(AGENPARL) – mar 21 giugno 2022 Lussemburgo, 21 giugno 2022
Sentenza della Corte nella causa C-817/19 | Ligue des droits humains
La Corte giudica che il rispetto dei diritti fondamentali richiede
una limitazione dei poteri previsti dalla direttiva PNR allo stretto
necessario
In assenza di una minaccia terroristica reale e attuale o prevedibile alla quale sia confrontato
uno Stato membro, il diritto dell’Unione osta a una normativa nazionale che prevede il
trasferimento e il trattamento dei dati PNR dei voli intra-UE nonché dei trasporti effettuati con
altri mezzi all’interno dell’Unione
La direttiva PNR1 impone il trattamento sistematico di un numero rilevante di dati PNR (Passenger Name
Record) dei passeggeri aerei dei voli extra-UE in ingresso e in uscita dall’Unione, ai fini della lotta contro il
terrorismo e i reati gravi. Inoltre, l’articolo 2 di tale direttiva prevede, per gli Stati membri, la facoltà di
applicare quest’ultima anche ai voli intra-UE (CS n. 19/22).
La Ligue des droits humains (LDH) è un’associazione senza fini di lucro, che ha investito la Cour
constitutionnelle (Corte costituzionale) del Belgio, nel luglio 2017, di un ricorso diretto all’annullamento
della legge belga del 25 dicembre 2016, la quale recepiva nell’ordinamento del Belgio, al contempo, la
direttiva PNR, la direttiva API2 e la direttiva 2010/653. Secondo la LDH, questa legge violerebbe il diritto al
rispetto della vita privata e alla protezione dei dati personali, garantiti dall’ordinamento belga e da
quello dell’Unione. Essa critica, da un lato, l’eccessiva ampiezza dei dati PNR e, dall’altro, il carattere
generale della raccolta, del trasferimento e del trattamento di tali dati. A suo parere, la legge lederebbe
anche la libera circolazione delle persone, in quanto reintrodurrebbe indirettamente i controlli alle
frontiere, estendendo il sistema PNR ai voli intra-UE nonché ai trasporti effettuati con altri mezzi all’interno
dell’Unione.
Nell’ottobre 2019, la Cour constitutionnelle ha proposto alla Corte di giustizia dieci questioni pregiudiziali
vertenti, segnatamente, sulla validità della direttiva PNR nonché sulla compatibilità con il diritto dell’Unione
della legge del 25 dicembre 2016.
Nella sua sentenza pronunciata in data odierna, la Corte, in primo luogo, dichiara che, dal momento che
l’interpretazione, fornita dalla Corte, delle disposizioni della direttiva PNR alla luce dei diritti
fondamentali garantiti agli articoli 7, 8 e 21 nonché all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») garantisce la conformità di tale direttiva
a detti articoli, l’esame delle questioni sollevate non ha rivelato alcun elemento tale da inficiare la validità
di detta direttiva.
In via preliminare, essa rammenta che un atto dell’Unione deve essere interpretato, per quanto
possibile, in modo che non pregiudichi la sua validità e in conformità con l’insieme del diritto
primario e, segnatamente, con le disposizioni della Carta; gli Stati membri devono pertanto fare in
Direttiva (UE) 2016/681 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, sull’uso dei dati del codice di prenotazione (PNR) a
fini di prevenzione, accertamento, indagine e azione penale nei confronti dei reati di terrorismo e dei reati gravi (GU 2016, L 119, pag.
132).
Direttiva 2004/82/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, concernente l’obbligo dei vettori di comunicare i dati relativi alle persone
trasportate (GU 2004, L 261, pag. 24).
Direttiva 2010/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, relativa alle formalità di dichiarazione delle navi in
arrivo o in partenza da porti degli Stati membri e che abroga la direttiva 2002/6/CE (GU 2010, L 283, pag. 1).
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modo di non basarsi su un’interpretazione dello stesso che entri in conflitto con i diritti fondamentali
tutelati dall’ordinamento giuridico dell’Unione o con gli altri principi generali riconosciuti in tale
ordinamento giuridico. Per quanto riguarda la direttiva PNR, la Corte precisa che un gran numero di
considerando e disposizioni di quest’ultima impongono una siffatta interpretazione conforme,
ponendo l’accento sull’importanza che il legislatore attribuisce, facendo riferimento a un livello elevato di
protezione dei dati, al pieno rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta.
La Corte constata che la direttiva PNR comporta ingerenze di una gravità certa nei diritti garantiti
dagli articoli 7 e 8 della Carta, nella misura in cui, in particolare, essa mira a istituire un sistema di
sorveglianza continua, indiscriminata e sistematica, che include la valutazione automatizzata di dati
personali di tutte le persone che utilizzano servizi di trasporto aereo. Essa rammenta che la possibilità
per gli Stati membri di giustificare un’ingerenza siffatta deve essere valutata misurandone la gravità e
verificando che l’importanza dell’obiettivo di interesse generale perseguito sia adeguata a detta
gravità.
La Corte conclude che il trasferimento, il trattamento e la conservazione dei dati PNR previsti da
tale direttiva possono essere considerati come limitati allo stretto necessario ai fini della lotta
contro i reati di terrorismo e i reati gravi, a condizione che i poteri previsti da detta direttiva siano
oggetto di un’interpretazione restrittiva. A tal riguardo, la sentenza pronunciata in data odierna
precisa, segnatamente, che:
? Il sistema istituito dalla direttiva PNR deve comprendere solo le informazioni chiaramente
identificabili e circoscritte nelle rubriche contenute nell’allegato I a quest’ultima, le quali sono
connesse al volo effettuato e al passeggero interessato, il che implica, per talune rubriche contenute
in tale allegato, che sono comprese solo le informazioni espressamente previste.
? L’applicazione del sistema istituito dalla direttiva PNR deve essere limitata ai reati di terrorismo e
ai soli reati gravi che presentino un collegamento oggettivo, quantomeno indiretto, con il
trasporto aereo di passeggeri. Per quanto attiene a detti reati gravi, l’applicazione di tale sistema
non può essere estesa a reati che, sebbene soddisfino il criterio previsto da questa direttiva, relativo
alla soglia di gravità, e siano in particolare contemplati nell’allegato II a quest’ultima, rientrano nei
reati comuni tenuto conto delle specificità del sistema penale nazionale.
? L’eventuale estensione dell’applicazione della direttiva PNR a tutti i voli intra-UE o a una
parte di essi, che può essere decisa da uno Stato membro avvalendosi della facoltà prevista da tale
direttiva, deve essere limitata allo stretto necessario. A tal fine, essa deve poter essere oggetto di
un controllo effettivo da parte di un organo giurisdizionale o di un organo amministrativo
indipendente, la cui decisione sia dotata di effetto vincolante. A tal riguardo, la Corte precisa che:
? nel solo caso in cui detto Stato membro constati l’esistenza di circostanze sufficientemente
concrete per ritenere di essere confrontato a una minaccia terroristica che si rivela reale e
attuale o prevedibile, l’applicazione di tale direttiva a tutti i voli intra-UE provenienti da o
diretti verso detto Stato membro, per una durata limitata allo stretto necessario, ma rinnovabile,
non deve eccedere i limiti dello stretto necessario;
? in assenza di una siffatta minaccia terroristica, l’applicazione di detta direttiva non può
estendersi a tutti i voli intra-UE, ma deve essere limitata ai voli intra-UE relativi, in
particolare, a determinati collegamenti aerei o a modalità di viaggio o ancora a
determinati aeroporti per i quali esistano, secondo la valutazione dello Stato membro
interessato, indicazioni tali da giustificare questa applicazione. Il carattere strettamente
necessario di tale applicazione ai voli intra-UE così selezionati deve essere regolarmente
riesaminato, in base all’evoluzione delle condizioni che ne hanno giustificato la loro selezione.
? Ai fini della valutazione preliminare dei dati PNR, che ha lo scopo d’identificare i passeggeri da
sottoporre a ulteriore verifica prima del loro arrivo o della loro partenza e che è, in una prima fase,
effettuata mediante trattamenti automatizzati, l’Unità d’informazione sui passeggeri (UIP) può, da
un lato, confrontare tali dati unicamente con le sole banche dati riguardanti persone o oggetti
ricercati o segnalati. Tali banche dati non devono essere discriminatorie e devono essere utilizzate,
dalle autorità competenti, in relazione alla lotta contro reati di terrorismo e reati gravi che hanno un
collegamento oggettivo, quantomeno indiretto, con il trasporto aereo dei passeggeri. Per quanto
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attiene, dall’altro lato, alla valutazione preliminare sulla base di criteri prestabiliti, l’UIP non può
utilizzare tecnologie di intelligenza artificiale nell’ambito di sistemi di autoapprendimento
(«machine learning»), che possono modificare, senza intervento e controllo umani, il processo della
valutazione e, in particolare, i criteri di valutazione sui quali si fonda il risultato dell’applicazione di
questo processo nonché la ponderazione di tali criteri. Detti criteri devono essere determinati in modo
che la loro applicazione prenda di mira, specificamente, gli individui nei confronti dei quali potrebbe
gravare un ragionevole sospetto di partecipazione a reati di terrorismo o a reati gravi e in modo da
tener conto sia degli elementi «a carico» sia degli elementi «a discarico», non dando luogo al
contempo a discriminazioni dirette o indirette.
? Tenuto conto del tasso di errore inerente ai trattamenti automatizzati di tal genere dei dati
PNR e del numero piuttosto consistente di risultati «erroneamente positivi», ottenuti a seguito della
loro applicazione nel corso del 2018 e del 2019, l’idoneità del sistema istituito dalla direttiva PNR a
raggiungere gli obiettivi perseguiti dipende essenzialmente dal buon funzionamento della verifica dei
risultati positivi, ottenuti a titolo di tali trattamenti, che l’UIP effettua, in una seconda fase, con
mezzi non automatizzati. A tal riguardo, gli Stati membri devono prevedere norme chiare e
precise atte a orientare e a inquadrare l’analisi effettuata dai funzionari dell’UIP incaricati del
riesame individuale, al fine di assicurare il pieno rispetto dei diritti fondamentali sanciti dagli articoli
7, 8 e 21 della Carta e, in particolare, al fine di garantire una prassi amministrativa coerente
all’interno dell’UIP che rispetti il divieto di discriminazioni. In particolare, essi devono assicurarsi che
l’UIP stabilisca criteri di riesame oggettivi che consentano ai suoi funzionari di verificare, da un
lato, se e in che misura un riscontro positivo (hit) riguardi effettivamente un individuo che può essere
implicato in reati di terrorismo o in reati gravi nonché, dall’altro, il carattere non discriminatorio dei
trattamenti automatizzati. In tale contesto, la Corte sottolinea inoltre che le autorità competenti
devono assicurarsi che l’interessato possa comprendere il funzionamento dei criteri di valutazione
prestabiliti e dei programmi che applicano tali criteri in modo che possa decidere, con piena
cognizione di causa, se esercitare o meno il suo diritto a un ricorso giurisdizionale. Parimenti,
nell’ambito di un tale ricorso, il giudice incaricato del controllo della legittimità della decisione
adottata dalle autorità competenti nonché, al di fuori dei casi di minacce per la sicurezza dello Stato,
l’interessato stesso devono poter conoscere tanto l’insieme dei motivi quanto gli elementi di prova
sulla base dei quali è stata adottata tale decisione, ivi compresi i criteri di valutazione prestabiliti e il
funzionamento dei programmi che applicano tali criteri.
? La comunicazione e la valutazione successive dei dati PNR, ossia dopo l’arrivo o la partenza
dell’interessato, possono essere effettuati solo sulla base di nuove circostanze e di elementi
oggettivi, che o siano idonei a fondare un ragionevole sospetto d’implicazione di tale persona in reati
gravi aventi un collegamento oggettivo, quantomeno indiretto, con il trasporto aereo dei passeggeri,
oppure consentano di ritenere che tali dati potrebbero, in un caso concreto, fornire un contributo
efficace alla lotta contro reati di terrorismo che presentino un collegamento siffatto. La comunicazione
dei dati PNR ai fini di una siffatta valutazione successiva deve, in linea di principio, salvo casi di
urgenza debitamente giustificati, essere subordinata a un controllo preventivo effettuato o da un
giudice, o da un’autorità amministrativa indipendente, su richiesta motivata delle autorità competenti,
e ciò indipendentemente dalla questione se tale richiesta sia stata presentata prima o dopo la
scadenza del periodo di sei mesi successivo al trasferimento di tali dati all’UIP.
In secondo luogo, la Corte giudica che la direttiva PNR, letta alla luce della Carta, osta a una
normativa nazionale che autorizza il trattamento di dati PNR raccolti conformemente a tale
direttiva per finalità diverse da quelle espressamente previste dall’articolo 1, paragrafo 2, di
detta direttiva.
In terzo luogo, per quanto attiene al periodo di conservazione dei dati PNR, la Corte ha giudicato che
l’articolo 12 della direttiva PNR, letto alla luce degli articoli 7 e 8 nonché dell’articolo 52, paragrafo 1, della
Carta, osta a una normativa nazionale che prevede un periodo generale di conservazione
quinquennale di tali dati, applicabile indistintamente a tutti i passeggeri aerei.
Infatti, secondo la Corte, dopo la scadenza del periodo iniziale di conservazione di sei mesi, la
conservazione dei dati PNR non appare limitata allo stretto necessario per quanto riguarda i
passeggeri aerei per i quali né la valutazione preliminare, né le eventuali verifiche effettuate durante il
periodo di conservazione iniziale di sei mesi, né alcun’altra circostanza abbiano rivelato l’esistenza di
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elementi obiettivi – quale il fatto che i dati PNR dei passeggeri interessati abbiano dato luogo a un riscontro
positivo verificato nell’ambito della valutazione preliminare – atti a determinare un rischio in materia di
reati di terrorismo o di reati gravi aventi un collegamento oggettivo, quantomeno indiretto, con il
viaggio aereo effettuato da tali passeggeri. Invece, essa afferma che, nel corso del periodo iniziale di
sei mesi, la conservazione dei dati PNR di tutti i passeggeri aerei assoggettati al sistema istituito da
tale direttiva non sembra, in linea di principio, eccedere i limiti dello stretto necessario.
In quarto luogo, la Corte giudica che il diritto dell’Unione osta a una normativa nazionale che prevede,
in assenza di minaccia terroristica reale e attuale o prevedibile alla quale sia confrontato lo Stato
membro interessato, un sistema di trasferimento, da parte dei vettori aerei e degli operatori di viaggio,
e di trattamento, da parte delle autorità competenti, dei dati PNR di tutti i voli intra-UE e dei
trasporti effettuati con altri mezzi all’interno dell’Unione, provenienti da o diretti verso tale Stato
membro o ancora in transito per esso, al fine di lottare contro i reati di terrorismo e i reati gravi. Infatti, in
una situazione del genere, l’applicazione del sistema istituito dalla direttiva PNR deve essere limitata al
trasferimento e al trattamento dei dati PNR dei voli e/o dei trasporti relativi, in particolare, a determinati
collegamenti o modalità di viaggio o ancora a determinati aeroporti, stazioni o porti marittimi per i quali
esistano indicazioni che giustifichino tale applicazione. Inoltre, la Corte precisa che il diritto dell’Unione
osta a una normativa nazionale che prevede un siffatto sistema di trasferimento e trattamento di detti dati
ai fini del miglioramento dei controlli alle frontiere e della lotta all’immigrazione illegale.
IMPORTANTE: Il rinvio pregiudiziale consente ai giudici degli Stati membri, nell’ambito di una controversia
della quale sono investiti, di interpellare la Corte in merito all’interpretazione del diritto dell’Unione o alla
validità di un atto dell’Unione. La Corte non risolve la controversia nazionale. Spetta al giudice nazionale
risolvere la causa conformemente alla decisione della Corte. Tale decisione vincola egualmente gli altri
giudici nazionali ai quali venga sottoposto un problema simile.
Documento non ufficiale ad uso degli organi d’informazione che non impegna la Corte di giustizia.
Il testo integrale e il riassunto della sentenza sono pubblicati sul sito CURIA il giorno della pronuncia.
Restate connessi!
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