(AGENPARL) – Thu 27 March 2025 ASP. CNEL APPROVA DDL SU AZIENDE PUBBLICHE DI SERVIZI ALLA PERSONA
Il CNEL ha approvato all’unanimità, nel corso dell’Assemblea odierna, il Disegno di legge recante “Disposizioni in materia di aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP)”. Il Ddl prevede alcune modifiche e integrazioni al quadro normativo nazionale di riferimento, andando a chiarire numerosi nodi tuttora irrisolti, tra cui: il regime delle imposte sugli immobili direttamente destinati a servizi sociali, la previsione di accordi di programma e contratti di servizio per la gestione dei servizi pubblici locali nel settore socio-educativo-assistenziale, la possibilità di accesso diretto alla destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata, la non assoggettabilità al controllo analogo da parte di Regioni ed enti locali, il ripristino delle agevolazioni fiscali per le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) ancora non trasformate per assenza delle relative leggi regionali di attuazione. Il Ddl, inoltre, affida al CNEL, nell’ambito della Relazione al Parlamento già prevista dalla Legge 15/2009, il monitoraggio sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle ASP. Nell’ambito del monitoraggio dei servizi ASP il CNEL promuoverà anche il modello della Valutazione di impatto generazionale (VIG).
ASP. BITTI (CNEL): INDISPENSABILE UNA PIÙ MIRATA ATTIVITÀ DI MONITORAGGIO
“Il disegno di legge non solo perfeziona la normativa in materia di aziende di servizi alla persona (ASP) – ha evidenziato il consigliere CNEL Fiovo Bitti, relatore del Ddl approvato oggi dal Consiglio – ma è anche l’occasione per fare il punto sullo stato dell’arte, decorsi quasi 25 anni dalla legge 328/2000 e dal decreto legislativo 207/2001, con cui si stabilì che le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) potevano trasformarsi in enti di diritto privato oppure in aziende di servizi alla persona. Successivamente, le Regioni hanno adottato specifiche normative per finalizzare la riforma e al momento la trasformazione delle IPAB è avvenuta in quasi tutte le Regioni. Ma è ora indispensabile una più mirata attività di monitoraggio sulle ASP anche nell’ottica di valorizzarne il significativo apporto in termini di risorse finanziarie ed umane alla rete integrata dei servizi alla persona sui territori. L’obiettivo è di inserire questa attività all’interno della relazione CNEL sui servizi della PA. È già stata avviata un’indagine conoscitiva, con l’analisi della normativa regionale e il censimento delle circa 500 ASP presenti sui territori”.
ASP. GERIA (CNEL): UNA RISORSA IMPORTANTE PER IL WELFARE LOCALE
“Le aziende pubbliche di servizi alla persona – ha dichiarato il consigliere CNEL Alessandro Geria, coordinatore dell’Osservatorio sui servizi sociali territoriali, in riferimento al Ddl sulle ASP approvato dal Consiglio – rappresentano una risorsa importante per il welfare locale, soprattutto per quanto riguarda le persone e famiglie più fragili, visto che gestiscono tra l’altro servizi a favore di anziani, disabili, minori a rischio. Dopo la riforma del 2000 che le ha riguardate, ma non ancora conclusa in tutte le Regioni, non si ha a livello nazionale un quadro conoscitivo aggiornato sulla loro consistenza organizzativa, sulle risorse ed il personale impegnato, sulle attività svolte. Per questo come Osservatorio nazionale dei servizi sociali del CNEL, a fianco all’iniziativa legislativa, abbiamo avviato un programma di studi per colmare questa lacuna con l’obiettivo di valorizzare il loro ruolo di aziende pubbliche nella rete dei servizi locali, essenziale in un momento nel quale la domanda sociale non solo è in crescita, ma le problematiche che investono le comunità appaiono sempre più complesse da affrontare”.
ASP. IL CNEL LANCIA UNO STUDIO SUI SERVIZI EROGATI, AD OLTRE 25 ANNI DALL’ULTIMA INDAGINE
Il CNEL ha lanciato uno studio sul ruolo delle ASP, posto che l’ultima indagine in materia di IPAB risale ad oltre 25 anni fa. E’ infatti nel 1998 che il Dipartimento degli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio istituì un apposito gruppo nazionale di studio in previsione della predisposizione della legge di riforma dei servizi sociali, poi tradottasi nella legge 8 novembre 2000, n. 328, recante “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” e nel successivo decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, recante “Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell’articolo 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328”. In quella sede emerse ancora una volta il fondamentale ruolo che le ex IPAB rivestivano nel settore dei servizi socio-assistenziali sia in termini quantitativi che qualitativi, con oltre 4.400 istituzioni esistenti sul territorio nazionale, un patrimonio immobiliare di circa 50 mila miliardi e più di 60 mila operatori, dei quali più di 2 terzi addetti all’assistenza. Il CNEL, nel pieno rispetto delle competenze attribuite in tale materia alle Regioni, intende ora concorrere ad integrare e completare un quadro di riferimento generale in grado di rendere quanto più possibile sistemico, sinergico e convergente il significativo apporto che le oltre 500 IPAB ed ASP tuttora censite nell’“Indice dei domicili digitali della Pubblica Amministrazione e dei Gestori di Pubblici Servizi” (IPA) conferiscono alla rete dei servizi socio-sanitari, dal grado di compiuta e reale integrazione nei rispettivi sistemi locali, alla effettiva partecipazione alla elaborazione e alla programmazione dei piani sociali territoriali, alla loro capacità di produrre innovazione progettuale.
ASP. CENTRALE L’ANALISI SULLE RISORSE UMANE E FINANZIARIE
Lo studio che il CNEL ha deciso di avviare collateralmente all’adozione di un Ddl organico sulle aziende pubbliche di servizi alla persona, consentirà finalmente di quantificare il reale apporto che le ex IPAB conferiscono alla rete integrata dei servizi alla persona in termini di risorse finanziarie e logistiche proprie. Fondamentale – evidenzia il CNEL – oltre alla quantificazione puntuale delle risorse finanziarie ed economiche che il sistema delle ASP immette nella rete dei servizi sociali grazie alle rendite del proprio patrimonio immobiliare, concorrendo in maniera significativa alla sostenibilità del sistema di welfare locale, risulta infatti anche la capillarità e la prossimità dei servizi resi alle comunità territoriali, soprattutto nelle aree interne. Infine – sottolinea ancora il CNEL – dallo studio avviato potrà finalmente emergere la consistenza delle risorse umane e professionali utilizzate dalle ASP, in modo da poter anche valutare eventuali interventi specifici a livello contrattuale, atteso che alla previsione legislativa di un autonomo comparto contrattuale delle ASP non è stata mai data attuazione e che attualmente il relativo personale è inquadrato in diversi CCNL.
RIFORMA IPAB, ALL’APPELLO MANCANO ANCORA CALABRIA, SICILIA E VENETO
Nonostante siano trascorsi quasi 25 anni dall’adozione del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, di attuazione dell’art. 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328, che ha avviato i processi di trasformazione delle IPAB in enti di diritto privato (fondazioni o associazioni riconosciute) o in aziende di servizi alla persona (ASP) ancora oggi il processo di trasformazione di queste importanti istituzioni sociali non si è concluso. A seguito della modifica del Titolo V della Costituzione intervenuta nel 2001, le circa 4.400 IPAB esistenti sul territorio nazionale sono state infatti successivamente oggetto di specifiche disposizioni normative adottate dalla maggioranza delle rispettive Regioni di appartenenza che, in coerente applicazione del quadro di riferimento fornito dall’articolo 10 della legge e dal suddetto decreto legislativo n. 207/2001, hanno provveduto a finalizzare la riforma, ma senza ovviamente intervenire su aspetti generali di residua competenza normativa nazionale. Secondo quanto risultante dall’analisi effettuata dal CNEL, infatti, ad oggi il processo di trasformazione delle IPAB in ASP non è stato ancora finalizzato da alcune Regioni, tra cui in particolare la Calabria, la Regione siciliana e il Veneto, dove le IPAB hanno peraltro una significativa presenza nel settore dei servizi residenziali per la terza età, per le quali resta tuttora vigente, seppur in via residuale, la legge 17 luglio 1890, n. 6972 (c.d. legge Crispi) e il relativo regio decreto 5 febbraio 1891, n. 99 (Regolamento di contabilità). A sua volta, il legislatore nazionale non ha proceduto a contemplare la specificità della natura giuridica delle ex IPAB trasformate in ASP, omettendo spesso di considerarle in numerosi provvedimenti relativi ad ambiti attinenti ai servizi pubblici locali, nonché in via generale aventi correlazione con le politiche sociali.
ASP. I CONTENUTI DEL DDL APPROVATO DAL CNEL
Il Ddl CNEL sulle aziende di servizi alla persona (ASP) prevede all’articolo 1 alcune modifiche e integrazioni al decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, disponendo innanzitutto la reintroduzione del regime di esenzione previsto dall’articolo 4, comma 4, del citato decreto, degli atti relativi al riordino delle istituzioni in aziende di servizi o in persone giuridiche di diritto privato dalle imposte di registro, ipotecarie e catastali, e sull’incremento del valore degli immobili e relativa imposta sostitutiva. Tale provvedimento si rende necessario proprio nella considerazione di non penalizzare in maniera discriminatoria le IPAB non ancora trasformatesi in ASP o soggetti giuridici di diritto privato a causa del persistente ritardo dei rispettivi legislatori regionali.
Inoltre il Ddl si propone di chiarire in via definitiva, come già avvenuto per le ex IPAB trasformate in fondazioni o associazioni riconosciute, che la “nomina da parte della pubblica amministrazione degli amministratori di tali enti si configura come mera designazione, intesa come espressione della rappresentanza della cittadinanza, e non si configura quindi mandato fiduciario con rappresentanza, sicché è sempre esclusa qualsiasi forma di controllo da parte di quest’ultima”.
Tale concetto è ripetuto e rafforzato anche nelle modifiche che si propone di introdurre con l’articolo 2 del disegno di legge, che in coerente continuità con quanto già avvenuto in sede di approvazione del decreto legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito con modificazioni dalla L. 11 febbraio 2019, n. 12, ribadisce, attraverso l’introduzione di un ulteriore comma, anche per le aziende di servizi alla persona risultanti dai processi di trasformazione delle IPAB avvenuti in attuazione del decreto legislativo n. 207/2001, conferma in maniera espressa l’esclusione del controllo analogo da parte delle amministrazioni pubbliche designanti.
DDL ASP: POTRANNO GESTIRE DIRETTAMENTE BENI CONFISCATI
Il terzo articolo del Ddl CNEL sulle aziende di servizi alla persona (ASP) è volto a colmare una evidente lacuna del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante il “Codice delle leggi antimafia”, nella parte in cui disciplina il procedimento di destinazione dei beni immobili confiscati alla criminalità organizzata. In particolare, la normativa vigente non prevede la possibilità, per l’ente territoriale titolare dell’immobile confiscato, di trasferirne la proprietà alle aziende pubbliche di servizi alla persona di cui al Capo II del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, né menziona espressamente tali Aziende tra i soggetti (enti del Terzo settore, cooperative sociali, enti parco, ecc.) ai quali l’ente territoriale, o la stessa Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANSBC), possono assegnare l’immobile in concessione. E’ questa una esclusione del tutto irragionevole, ove si consideri che l’articolo 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328 recante “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, ha disposto l’inserimento delle ex IPAB ed ora ASP nella programmazione regionale del sistema integrato di interventi e servizi sociali, che si tratta di aziende alla cui governance istituzionale concorrono, attraverso le designazioni di rappresentanti negli organi di amministrazione, gli stessi enti territoriali e che le ASP hanno, quale esclusiva finalità, proprio l’erogazione di servizi alla persona, operando in campo sociale senza alcun fine di lucro al pari degli enti del Terzo settore.
Tale questione è stata già oggetto di appositi ordini del giorno, approvati dalla Camera dei Deputati in ben due distinte e diverse occasioni e sempre con il parere favorevole del Governo, anche sulla base di specifiche progettualità di elevato valore promosse da alcune ASP fin dalla fase di sequestro preventivo dei beni disposta dal Tribunale competente nell’ambito di specifici accordi di cooperazione sottoscritti ai sensi della legge n. 241/1990 con il Tribunale e gli enti locali di riferimento.
Ci si riferisce, nella fattispecie, all’ordine del giorno n. 9/1517/10 a firma dell’On. Alessandro Battilocchio approvato con parere favorevole del Governo in data 7 novembre 2023 ed ordine del giorno n. 9/01902-A/008 presentato dall’On. Simonetta Matone ed altri 41 parlamentari ed accolto dal Governo nella seduta del 16 luglio 2024.
DDL ASP: INTRODOTTA LA GESTIONE DEI SERVIZI SOCIALI CON ACCORDI E CONTRATTI DI SERVIZIO
Anche l’articolo 4 del Ddl CNEL sulle aziende di servizi alla persona (ASP) pone rimedio ad una dimenticanza del legislatore nazionale, stabilendo che all’articolo 14 del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201 recante “Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica” sia contemplata, limitatamente ai servizi indicati dal comma 1, lettera d), tra le modalità di gestione anche quella da realizzarsi attraverso le aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) di cui al Capo II del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, equiparandole così alle aziende speciali di cui all’articolo 114 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000.
Sempre il citato articolo prevede poi l’introduzione nel medesimo decreto legislativo di un ulteriore articolo rubricato “Accordi di cooperazione con le ASP”, il quale riconosce espressamente la possibilità in capo agli enti locali di attivare con le aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) appositi accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, regolati dall’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per la realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento funzionalmente riconducibili al servizio pubblico locale di rilevanza economica, purché siano rispettate precise condizioni e modalità, tra cui in particolare l’obbligo che le risorse pubbliche da mettere eventualmente a disposizione delle aziende pubbliche di servizi alla persona non risultino, complessivamente considerate, superiori al rimborso dei costi, variabili, fissi e durevoli previsti ai fini dell’esecuzione dell’accordo di cooperazione.
DDL ASP: PREVISTA ESENZIONE IMU PER GLI IMMOBILI DESTINATI A SERVIZI SOCIALI
L’articolo 5 del Ddl CNEL sulle aziende di servizi alla persona (ASP) interviene sull’articolo 1, comma 759, lettera a), della legge 27 novembre 2019, n. 160, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022, citando espressamente le ASP di cui al Capo II del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, tra i soggetti ammessi all’esenzione dell’IMU, già accordata sulla base di specifici provvedimenti di natura regolamentare emanati dalla competente Agenzia delle Entrate.
DDL ASP: FONDAMENTALE IL MONITORAGGIO SU QUALITA’ DEI SERVIZI E APPORTO FINANZIARIO
L’articolo 6 Ddl CNEL sulle aziende di servizi alla persona (ASP) prevede, anche in considerazione della esclusione dei bilanci delle ASP dal conto economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche e della conseguente necessità di pervenire ad una quantificazione quanto più esaustiva delle risorse complessivamente immesse nella rete integrata dei servizi sociali, un’attività di monitoraggio costante sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle aziende pubbliche di servizio alla persona, che il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è tenuto a svolgere nell’ambito della Relazione di cui all’articolo 10 bis, comma 1, lettera a), della legge 30 dicembre 1986, n. 936.