Il PNRR, nell’ambito della Missione 1 Componente 1, contempla  una serie di riforme dirette ad assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche (Asse 5). Tra queste si prevede una riforma del quadro di revisione della spesa (Riforma 1.13) volta a migliorarne l’efficacia, anche rafforzando il ruolo del Ministero dell’Economia e delle Finanze e il processo di valutazione ex-post dei risultati, e ottimizzando la pratica del bilancio di genere e il green budgeting. Il piano contempla l’impegno a intraprendere, sulla base del quadro giuridico esistente, una revisione annuale della spesa nel periodo 2023-2025, che consenta risparmi di bilancio diretti a sostenere le finanze pubbliche e/o a finanziare una riforma fiscale o riforme della spesa pubblica favorevoli alla crescita.

In attuazione del primo traguardo stabilito al 31 dicembre 2021 (M1C1-100), il D.L. n. 152/2021, all’articolo 9, commi 8 e 9, ha istituito presso la Ragioneria generale dello Stato il Comitato scientifico per le attività inerenti alla revisione della spesa, al fine di rafforzare gli strumenti di analisi e monitoraggio della spesa pubblica e dei processi di revisione e valutazione della spesa. Inoltre il MEF è stato autorizzato a reclutare per il biennio 2021-2022, mediante nuovi concorsi o scorrimento delle vigenti graduatorie, 40 unità di personale per rafforzare le strutture della Ragioneria generale dello Stato, inclusi il Comitato scientifico per le attività inerenti alla revisione della spesa e i nuclei di valutazione della spesa, nonché per le attività di implementazione dei processi di redazione del bilancio di genere e del bilancio ambientale.

Il DEF 2022 (Sezione I, pag.30), in attuazione di qunato indicato dal secondo traguardo (M1C1-104), ha individuato gli obiettivi di risparmio per il triennio 2023-2025: le amministrazioni centrali dello Stato dovranno assicurare risparmi di spesa di 800 milioni per il 2023, 1.200 milioni per il 2024 e 1.500 milioni per il 2025. La ripartizione tra i Ministeri e le aree di intervento devono essere definite con D.P.C.M..

Entro il secondo semestre del 2022 deve essere adottata una relazione sull’efficacia delle pratiche utilizzate dalle amministrazioni per valutare l’elaborazione e l’attuazione dei piani di risparmio (M1C1-102).

Si prevede, inoltre, che la legge di bilancio per il 2024 dovrà contenere delle classificazioni con riferimento alla spesa ambientale e alla spesa che promuove la parità di genere, in coerenza con i criteri alla base della definizione degli obiettivi di sviluppo sostenibile e con gli obiettivi dell’Agenda 2030 (M1C1-110).

Nei semestri successivi la relazione del MEF dovrà certificare il completamento del processo di spending review per gli anni di riferimento e il conseguimento degli obiettivi prefissati (M1C1-115 e M1C1-122).

ultimo aggiornamento: 24 ottobre 2022

Una delle novità più rilevanti della riforma della legge di contabilità operata nel corso del 2016 è rappresentata dal rafforzamento del processo di programmazione economico-finanziaria delle risorse, attraverso l’integrazione del processo di revisione della spesa nel ciclo di bilancio, nell’ottica di un rafforzamento della programmazione finanziaria e del raggiungimento di un maggior grado di strutturazione e sistematicità del processo stesso di revisione della spesa. Tale nuovo procedimento ha trovato, per ora, attuazione solamente nell’anno 2017, con riferimento al triennio di programmazione 2018-2020. A partire dal 2019 gli obiettivi di riduzione della spesa sono stati invece realizzati nell’ambito delle leggi di bilancio. Il PNRR presentato dall’Italia nel 2022 sembra invece prefigurare il recupero del procedimento previsto dalla legge di contabilità che si descrive di seguito.

In base all’articolo 22-bis, comma 1, della legge n. 196/2009, sulla base degli obiettivi programmatici e dal cronoprogramma delle riforme indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), entro il 31 maggio di ciascun anno, con D.P.C.M., su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze (previa deliberazione del Consiglio dei Ministri) sono definiti gli obiettivi di spesa di ciascun Dicastero riferiti al successivo triennio. In relazione a tali obiettivi, definiti in termini di limiti di spesa e di risparmi da conseguire, i Ministri definiscono la propria programmazione finanziaria, indicando gli interventi da adottare con il successivo disegno di legge di bilancio.

Dopo l’approvazione della legge di bilancio, entro il 1° marzo di ciascun anno, il Ministro dell’economia e ciascun Ministro di spesa stabiliscono in appositi accordi (definiti con decreti interministeriali) le modalità e i termini per il monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa. Negli accordi sono quindi indicati gli interventi che si intende porre in essere per la loro realizzazione e il relativo cronoprogramma. I medesimi accordi possono essere aggiornati, anche in considerazione di successivi interventi legislativi che possano avere effetti sugli obiettivi oggetto dei medesimi accordi.

Il Ministro dell’economia informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli accordi, sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro entro il 15 luglio. Entro il 1° marzo dell’anno successivo, ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell’economia una relazione – che verrà allegata al DEF – sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell’esercizio precedente.

La nuova procedura ha trovato attuazione per la prima volta nell’anno 2017, con riferimento al triennio di programmazione 2018-2020. L’obiettivo di risparmio stabilito dal DEF 2017 a carico delle Amministrazioni centrali dello Stato e della Presidenza del Consiglio è stato determinato in 1 miliardo per ciascun anno a decorrere dal 2017, in termini di indebitamento netto. In relazione a tale obiettivo è intervenuto il D.P.C.M. 28 giugno 2017, che ha ripartito il suddetto importo tra i vari Ministeri. Per il conseguimento degli obiettivi di spesa assegnati, con il disegno di legge di bilancio 2018-2020 i Ministri hanno formulato proposte sia in termini di disposizioni legislative da inserire nella Sezione I sia in termini di riduzione degli stanziamenti indicati nella Sezione II, funzionali al raggiungimento degli obiettivi programmati, come indicato espressamente dall’articolo 1, comma 691, legge n. 205/2017. Come indicato nello stesso D.P.C.M., le proposte di intervento hanno riguardato: la revisione di procedure amministrative o organizzative per il miglioramento dell’efficienza; il definanziamento di interventi previsti da specifiche disposizioni normative; la revisione dei meccanismi o parametri che regolano l’evoluzione della spesa, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, ovvero la soppressione di disposizioni normative di spesa vigenti. Lo stesso D.P.C.M., tenuto conto delle priorità dell’azione di Governo, ha espressamente escluso dall’ambito della spesa oggetto delle proposte di riduzione quelle relative a: investimenti fissi lordi, calamità naturali ed eventi sismici, immigrazione e contrasto alla povertà.

 Nel complesso, per il raggiungimento degli obiettivi di spending review, sono state proposte dalle amministrazioni centrali, in sede di formulazione del disegno di legge di bilancio, riduzioni degli stanziamenti di bilancio per 1.483 milioni di euro nel 2018, 1.325 milioni nel 2019 e circa 1.340 milioni a partire dal 2020 in termini di saldo netto da finanziare, la gran parte dei quali realizzati attraverso definanziamenti di spesa di Sezione II, come esposto nella seguente tabella.

Al fine di verificare l’effettivo conseguimento degli obiettivi di spesa assegnati, anche in termini di quantità e qualità di beni e servizi erogati, nel marzo successivo all’approvazione della legge di bilancio 2018 sono stati approvati gli accordi di monitoraggio, perfezionati con appositi decreti interministeriali.

• al 30 giugno, tramite delle schede informative che ciascun Ministro trasmette al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell’economia e finanze;
• al 1° marzo, tramite una relazione che ciascun Ministro trasmette al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro dell’economia e finanze per essere allegata al Documento di economia e finanza (si veda l’allegato al DEF 2019).

ultimo aggiornamento: 24 ottobre 2022

Il PNRR contempla l’impegno a intraprendere una revisione annuale della spesa nel periodo 2023-2025 utilizzando la descritta procedura prevista dall’articolo 22-bis della legge di contabilità e finanza. In attuazione di tale disciplina il D.P.C.M. 4 novembre 2022 ha ripartito per ciascun Ministero l’obiettivo di riduzione di spesa indicato nel DEF 2022 in termini di indebitamento netto: 800 milioni di euro per l’anno 2023; 1.200 milioni per l’anno 2024; 1.500 milioni di euro a decorrere dall’anno 2025. Il riparto è illustrato nella seguente tabella:

Secondo le linee guida allegate al D.P.C.M. 4 novembre 2022, le proposte di intervento per il conseguimento dell’obiettivo di risparmio possono riguardare: la revisione di politiche e di specifici interventi di settore in relazione alla loro efficacia rispetto agli obiettivi previsti ed alle priorità strategiche del Governo; la revisione di modalità di produzione ed erogazione dei servizi, nonché del funzionamento, delle procedure amministrative o degli assetti organizzativi delle amministrazioni centrali dello Stato, per il miglioramento del grado di efficienza. Lo stesso D.P.C.M. esclude espressamente la possibilità di formulare proposte in termini di mera riduzione lineare delle dotazioni di bilancio. Per il conseguimento degli obiettivi di spesa, i Ministri hanno formulato proposte, nell’ambito del disegno di legge di bilancio 2023-2025, sia in termini di disposizioni legislative da inserire nella Sezione I sia di riduzione di stanziamenti di leggi di spesa vigenti da effettuare nella Sezione II.

Nella legge di bilancio per il 2023 il raggiungimento degli obiettivi di spending review (espressi in termini di indibitamento netto) è stato realizzato, per la gran parte, attraverso definanziamenti disposti in Sezione II, che hanno determinato riduzioni degli stanziamenti di bilancio, in termini di saldo netto da finanziare, per complessivi: 809,7 milioni di euro nel 2023; 1.234,8 milioni nel 2024; 1.412,1 milioni a partire dal 2025. Le ulteriori riduzioni di spesa utili al raggiungimento degli obiettivi complessivi sono state realizzate attraverso interventi normativi introdotti in Sezione I (commi da 878 a 890).

L’articolo 22-bis della legge di contabilità prevede che, dopo l’approvazione della legge di bilancio, entro il 1° marzo successivo, il Ministro dell’economia e ciascun Ministro di spesa provvedono a definire in appositi accordi le modalità e i termini per il monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa prefissati nella legge di bilancio. Riguardo al monitoraggio degli obiettivi di spesa, l’articolo 5 del D.P.C.M. 4 novembre 2022 stabilisce che, successivamente agli accordi del 1° marzo 2023, il Ministro dell’economia e finanze, entro il 15 luglio 2023, informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli interventi oggetto di monitoraggio negli accordi, sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro entro il 30 giugno 2023. Entro il 1° marzo 2024 ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell’economia e delle finanze una relazione illustrativa del grado di raggiungimento dei risultati previsti negli accordi relativi al periodo 2023-2025 e le motivazioni dell’eventuale mancato raggiungimento degli stessi, da allegare al DEF.

L’articolo 8 del D.P.C.M. 4 novembre 2022 contiene un meccanismo di incentivazione per i Ministeri che conseguono gli obiettivi di spesa ad essi assegnati, prevedendo che con la legge di bilancio 2023-2025 si possa disporre l’assegnazione di risorse – entro un limite massimo definito dalla legge medesima – da destinare esclusivamente al potenziamento delle competenze in materia di analisi, valutazione delle politiche pubbliche e revisione della spesa. Tale previsione ha trovato attuazione con i commi dal 891 a 893 della legge di bilancio 2023-2025, in cui si autorizza lo stanziamento di 20 milioni per il 2023, di 25 milioni per il 2024 e di 30 milioni dall’ anno 2025 da destinare a tali finalità.

ultimo aggiornamento: 13 febbraio 2023

Dall’esercizio finanziario 2019 fino alla legge di bilancio per il 2023 la procedura di programmazione e revisione della spesa dei Ministeri disciplinata dall’articolo 22-bis della legge n. 196/2009 non è stata utilizzata. 

La legge di bilancio per il 2019 (legge. n. 205 del 2017) ha effettuato, nell’ambito dei definanziamenti operati con la Sezione II, misure di razionalizzazione della spesa (spending review), con riduzioni di spesa di oltre 600 milioni di euro annui a decorrere dal 2019 (di cui circa 400 milioni di spesa corrente e 200 milioni di spesa in conto capitale). In particolare, per il 2019, la spending review ha inciso sui singoli Ministeri nella seguente misura: Economia e finanze per 290,8 milioni; Sviluppo economico per 42,9 milioni; Lavoro per 17,2 milioni; Giustizia per 47,2 milioni; Istruzione per 30,1 milioni; Interno per 50 milioni; Ambiente per 7 milioni; Infrastrutture e trasporti per 126,7 milioni; Politiche agricole per 9,5 milioni; Salute per 37 milioni.

La legge di bilancio per il 2020 (legge n. 160 del 2019) ha previsto varie misure volte a ridurre e razionalizzare la spesa pubblica, intervenendo sulla spesa per consumi intermedi, sui compensi e gettoni di presenza degli amministratori, sulle spese nel settore ICT, sulla centralizzazione degli acquisti da parte della P.A, sulla spending review dei ministeri. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici di bilancio, si dispone l’accantonamento di risorse per 1 miliardo di euro nel 2020. La disposizione prevede che, verificato l’andamento tendenziale dei conti pubblici con il Documento di economia e finanza 2020, in relazione al raggiungimento degli obiettivi programmatici per l’esercizio 2020, gli accantonamenti possono essere resi disponibili, in tutto o in parte, con delibera del Consiglio dei ministri, su proposta dell’economia e delle finanze, in sede di presentazione del disegno di legge di assestamento di bilancio.  Di rilievo, nell’ambito dei definanziamenti disposti con la Sezione II della legge di bilancio, sono i risparmi di spesa previsti per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministeri, quale contributo delle Amministrazioni centrali al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, indicati nella Relazione tecnica in 977 milioni per il 2020, in 967 milioni per il 2021 e in 953 milioni a decorrere dal 2022.

La legge di bilancio per il 2021 (n. 178 del 2020) ha introdotto norme per la revisione della spesa delle amministrazioni centrali, delle regioni, delle province, dei comuni e delle autonomie speciali. In particolare, le amministrazioni centrali sono tenute, a decorrere dal 2023, a porre in essere processi di riorganizzazione amministrativa volti a conseguire risparmi di spesa nella misura corrispondente alle riduzioni delle dotazioni (di competenza e di cassa), relative alle missioni e ai programmi di spesa degli stati di previsione dei ministeri, nella misura indicata in apposito allegato al disegno di legge (allegato L). Su proposta dei ministri competenti, con decreto del MEF, le riduzioni di spesa possono essere rimodulate nell’ambito dei pertinenti stati di previsione, fermo restando il conseguimento dei risparmi di spesa in termini di indebitamento netto della P.A. (comma 849). Il contributo alla finanza pubblica del sistema delle autonomie territoriali (regioni, province autonome, province, comuni e città metropolitane), connesso ai risparmi derivanti dalla riorganizzazione amministrativa, da attuare anche attraverso la digitalizzazione delle attività e il potenziamento del lavoro agile, è stabilito in 350 milioni di euro annui per gli anni dal 2023 al 2025, così suddivisi (commi 850-853): 200 milioni annui per le regioni e le province autonome; 100 milioni annui per i comuni; 50 milioni annui per le province e le città metropolitane.

ultimo aggiornamento: 24 ottobre 2022

Alla fine del 2021, in attuazione del PNRR, l’articolo 9, comma 8, del D.L. n. 152 del 2021 ha istituito il Comitato scientifico per le attività inerenti alla revisione della spesa, presso la Ragioneria generale dello Stato, al fine di rafforzare gli strumenti di analisi e monitoraggio della spesa pubblica e i processi di revisione e valutazione della spesa. Il Comitato ha funzioni di indirizzo e programmazione delle attività di analisi e valutazione della spesa e di supporto alla definizione degli obiettivi di spesa per ciascun Ministero, come previsto dall’articolo 22-bis della legge n.196/2009. Il Comitato opera in coerenza con le linee guida stabilite dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dei conseguenti specifici indirizzi del Ministro dell’economia e delle finanze. Il Comitato indica i criteri e le metodologie per la definizione dei processi e delle attività di revisione della spesa nonché gli obiettivi da perseguire. Al Comitato partecipa il Ragioniere Generale dello Stato, che lo presiede, i dirigenti generali delegati e quelli di volta in volta competenti in relazione alla materia trattata, un componente della segreteria tecnica del Ministro dell’economia e delle finanze, un rappresentante della Banca d’Italia, un rappresentante dell’Istat, un rappresentante della Corte dei conti. Alle riunioni del Comitato possono essere invitati rappresentanti delle pubbliche amministrazioni ed esperti esterni con professionalità inerenti alle materie trattate. Per le attività istruttorie e di segreteria del Comitato scientifico è istituita un’apposita Unità di Missione, che svolge anche attività di Segreteria tecnica, cui è preposto un dirigente di livello generale e due dirigenti di livello non generale (comma 9).

Il D.L. n. 50 del 2022 (art. 49, comma 5) ha modificato la disciplina relativa alla composizione e ad funzionamento del Comitato scientifico: il Ragioniere generale dello Stato assume le funzioni di presidente del Comitato e può delegare le funzioni di presidente a un soggetto da lui individuato in relazione alla materia trattata. I rappresentanti della Banca d’Italia, Istat e Corte dei conti, sono designati dalle rispettive amministrazioni. Possono essere chiamati a far parte del Comitato fino a due esperti di alto profilo tecnico-scientifico e di riconosciuta competenza in materia di finanza pubblica e di valutazione delle politiche pubbliche, individuati dal Presidente del Comitato nell’ambito delle istituzioni pubbliche, delle università, degli enti e istituti di ricerca. Con D.P.C.M. sono disciplinati composizione e funzionamento del Comitato.

ultimo aggiornamento: 24 ottobre 2022

Nel corso del passato decennio sono stati prodotti diversi documenti di analisi e valutazione della spesa, ad iniziare dal Rapporto triennale sulla spesa delle amministrazioni dello Stato del 2012, volto ad illustrare la composizione e l’evoluzione della spesa ed i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni. Successivamente, il Ministro per i rapporti con il Parlamento ha presentato il c.d. Rapporto Giarda, discusso nel Consiglio dei ministri del 30 aprile 2012. Il Rapporto è stato successivamente incluso in un ulteriore documento del marzo 2013, recante Analisi di alcuni settori di spesa pubblica.

La figura del Commissario straordinario per la spesa pubblica è stata istituita con il decreto-legge n. 52 del 2012 e successivamente disciplinata dall’articolo 49-bis del decreto-legge n. 69 del 2013. Per coordinare l’azione del Governo e le politiche volte all’analisi e al riordino della spesa pubblica e migliorare la qualità dei servizi pubblici offerti, è previsto un Comitato interministeriale, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri, che svolge attività di indirizzo e coordinamento in materia di razionalizzazione della spesa di tutte le amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e delle società controllate da amministrazioni pubbliche. Il 4 ottobre 2013 è stato nominato Commissario straordinario per la spending review Carlo Cottarelli, che ha assunto le relative funzioni a decorrere dal 23 ottobre 2013, cessando poi dall’incarico  nell’ottobre 2014. Il Commissario straordinario ha presentato il suo programma di lavoro triennale, in cui gli obiettivi di risparmio sono quantificati in: 3.6 miliardi nel 2015, 8,3 miliardi nel 2016 ed 11,3 miliardi a decorrere dal 2017. Il programma è stato trasmesso alle Camere il 18 novembre 2013, e su di esso si è espressa la Commissione bilancio della Camera con una risoluzione approvata il successivo 4 dicembre. Il Commissario straordinario ha poi predisposto un programma di razionalizzazione delle partecipate locali, sulla base del compito ad esso espressamente affidato dall’articolo 23 del decreto-legge 24 aprile 2014, n.66.

Nel marzo del 2015 l’incarico di Commissario straordinario per la spending review è stato affidato Yoram Gutgeld e Roberto Perotti, che è successivamente cessato dall’incarico nel novembre del 2015. Il 20 giugno 2017 il Commissario straordinario del Governo Gutgeld ha presentato la sua Relazione annuale.

ultimo aggiornamento: 24 ottobre 2022