di occupazione
ha raggiunto il valore più elevato dagli anni settanta. Il settore finanziario
è solido anche grazie al basso indebitamento privato. Sono caratteristiche
che consentono di trasformare in opportunità di sviluppo i ritardi che pur
permangono in più ambiti. Alla necessaria azione sui conti pubblici va
affiancato un incisivo sforzo di riforma volto a innalzare il potenziale di
crescita dell’economia.
TAVOLE E FIGURE
Tavola 1
Quadro macroeconomico nei più recenti documenti ufficiali
(variazioni percentuali)
DEF 2023
quadro tendenziale
quadro programmatico
Consumi famiglie e ISP
Spesa PA
Investimenti
Esportazioni
PIL nominale
Deflatore dei consumi
Occupazione (ULA)
PIL reale
Importazioni
Nota di aggiornamento del DEF 2023
quadro tendenziale
quadro programmatico
Consumi famiglie e ISP
Spesa PA
Investimenti
Esportazioni
PIL nominale
Deflatore dei consumi
Occupazione (ULA)
PIL reale
Importazioni
Tavola 2
Principali indicatori di bilancio delle Amministrazioni pubbliche (1)
(in percentuale del PIL)
Entrate
Spese (2)
di cui: interessi
Avanzo primario (3)
Indebitamento netto
Fabbisogno complessivo (4)
Fabbisogno al netto di
dismissioni mobiliari (4)
Fonte: per le voci del conto economico delle Amministrazioni pubbliche, elaborazioni su dati Istat (cfr. Istat, Anni 2020-2022
CONTI ECONOMICI NAZIONALI Prodotto interno lordo e indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche, Statistiche
flash, 22 settembre 2023).
(1) Eventuali mancate quadrature sono dovute all’arrotondamento delle cifre decimali. – (2) In questa voce sono registrati,
con il segno negativo, i proventi della cessione di beni del patrimonio pubblico. – (3) Un segno negativo indica un disavanzo. –
(4) I valori del fabbisogno sono coerenti con i dati rivisti ? per importi molto contenuti ? in occasione dell’ultima Notifica dei
dati di finanza pubblica alla Commissione europea nell’ambito della Procedura per i disavanzi eccessivi. Elementi di dettaglio
saranno forniti nel Bollettino economico n. 4/2023 del 13 ottobre e in Finanza pubblica: fabbisogno e debito del 16 ottobre.
Tavola 3
Entrate delle Amministrazioni pubbliche (1)
(in percentuale del PIL)
Imposte dirette
Imposte indirette
Imposte in c/capitale
Pressione tributaria
Contributi sociali
Pressione fiscale
Produzione vendibile
e per uso proprio
Altre entrate correnti
Altre entrate in c/capitale
Totale entrate
Fonte: per le voci del conto economico delle Amministrazioni pubbliche, elaborazioni su dati Istat (cfr. Istat, Anni 2020-2022
CONTI ECONOMICI NAZIONALI Prodotto interno lordo e indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche, Statistiche
flash, 22 settembre 2023).
Tavola 4
Spese delle Amministrazioni pubbliche (1)
(in percentuale del PIL)
Redditi da lavoro dipendente
Consumi intermedi
Prestazioni sociali in natura
Prestazioni sociali in denaro
Interessi
Altre spese correnti
Investimenti fissi lordi
Altre spese in conto capitale
Totale spese in conto capitale
Totale spese correnti
di cui: spese al netto degli interessi
Totale spese
di cui: spese al netto degli interessi
Fonte: per le voci del conto economico delle Amministrazioni pubbliche, elaborazioni su dati Istat (cfr. Istat, Anni 2020-2022
CONTI ECONOMICI NAZIONALI Prodotto interno lordo e indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche, Statistiche
flash, 22 settembre 2023).
Tavola 5
Fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche
(miliardi di euro)
Primi 7 mesi
Monete e depositi (2) (a)
-18,8
di cui: raccolta postale
Titoli a breve termine (b)
-11,9
Prestiti di Istituzioni europee (e)
Altre passività (3) (f)
-48,9
-25,0
Fabbisogno complessivo (1) (a+b+c+d+e+f+g)
FINANZIAMENTO
Titoli a medio e a lungo termine (c)
Prestiti di IFM (d)
di cui: EFSF
Variazione delle disponibilità liquide del Tesoro (4) (g)
(1) I valori del fabbisogno del 2021-22 sono coerenti con i dati rivisti – per importi molto contenuti – in occasione dell’ultima Notifica
dei dati di finanza pubblica alla Commissione europea nell’ambito della Procedura per i disavanzi eccessivi. Elementi di dettaglio
saranno forniti nel Bollettino economico n. 4/2023 del 13 ottobre e in Finanza pubblica: fabbisogno e debito del 16 ottobre. –
(2) La serie include le monete in circolazione, la raccolta postale e i depositi in Tesoreria di enti non appartenenti alle
Amministrazioni pubbliche. – (3) La serie include le operazioni di cartolarizzazione, i debiti commerciali ceduti con la clausola pro
soluto dalle imprese fornitrici delle Amministrazioni pubbliche agli intermediari finanziari non bancari, le operazioni di partenariato
pubblico-privato (PPP) e le passività connesse con i prestiti in favore di paesi della UEM erogati attraverso l’EFSF. – (4) Un
valore negativo indica un aumento delle disponibilità liquide del Tesoro.
Tavola 6
Quadro di conti pubblici nei più recenti documenti ufficiali
(in percentuale del PIL)
DEF 2023
Indebitamento netto
Avanzo primario
Spesa per interessi
Debito
p.m. crescita del PIL
quadro tendenziale
quadro programmatico
144,4
142,0
141,2
140,8
140,4
144,4
142,1
141,4
140,9
140,4
Nota di aggiornamento del DEF 2023
Indebitamento netto
Avanzo primario
Spesa per interessi
Debito
p.m. crescita del PIL
quadro tendenziale
quadro programmatico
141,7
140,0
139,7
140,1
140,1
141,7
140,2
140,1
139,9
139,6
Figura 1
Diagramma degli estremi e dei quartili
delle previsioni di crescita del PIL (1)
Previsioni per il 2023
Previsioni per il 2024
(1) Gli intervalli sono basati sulle proiezioni degli analisti privati censiti da Consensus Economics a settembre. Sono incluse le
proiezioni di Allianz, Banca Nazionale del Lavoro, Capital economics, Centro Europa Ricerche, Citigroup, Confindustria, Deutsche
Bank, Econ Intelligence Unit, Fitch Ratings, Goldman Sachs, HSBC, ING Financial Markets, Intesa Sanpaolo, LC Macro Advisors,
Moody’s Analytics, Natixis, Oxford Economics, Rabobank, REF Ricerche, S&P Global Market Intel, S&P Global Ratings, UBS,
UniCredit. Per ciascun anno, si escludono i valori che distano dalla media per più o meno di due deviazioni standard.
Figura 2
Debito delle Amministrazioni pubbliche
(in percentuale del PIL)
Fonte: per il PIL, Istat (cfr. Istat, Anni 2020-2022 CONTI ECONOMICI NAZIONALI Prodotto interno lordo e indebitamento netto
delle Amministrazioni pubbliche, Statistiche flash, 22 settembre 2023).
Figura 3
Fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche
(valori cumulati degli ultimi 12 mesi; miliardi di euro)
Figura 4
Tasso lordo dei BOT e dei BTP decennali,
onere medio e vita media residua del debito
(valori percentuali – scala a sinistra – e anni – scala di destra)
Fonte: Istat, per la spesa per interessi.
(1) Rapporto tra la spesa per interessi nei 4 trimestri precedenti e la consistenza del debito alla fine del corrispondente trimestre
dell’anno precedente. – (2) Rendimento all’emissione calcolato come media ponderata, sulla base delle quantità assegnate, dei
tassi composti di aggiudicazione alle aste di emissione regolate nel mese. – (3) Media mensile del rendimento a scadenza del
titolo benchmark scambiato sul mercato telematico dei titoli di Stato. – (4) Scala di destra.
Grafica e stampa a cura della Divisione Editoria e stampa della Banca d’Italia