(AGENPARL) – gio 08 febbraio 2024 [azione normativa]
Nuova legge montagna
Stato, Regioni, Enti locali
insieme per un articolato
per i territori e le comunità
A cura di Uncem
Unione nazionale Comuni Comunità En4 montani
Ma una legge, “ci salverà”? Un ?nanziamento in più genererà vere opportunità di crescita?
Sono due domande che Uncem spesso in quesA anni si è senAta rivolgere da Sindaci,
Amministratori locali, esperA, docenA universitari, ciDadini. L’ulAma legge sulla montagna risale al
1994. La 97. Trent’anni fa. Da allora, i provvedimenA di quell’arAcolato non sono in gran parte staA
applicaA. E oggi, sono in molA a dire che serve un nuovo testo, che aggiorni i temi, che colga i segni
dei tempi. Peraltro visA i molA percorsi importanA per i territori entraA nella legge sulla green
economy del 2015, nella legge sui piccoli Comuni del 2017, nel testo unico forestale del 2018. E
siccome non è vero che “nulla è successo” per le zone montane del Paese negli ulAmi due decenni,
occorre ricordare il ?nanziamento di 135 milioni di euro di PNRR per la Strategia delle Green
CommuniAes [fortemente voluta da Uncem nel 2008], le risorse stanziate sulla Strategia nazionale
per le Aree interne dal 2014 al 2021, il fondo montagna portato per volontà del Parlamento a 200
milioni di euro annui a parAre dal 2023.
Ora una nuova legge serve? È importante? GaranAsce e?caci strumenA per a?rontare le crisi
climaAca, demogra?ca, energeAca, ambientale, economica dei territori montani?
Nasce da un confronto ampio con paesi, comunità, geogra?e, Amministrazioni locali?
Agisce ?nalmente su perequazione ?scale, riduce disuguaglianze, consegna al diba`to pubblico il
grande tema delle sperequazioni e delle geogra?e?
Interviene, un nuovo arAcolato, senza demagogia e ideologia, sull’organizzazione isAtuzionale dei
Comuni montani, sempre più deboli e fragili, dove “si muore di più e si nasce di meno”, facendoli
lavorare insieme come nella grande tradizione – imitata in Europa – dei Consigli di Valle e delle
Comunità montane?
Tante domande. Tante quesAoni PoliAche, alle quali dobbiamo, possiamo dare risposta.
Chi ha certezze [e sono troppi, ahinoi] non dialoga. Uncem parte dalle domande e nella composita
situazione poliAco-isAtuzionale del Paese prova a dare qualche risposta, verso (si farà?) una nuova
legge nazionale sulla montagna.
Il documento che segue riprende quello che Uncem ha trasmesso al Ministro per gli A?ari regionali
e le Autonomie (e al DiparAmento omonimo) a ?ne gennaio 2024, a commento del testo del
disegno di legge elaborato proprio dal Governo nelle se`mane precedenA. È molto lungo e
arAcolato. C’è chi ci ha riso su. “Ma come, sono quesA i vostri emendamenA? Uncem scrive tuDa
sta roba per dire che cosa?”. Già. Perché sarebbe bello e semplice dire cosa piace e cosa no in
poche righe, sempli?cando, e poi buDare tuDo nell’agone, nella contrapposizione del bene?cio per
alcuni e dell’interesse parziale.. Uncem a chi dice che il lavoro che hai davanA è “troppo”,
inadeguato, inopportuno, risponde con un sorriso. Perché forse – a proposito di dialogo – chi dice
così ha troppe certezze, forse qualche ideologica posizione da difendere, voglia di non ragionare.
Noi proviamo invece a esercitare dubbio e analisi a parAre dal ddl montagna del Governo. E non
solo. Precisando appunto che in Parlamento vi sono depositaA molA altri arAcolaA di altre forze
poliAche, con molte analogie e molte di?erenze. SoDolineando che abbiamo faDo negli ulAmi mesi
un sondaggio pubblico, per capire cosa si pensa fuori dal palazzo sia necessario da meDere nel
2024 in una legge sulla montagna, in un Paese che dovrebbe intanto agire sull’adeguatezza dei
livelli isAtuzionali, su cosa fanno e come, prima di de?nire nuove norme o aumentare spesa
pubblica, anche per invisAmeni e sgravi. È un tema che a?ronAamo da tempo e che vede ?nora
troppa disaDenzione. Uncem si augura che si possa agire serenamente ed e?cacemente.
[ROMA, 8 febbraio 2024]
PRIMA PARTE
Osservazioni di cara5ere generale sul disegno di legge
“Disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane” del Governo
L’iniziaAva legislaAva, fortemente voluta tra 2023 e 2024 dal Ministro per gli A?ari regionali e le
Autonomie, di concerto con altri Ministeri e già esaminata in forma preliminare dal Consiglio dei
Ministri, prevede una serie di interessanA e importanA misure volte allo sviluppo socio economico
dei territori e alla garanzia di servizi pubblici, favorendo diri` di ciDadinanza e riducendo le
sperequazioni.
Si rileva l’importanza di poter giungere a un “testo base” più ampio, grazie a un’azione del legislatore
parlamentare e a molteplici tesA di legge sugli stessi temi depositaA nel corso della Legislatura in
Parlamento.
Uncem presenta nelle pagine seguenA una serie di considerazioni sul testo, ma intravvede cinque
elemenA di criAcità (sinteAzzaA di seguito in breve) nell’intero impianto e nell’azione poliAca sul
tema “montagna”, oggeDo come ben sappiamo di una forAssima aDenzione accademica, culturale,
isAtuzionale, che tocca molteplici ambiA dei quali molA presi in considerazione dal ddl.
1. Classi?cazione dei Comuni montani
Nel corso degli ulAmi vent’anni, in diverse occasioni il Ministero ha avviato una revisione dei
criteri dei Comuni montani, per una nuova classi?cazione. Nel fraDempo, si sono realizzate
nel Paese delle nuove classi?cazioni dei Comuni, come quella delle Aree interne – in base al
grado di perifericità dei Comuni – e si è sAlato l’elenco dei piccoli Comuni ai sensi della legge
158/2017. Non sono mancaA elemenA di caoAcità nel fare queste classi?cazioni, che hanno
?nito per frammentare e dividere gli EnA.
Una nuova classi?cazione dei Comuni montani non deve limitare il lavoro insieme tra EnA.
Non devono lavorare insieme solo i Comuni “montani”. L’intercomunalità è da favorire non
solo tra Comuni montani, o di pianura, ma tra Comuni grandi e piccoli, più o meno elevaA sul
livello del mare. L’alAtudine è sempre stato uno dei criteri più iniqui per impostare nuove
classi?cazioni, stante in primo luogo la profonda di?erenza orogra?ca tra Alpi e Appennini.
L’eventuale nuova classi?cazione di Comuni montani, parzialmente montani, di pianura o di
collina, può essere lasciata alle singole Regioni, le quali già in alcuni casi hanno loro
classi?cazioni che in sede nazionale non possono non essere considerate.
Negli ulAmi vent’anni, il tentaAvo di dire cosa è montagna si è scontrato con quesAoni ?siche,
profonde di?erenze orogra?che tra Alpi e Appennini. Che sono molto diversi e speci?ci.
Nell’aDuale ddl, per la classi?cazione, si fa poi inopportunamente riferimento a parametri
?sici senza unire indicatori sociali ed economici. Anche questo elemento non è
comprensibile.
Uncem riEene non opportuna oggi una nuova classi?cazione dei Comuni montani.
E riAene poco chiaro l’arAcolo 2 che prevede addiriDura due elenchi di?erenA in due commi,
oltre al terzo del comma 3 per la PAC. Si proceda pertanto con l’aDuale classi?cazione,
evitando lunghi processi di de?nizione (con ISTAT e altri centri di staAsAca e daA regionali),
eliminando i Comuni “parzialmente montani” dalla possibilità di uso del FOSMIT e di altri
fondi per le montagne italiane.
2. Riorganizzazione isEtuzionale mancante
Il ddl del Governo proposto dal Ministro Calderoli non a?ronta in alcun modo l’organizzazione
isAtuzionale dei territori montani. I 3500 Comuni montani dal 1971 sino a dieci anni fa sono
staA organizzaA in Comunità montane, che garanAvano allo stesso tempo servizi associaA tra
Comuni, invesAmenA e proge` per lo sviluppo socio-economico dei territori, boni?ca e
protezione del territorio, aDraverso fondi statali e regionali che si accompagnavano a
competenze a?date alle CM dai Comuni direDamente e dalle Regioni. Questo sistema è stato
smontato in gran parte delle Regioni (solo tre in Italia hanno mantenuto ?nora le CM9 e solo
alcune di essere hanno agevolato, anche con speci?che leggi la formazione di Unioni
montane di Comuni (secondo la banca daA del progeDo Italiae sono c.a. 400 nelle zone
montane del Paese per circa 2200 Comuni). Molteplici Regioni in parAcolare dell’Appennino
non hanno previsto ?nora una forma organizzaAva sovracomunale nelle zone montane. Le
poliAche e le opportunità del presente ddl si innestano e?cacemente solo su un tessuto
isAtuzionale solido che lo Stato deve comporre con norme cornice che ogni Regione può
declinare. Anche la revisione in corso del TUEL non agisce su “come i Comuni stanno insieme”,
piccoli e grandi, quesAone strategica nelle zone montane per superare frammentazioni e
fragilità. Occorre anche nel ddl, negli strumenA di aiuto per le zone montane passare da una
logica dell’IO al NOI. Questo non signi?ca annullare e fondere i Comuni. SI traDa di fare
l’esaDo opposto. Ovvero – come avviene in Francia e in Germania – favorire il lavoro insieme
tra Comuni, per garanAre servizi e per lo sviluppo dei territori.
Non si riAene adeguato e idoneo basare le poliAche territoriali sui singoli Comuni. Così come
gli stanziamenA del FOSMIT non devono essere misuraA su Comuni bensì su aree omogenee
territoriali, che per le montagne corrispondono alle valli, orogra?camente “complete” da
cima a fondo.
Uncem chiede di inserire un capo del ddl con misure volte al lavoro insieme tra Comuni per
aDuare tuDe le poliAche previste, facendo salve le autonomie regionali, dando norme cornici
alle regioni, e salvaguardando le Regioni ove già è presente un tessuto associazionisAco
comunale solido e ben avviato.
3. Ruolo delle Regioni e relaEva legislazione
Proseguendo nel ragionamento del punto 1, va ricordato che solo sei Regioni in Italia
dispongono di una legge regionale per lo sviluppo della montagna, dotata di opportuni fondi
regionali (traendoli dal proprio bilancio ordinario annuale e pluriennale), mentre la maggior
parte vede la quesAone montana (e anche quella forestale) come mera appendice del
“sistema agricolo”. L’errore di fondo è non considerare, da parte di molte regioni, la quesAone
montana, alpina e appenninica, trasversale a tu` i seDori (come prova a fare il presente ddl)
e a non invesAre risorse proprie, desAnando poi solamente pochi punA percentuali di fondi
UE struDurali.
Uncem chiede si introduca una norma di coordinamento che impegni le Regioni ad adeguare
la propria legislazione in materia di montagne e foreste al presente ddl (richiesta presente e
disaDesa ?nora nel Testo unico forestale), a invesAre delle risorse econonomiche almeno pari
a quelle che lo Stato riverserà alle Regioni nel riparto del FOSMIT, a intervenire sul sistema
isAtuzionale dei Comuni montani favorendo uno stabile associazionismo ai sensi delle vigenA
norme del TUEL sulle Comunità montane e sulle Unioni montane di Comuni, scegliendo la
migliore organizzazione isAtuzionale e democraAca permeDendo così poliAche durature ed
e?caci su un territorio. Che così sarà meno fragile e più in linea con le scelte di altri Paesi UE
che nelle zone montane hanno favorito la collaborazione tra Comuni (si pensi al Piano
FranceRuralité), senza inibire la capacità democraAca dei singoli municipi (36mila in Francia
e 24 mila in Germania).
4. Uso del Fondo per la Montagna FOSMIT
È necessario ricordare che il Fondo nazionale per la montagna introdoDo dalla legge 97/1994
(arAcolo 2) è stato azzerato nel 2010. Con la legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228/2012,
art. 1, comma 319) è stato isAtuito il Fondo nazionale integraAvo per i comuni montani, con
una dotazione di 1 milione di euro per l’anno 2013 e di 5 milioni annui a decorrere dal 2014,
da desAnare al ?nanziamento dei proge` di sviluppo socioeconomico per comuni classi?caA
interamente montani (di cui all’elenco predisposto dall’IsAtuto nazionale di staAsAca – ISTAT).
La dotazione è stata poi elevata a 10 milioni a decorrere del 2020 dall’art. 1, co. 550, della
legge di bilancio 2020 (legge n. 160/2019). Criteri e modalità di funzionamento del Fondo
integraAvo sono staA de?niA con il decreto del Ministro per gli a?ari regionali e le autonomie
del 16 gennaio 2014.
Tali due fondi sono, da ulAmo, con?uiA nel nuovo “Fondo per lo sviluppo delle montagne
italiane” (art. 1, comma 593, della legge n. 234 del 2021), con una dotazione di 100 milioni
per il 2022 e 200 milioni a decorrere dal 2023. Nel 2023 sono staA posiAvamente riparAA 209
milioni di euro.
L’esperienza di queste due annualità, 2022 e 2023, deve far crescere consapevolezza e
impegno delle Regioni italiane nello stanziare analoghe somme traDe dai loro bilanci. Se il
fondo 2023 è stato di 209 milioni di euro, con l’impegno di ciascuna Regione il fondo 2024
potrebbe arrivare anche a 420 milioni di euro. Un maggiore coordinamento statale può
essere uAle in tal senso
Il fondo, con la dotazione aDuale di 200 milioni di euro, deve essere mantenuto almeno ?no
al 2033.
Si riAene inopportuno – come previsto nel ddl dalla leDera a) comma 1 art.4 – che il 50% del
FOSMIT (dunque 100 milioni di euro) venga traDenuto dallo Stato per intervenA di
competenza statale previsA dal ddl.
Non perché quesA non siano importanA o necessari. Bensì gli stessi intervenA devono essere
aDuaA aggiungendo risorse al FOSMIT. I 100 milioni di euro per intervenA di competenza
statale siano aggiunAvi ai 200 milioni di euro previsA dal FOSMIT con la legge di bilancio 200.
In questa direzione, i fondi per la montagna potrebbero crescere ?no a 500 milioni di euro
annui. Ovvero:
200 milioni di euro FOSMIT riparAA annualmente alle Regioni per intervenA
di competenza delle Regioni e degli EnA locali
200 milioni di euro di fondi regionali stanziaA annualmente da ciascuna
Regione (la medesima cifra ricevuta dallo Stato, con il fondo statale e
regionale che dunque si possono sommare a livello di ciascuna Regione)
100 milioni di euro annuali stanziaA dallo Stato per gli intervenA di
competenza statale
5. Fiscalità di?erenziata
Uncem riAene di insistere ulteriormente su iniziaAve per la di?erenziazione ?scale nei
territori montani, solo in parte compiuA con il presente ddl.
NO TAX AREA, Zone franche montane, Zone a ?scalità di vantaggio sono soluzioni che devono
essere adoDate compensando il minore ge`to con ulteriori stanziamenA diversi dal FOSMIT
e da fondi regionali potenziali
A tal proposito, si evidenziano le parole recentemente (4 dicembre 2023) pronunciate dal
Presidente della Repubblica Sergio MaDarella incontrando Uncem:
“È, del resto, dai tempi del Ministro delle ?nanze Ezio Vanoni – che lei, poc’anzi,
ricordava, Presidente – che la ques?one della ?scalità per le zone montane è stata
a?ermata in linea di principio e, tuCavia, ha trovato di?coltà applica?ve.
Le ?nalità sono state individuate in modo puntuale: si traCa di fruizione di diriI; si
traCa, nell’interesse nazionale, di predisporre incen?vi u?li a impedire un ulteriore
spopolamento di aree sensibili”.
SECONDA PARTE
CommenE al testo del disegno di legge
“Disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane” del Governo
Testo del ddl proposto dal Ministro
per gli A?ari regionali e le autonomie
[al 25 gennaio 2024]
Osservazioni e proposte Uncem
Capo I Norme Generali
ART. 1.
(Finalità)
La presente legge, in a0uazione
dell’ar6colo 44, secondo comma, della
Cos6tuzione, reca misure per il riconoscimento e la
promozione delle zone montane, la cui crescita
economica e sociale cos6tuisce un obie