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TESTO AUDIZIONE VDG ALESSANDRA PERRAZZELLI

(AGENPARL) – gio 09 gennaio 2020 Camera dei Deputati
VI Commissione (Finanze)
Esame del disegno di legge C. 2302, di conversione in legge
del decreto-legge n. 142 del 2019, recante misure urgenti
per il sostegno al sistema creditizio del Mezzogiorno
e per la realizzazione di una banca di investimento Audizione della Vice Direttrice Generale della Banca d’Italia
Alessandra Perrazzelli
Roma, 9 gennaio 2020
1. Premessa Gentile Presidente Ruocco, onorevoli deputati, ringrazio per l’invito a rappresentare il punto di vista della Banca d’Italia sulla
conversione del decreto legge 16 dicembre 2019, n. 142, recante misure urgenti
per il sostegno al sistema creditizio del Mezzogiorno e per la realizzazione di una
banca di investimento. Il decreto, come reso noto dal Governo, contiene misure
che si inseriscono nell’azione di sostegno e rilancio della Banca Popolare di Bari
(BPB), al momento in amministrazione straordinaria. Vorrei cogliere l’occasione dell’audizione di oggi per fornire, insieme a
considerazioni sul decreto legge, alcune riflessioni sui fattori che hanno contribuito
a determinare la crisi della BPB e sulla nostra azione di vigilanza. In questo
contesto, affronterò alcune questioni che da più parti, nelle ultime settimane, sono
state sollevate in merito all’operato della Banca d’Italia. In particolare, accennerò
alla situazione economico-finanziaria del Mezzogiorno, che è necessario avere
presente per inquadrare correttamente il decreto legge e le vicende della BPB
(paragrafo 3.1). Illustrerò brevemente alcuni aspetti chiave del contesto in cui le
crisi bancarie sono state gestite negli ultimi anni, in particolare l’estensione e i limiti
dei poteri della Vigilanza (paragrafo 3.2). Affronterò poi il tema dell’operazione
di acquisizione della Tercas da parte della BPB (paragrafo 4.1) e quello della
tempestività del nostro intervento (paragrafo 4.2).2. Il Decreto Legge Il decreto legge n. 142 del 16 dicembre 2019 (in breve, il DL) dispone
il rafforzamento della dotazione patrimoniale di Banca del Mezzogiorno –
Mediocredito Centrale S.p.A. (in breve, MCC) mediante l’erogazione da parte del
Ministero dell’Economia e delle finanze (MEF) di contributi in conto capitale fino
all’importo di 900 milioni nel corso di quest’anno. Queste somme perverranno
a MCC per il tramite della sua controllante totalitaria, l’Agenzia nazionale per
l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A. (“Invitalia”), in cui
il MEF, azionista unico, e il Ministero dello Sviluppo economico (MiSE) svolgono
un importante ruolo di indirizzo. In base al DL, il rafforzamento patrimoniale è volto a consentire a MCC di
promuovere, secondo logiche, criteri e condizioni di mercato, lo sviluppo di attività
finanziarie e di investimento, anche a sostegno di imprese nel Mezzogiorno. Per
conseguire questi obiettivi è espressamente indicata nel DL la possibilità per
MCC di realizzare operazioni finanziarie, incluso l’acquisto di partecipazioni
nel capitale di banche e altre società finanziarie, anche nella prospettiva di una
loro successiva razionalizzazione. A seguito di queste operazioni il Ministro
dell’Economia e delle finanze e quello dello sviluppo economico potranno disporre
di concerto che le attività e le partecipazioni acquisite siano attribuite a una società
di nuova costituzione, riveniente dalla scissione di MCC. In questo caso, la società
sarà posta sotto il diretto controllo del MEF; i componenti del suo consiglio di
amministrazione saranno nominati di concerto dai due Ministri. Alla società non
si applicheranno le regole del testo unico in materia di società a partecipazione
pubblica. Le misure contenute nel DL pongono le basi per superare l’attuale situazione
di difficoltà della BPB, la più grande banca del Mezzogiorno. Una volta
ricapitalizzata, infatti, MCC potrà intervenire a sostegno di BPB mediante misure
volte a incrementarne la dotazione patrimoniale e assicurarne il rilancio. MCC
interverrà insieme al Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD). Quest’ultimo,
anche sulla base di un “Accordo quadro” tra FITD, MCC e BPB, ha effettuato il
31 dicembre scorso una prima ricapitalizzazione della BPB per complessivi 310
milioni di euro – il cosiddetto “intervento ponte” – mirante a riportare i coefficienti
patrimoniali della banca a valori in linea con i minimi regolamentari. Rammento che questa tipologia di intervento del Fondo è stata resa nuovamente
possibile in seguito a una sentenza emessa il 19 marzo dello scorso anno dal Tribunale
dell’Unione europea, che accogliendo le tesi sostenute dallo Stato italiano e dalla
Banca d’Italia ha accertato la natura privata del FITD. Prima di questa sentenza,
invece, prevaleva l’interpretazione della Commissione europea, che equiparava
l’intervento del FITD a un aiuto di Stato e rendeva di fatto impossibili interventi
quali quello appena descritto. Rammento anche che la sentenza del marzo scorso,
ancorché provvisoriamente esecutiva, è stata impugnata dalla Commissione presso
la Corte di giustizia europea, quindi è al momento pendente l’appello. 4
Grazie all’intervento ponte del FITD – richiesto dai Commissari straordinari lo
scorso 27 dicembre – i requisiti di capitale, scesi al di sotto dei minimi regolamentari,
sono tornati su livelli di salvaguardia contribuendo ad assorbire le perdite realizzate
dalla BPB prima dell’intervento. Ciò andrà a vantaggio di MCC, il cui investimento
nel capitale di BPB non dovrà essere impegnato per far fronte a perdite pregresse
e potrà beneficiare dei risultati della nuova gestione a condizioni di mercato e in
linea con quanto prescritto dal decreto legge. L’intervento ponte, infatti, si inquadra
nell’ambito di un più ampio insieme di iniziative formalizzate nel citato Accordo
quadro tra FITD, MCC e BPB per la messa in sicurezza e, successivamente, il
rilancio della banca, tra cui: l’intervento di rafforzamento patrimoniale complessivo;
la messa a punto di un piano di ristrutturazione pluriennale credibile e ambizioso, in
grado di consentire alla BPB di tornare a generare utili in modo durevole e in misura
comparabile a quella di analoghi operatori presenti sul mercato; la trasformazione in
SpA della banca; la tempistica di questi passaggi. La conversione del DL è indispensabile per assicurare a MCC un quadro
stabile di intervento e le risorse necessarie a dare attuazione agli impegni assunti
con l’Accordo quadro. Il DL prevede anche che le partecipazioni acquisite da MCC (inclusa quella
nella BPB) possano essere scisse e conferite a una società di nuova costituzione il
cui capitale verrebbe attribuito, senza corrispettivo, al MEF; ove ciò si verifichi,
è essenziale che il conferimento non crei riflessi negativi sul progetto di rilancio
della BPB. Per ottenere il risultato auspicato – ossia il ripristino di una condizione
di equilibrio economico-patrimoniale della BPB – i nuovi investitori devono
da subito assumere un forte ruolo di direzione e impulso, volto a orientare con
determinazione la banca verso prospettive industriali credibili in un’ottica di medio-
lungo termine. Poiché il FITD è vincolato, per statuto, a non detenere partecipazioni
negli intermediari nel medio-lungo periodo, questo ruolo di direzione, controllo e
impulso dovrà essere svolto innanzitutto dagli altri azionisti. Il progetto è aperto al contributo di soggetti esterni: altre banche del territorio,
investitori non bancari, partner industriali. È auspicabile che altri soggetti privati
siano coinvolti nell’operazione, per contribuire a irrobustirla, in linea con
l’obiettivo di rispondere “a logiche, criteri e condizioni di mercato” secondo quanto
richiesto dal decreto e dalla Commissione europea. I Commissari straordinari della
BPB, d’intesa con MCC e FITD, sono già al lavoro per individuare controparti
potenzialmente interessate. 5
L’impegno di MCC e del FITD presuppone la trasformazione di BPB in società
per azioni. Per assumersi il rischio sotteso al rafforzamento del capitale della banca,
infatti, i nuovi investitori devono ottenere poteri di governo societario in linea con
l’ammontare dell’intervento effettuato, circostanza che non può realizzarsi fintanto
che permane l’attuale forma cooperativa, che postula la regola di voto capitario
e limiti all’assunzione delle partecipazioni detenibili dai soci. Gli adempimenti
previsti dalla legge per la trasformazione in società per azioni dovranno essere
svolti con celerità e senza esitazioni; ritardi o incertezze potrebbero mettere in
discussione il buon esito dell’intervento. L’Accordo quadro consente l’adozione
di misure a favore degli attuali soci della BPB volte, fra l’altro, a incentivare
la partecipazione all’Assemblea, che dovrà deliberare l’aumento di capitale e,
contestualmente, la trasformazione in società per azioni. Andranno comunque
individuate forme di ristoro per i casi di comportamenti scorretti registrati in
occasione degli ultimi aumenti di capitale. Ricordo che nel 2016, nell’ambito della
collaborazione con la Consob, la Banca d’Italia ha rilevato e segnalato irregolarità
su profili di competenza della Commissione; quest’ultima nel settembre 2018
– con riferimento agli aumenti di capitale del 2014 e del 2015 e a carenze nella
profilatura della clientela per la vendita di prodotti finanziari – ha irrogato sanzioni
amministrative per circa 2 milioni di euro. Su ricorso della banca le sanzioni sono
state sospese dalla Corte di Appello di Bari, che si è poi pronunciata confermandone
la legittimità nel luglio del 2019. L’operazione sulla BPB non esaurisce il novero degli interventi, anche di
natura finanziaria, necessari per il sistema creditizio del Mezzogiorno. Un contributo
alla razionalizzazione della struttura del mercato bancario meridionale e a rendere
più efficiente l’offerta di credito potrà provenire dal conseguimento di economie
di scala e di scopo. Tra i possibili obiettivi da perseguire utilizzando le risorse
stanziate dal DL figura il rilancio e consolidamento di alcune banche meridionali
di piccola e media dimensione con modello di business tradizionale, che faticano
ad adattarsi al mutato contesto di mercato e regolamentare. È importante che vi sia
una riflessione approfondita da parte di tutti i soggetti coinvolti: in primis MCC,
MEF e MiSE, Commissioni parlamentari, ma anche associazioni sindacali, altre
banche del territorio, investitori istituzionali. La Banca d’Italia è disponibile a
contribuire a queste riflessioni e a fornire supporto tecnico. Un utile contributo a questo consolidamento potrebbe derivare dal meccanismo
di trasformazione delle attività per imposte anticipate (deferred tax assets, DTA)
in crediti d’imposta previsto nel cosiddetto “Decreto Crescita” per le imprese 6
meridionali (bancarie e non) che realizzino robuste operazioni di aggregazione.
Si tratta di un meccanismo che può operare solo dopo aver superato il vaglio della
Direzione Generale Concorrenza della Commissione europea, con la quale il
dialogo è in corso, per i profili attinenti alla disciplina degli aiuti di Stato. Questa
misura avrebbe forti sinergie con le norme del DL, con il quale condivide la finalità
di razionalizzare e rendere più efficiente la struttura produttiva del Mezzogiorno. È
importante fare tutto il possibile per renderla al più presto operativa.3. Inquadramento del DL: i fattori di contesto Per inquadrare correttamente il DL e i suoi obiettivi ritengo che sia
indispensabile richiamare alcuni fattori di contesto su cui la Banca d’Italia si è
espressa in numerose occasioni1. Mi soffermerò su due di essi: la bassa crescita
economica del Mezzogiorno e le sue interazioni con il sistema finanziario; le
crescenti difficoltà di gestione delle crisi bancarie. 3.1 L’economia del Mezzogiorno e le sue banche. – È noto che il nostro
Paese soffre di un problema strutturale di bassa crescita. Nel 2018 il PIL dell’area
dell’euro era di circa 9 punti percentuali più elevato di quello del 2007. In Italia era
ancora di 4,3 punti inferiore. Solo la Grecia ha registrato nello stesso periodo una
performance economica peggiore. Il problema è accentuato nel Mezzogiorno del
Paese, dove il PIL nel 2018 risultava di circa 10 punti percentuali inferiore rispetto
al 2007. Nelle regioni del Sud il PIL pro capite è la metà di quello del Centro
Nord; la disoccupazione è prossima al 20 per cento, il doppio di quella del resto
del Paese. Le disuguaglianze e l’incidenza della povertà sono ampie. La dotazione
infrastrutturale e la qualità dei servizi pubblici essenziali sono insoddisfacenti. La dimensione media delle imprese del Mezzogiorno è inferiore di circa
un terzo rispetto a quella del Centro Nord (Tav. 1); il divario incide sia sulla
produttività, inferiore di oltre il 20 per cento rispetto al resto del Paese, sia sulla
capacità di generare reddito (Tav. 2).1
Cfr. Banca d’Italia, 2009, “Mezzogiorno e politiche regionali”; Banca d’Italia, 2010, “Il Mezzogiorno
e la politica economica dell’Italia”; F. Panetta, 2019, “Lo sviluppo del Mezzogiorno: una priorità
nazionale”.
7
Le dimensioni assai contenute delle aziende del Mezzogiorno e la loro bassa
redditività ne condizionano pesantemente la struttura finanziaria. L’apporto di
capitale di rischio incontra vincoli spesso insuperabili nel patrimonio dei soci e
nella limitata capacità di autofinanziamento. Il debito bancario finisce quindi per
essere la fonte di finanza esterna di gran lunga prevalente: esso rappresenta poco
meno del 70 per cento delle passività finanziarie del settore, 20 punti percentuali
in più rispetto alle altre aree del Paese. La capacità delle imprese meridionali di
accedere al mercato obbligazionario è pressoché nulla2. Tra le aziende intervistate nelle indagini sugli investimenti condotte dalla
Banca d’Italia, la quota di quelle che dichiarano di non ottenere il credito desiderato
continua a essere più alta nelle regioni del Mezzogiorno (Fig. 1). In queste regioni
il costo del credito è maggiore di 1,5 punti percentuali rispetto al Centro Nord;
tale divario si riduce a un punto percentuale quando si tiene conto delle diverse
caratteristiche del sistema produttivo tra le due aree (Fig. 2). La debolezza dei bilanci delle imprese si riflette più direttamente in quella
delle banche con sede legale nel Mezzogiorno. Si tratta di 16 intermediari, tutti
classificati come “meno significativi” ai fini di vigilanza, con un totale attivo
pari in media a soli 2 miliardi di euro, a cui fa capo il 12 per cento dei prestiti
alle imprese meridionali (il 20 per cento per le imprese più piccole). Per queste
banche la rischiosità del credito, misurata dal tasso di ingresso in default delle
imprese debitrici, è strutturalmente più elevata della media (Fig. 3), con un
riflesso diretto sul rapporto tra crediti deteriorati e totale dei finanziamenti (9,7
per cento al netto delle rettifiche di valore, più del doppio rispetto alla media
nazionale; Fig. 4). Le difficoltà delle banche del Mezzogiorno sono accresciute da una struttura
distributiva sovradimensionata. Il totale delle attività per sportello è inferiore di
quasi il 60 per cento rispetto alle banche “meno significative” con sede legale
nel Centro-Nord e il valore aggiunto di oltre il 15 per cento. Ciò comporta un
rapporto molto elevato tra costi e ricavi.
2
Tra il 2012 e il 2018 oltre 800 imprese italiane hanno emesso titoli di debito per quasi 230 miliardi; di
queste meno del 10 per cento aveva sede nel Mezzogiorno, con emissioni per meno di 1,5 miliardi. A
fine 2018 l’indebitamento obbligazionario rappresentava poco più dell’1 per cento dei debiti finanziari
delle imprese meridionali a fronte di oltre il 10 per cento di quelle del Centro Nord.
8
Sulla struttura dei costi influisce negativamente anche la piccola dimensione
di questi intermediari. Nessuna delle 12 banche “significative” ha sede legale nel
Mezzogiorno (Tav. 3). Questo aspetto può essere almeno in parte affrontato con
processi di integrazione che conseguano economie di scala, contribuiscano alla
razionalizzazione delle strutture produttive e distributive e permettano i necessari
investimenti in tecnologia. In conclusione, il differenziale di crescita del Mezzogiorno rispetto al resto
del Paese è dovuto a una molteplicità di fattori, economici, sociali e amministrativi
(tra i quali i tempi della giustizia civile, il rispetto delle norme e, in alcune aree,
la diffusione della criminalità), che si riflettono sulla performance delle imprese
e delle banche operanti in quest’area. Pur non agendo su queste cause strutturali,
sulle quali è indispensabile intervenire a fondo e con rapidità, il DL rappresenta
un importante strumento per intervenire su alcuni problemi del sistema finanziario
del Mezzogiorno, mirando a rafforzare la sua capacità di servire le imprese non
finanziarie e le famiglie di quest’area del Paese.
3.2 La gestione delle crisi bancarie. – È in atto un processo di ristrutturazione
del sistema bancario determinato dal cambiamento tecnologico (che sta
modificando radicalmente le abitudini di consumo dei prodotti e dei servizi
bancari, con un forte aumento della fruizione di servizi online, e aprendo il
settore alla concorrenza da parte di intermediari non bancari, tra cui le grandi
società tecnologiche), dal lungo periodo di bassi tassi di interesse (che sta
erodendo il margine di interesse), dall’inasprimento della cornice regolamentare.
Questi fattori (che si aggiungono, nel nostro paese, a una crescita economica
largamente insufficiente) hanno determinato una grande perdita di valore del
settore bancario a livello mondiale, particolarmente accentuata e prolungata
in Europa (e in Italia), dove le banche quotate hanno perduto circa l’80 per
cento del loro valore rispetto al 2007 (Fig. 5). Le difficoltà del modello di
intermediazione tradizionale riguardano soprattutto, ma non solo, le banche di
dimensione più contenuta. I margini di profitto si sono assottigliati in media,
sono divenuti negativi per le banche più problematiche (quelle meno efficienti
e/o con problemi di governance). I casi di crisi registrati negli ultimi anni, in un
contesto di sostanziale tenuta della gran parte del sistema bancario italiano, sono
maturati in una situazione di gravissima, prolungata, difficoltà dell’economia
reale del nostro Paese. 9
Malgrado ciò, il nuovo quadro regolamentare (i vincoli normativi introdotti
a livello europeo dalla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche, gli
orientamenti in materia di aiuti di stato assunti nell’agosto del 2013 dalla Commissione
Europea3) non prevede un adeguato sistema per la gestione delle crisi delle banche
medie e piccole. Per questi intermediari, infatti, in assenza di soggetti interessati ad
acquisire il compendio aziendale (attraverso il meccanismo della cessione di attività
e passività in liquidazione), l’unica modalità di uscita dal mercato di fatto praticabile
è una liquidazione “disordinata” (c.d. “atomistica”). Con una liquidazione disordinata
l’operatività dell’intermediario cessa improvvisamente, con conseguente interruzione
di tutti i rapporti attivi e passivi e perdita del valore delle sue attività. La distruzione di
valore si scarica su azionisti, clienti, creditori, dipendenti; può comportare l’imposizione
di perdite ai creditori non garantiti e ai depositanti non protetti dai fondi di tutela. Il tema della gestione delle crisi delle banche è stato oggetto di numerosi
interventi critici da parte della Banca d’Italia in tutte le sedi competenti, sin dal 2013,
con riferimento sia alla procedura di risoluzione prevista a livello europeo – applicabile
di fatto alle sole banche sistemiche, stante l’interpretazione del requisito dell’interesse
pubblico propugnata dal Comitato unico di risoluzione – sia ai vincoli che ostacolano
l’ordinata fuoriuscita dal mercato delle altre banche in caso di dissesto4. Le critiche
hanno riguardato, in particolare, l’insufficiente attenzione alla tutela della stabilità del
sistema finanziario, che rende di fatto impossibile applicare una procedura di gestione
delle crisi bancarie senza innescare ripercussioni negative a livello sistemico.3
La Comunicazione del 2013 stabilisce il principio secondo cui qualunque intervento pubblico nella
gestione di una crisi bancaria debba essere preceduto dalla “condivisione dell’onere” da parte di
azionisti e obbligazionisti subordinati della banca (burden sharing), un concetto analogo, sebbene più
ristretto, a quello del bail-in successivamente introdotto dalla BRRD.
4
Come ricordato dal Governatore dinanzi alla Sesta Commissione del Senato della Repubblica il 19 aprile
2016, la Banca d’Italia sostenne l’approccio (non condiviso a livello europeo) secondo cui, in caso di
dissesto bancario, le perdite dovrebbero essere imposte solo a creditori che hanno sottoscritto titoli di
nuova emissione dotati di un’apposita clausola in tal senso. Cfr. I. Visco, Indagine conoscitiva sulle
condizioni del sistema bancario e finanziario italiano e la tutela del risparmio, anche con riferimento
alla vigilanza, la risoluzione delle crisi e la garanzia dei depositi europee, Senato della Repubblica –
6a Commissione permanente (Finanze e tesoro), disponibile sul sito www.bancaditalia.it, dove è anche
pubblicata la proposta elaborata a livello tecnico dalla delegazione italiana nell’ambito del negoziato
sulla c.d. BRRD (direttiva 2014/49) del marzo 2013. Da allora critiche nei confronti dell’attuale assetto
europeo sulla gestione delle crisi bancarie sono state espresse dal Governatore e dagli altri membri del
Direttorio: da ultimo cfr. l’intervento di F. Panetta del 26 gennaio 2019, Credito e sviluppo: vincoli e
opportunità per l’economia italiana, pubblicato sul sito della Banca d’Italia. Di recente esperti della
Banca d’Italia hanno pubblicato una proposta di revisione del quadro normativo europeo per consentire
una gestione ordinata delle crisi di banche non sistemiche (A. de Aldisio, G. Aloia, A. Bentivegna,
A. Gagliano, E. Giorgiantonio, C. Lanfranchi, M. Maltese, Towards a framework for orderly liquidation
of banks in the EU, Note di stabilità finanziaria e vigilanza, n. 15, agosto 2019).
10
È indispensabile avere presente questo contesto per valutare l’operato della
Vigilanza negli anni recenti. La Vigilanza si è proposta l’obiettivo di accompagnare
la ristrutturazione o l’uscita dal mercato delle banche in crisi evitando effetti sulla
stabilità finanziaria. È stato svolto un ruolo di “facilitazione” delle soluzioni di
mercato, spingendo alla ricapitalizzazione preventiva e alla ricerca di acquirenti, o
di investitori (nazionali ma anche internazionali) interessati ad avere un ruolo nella
governance delle banche in difficoltà. In molti casi negli ultimi anni questa attività
è stata coronata da successo, evitando che si arrivasse alla crisi conclamata. Su
circa 80 intermediari commissariati, più della metà è tornata alla gestione ordinaria;
per quelli liquidati o interessati da operazioni di fusione non vi sono state, nella
generalità dei casi, perdite per depositanti e risparmiatori. Come già chiarito di recente dal Governatore5, questo ruolo di sostegno alle
soluzioni di mercato è tipico del lavoro della Vigilanza in tutti i paesi avanzati;
d’altra parte, le soluzioni di mercato, oltre a evitare esternalità negative, tutelano
i contribuenti contenendo gli oneri per le finanze pubbliche6. Negli ultimi anni
individuare questo genere di soluzioni è divenuto assai arduo perché sono pochi
i soggetti disponibili a investire nelle nostre banche, in particolare in quelle di
minori dimensioni, fortemente esposte al rischio di credito, dotate di un’ampia
rete di sportelli e costi fissi difficilmente abbattibili nel breve termine. Sono tutti
elementi che caratterizzano le banche localizzate nel Mezzogiorno.4. Alcune questioni riguardo alla crisi della BPB Nelle ultime settimane la stampa e vari commentatori hanno avanzato critiche
in merito alla tempestività e appropriatezza dell’azione di vigilanza. I punti che
hanno attratto maggiormente l’attenzione riguardano le ragioni dell’operazione
Tercas e le difficoltà ad essa conseguite, la questione della inadeguata governance
della BPB e la tempistica dell’avvio dell’amministrazione straordinaria che, si
è sostenuto, avrebbe potuto essere disposta molto prima del momento in cui il
provvedimento è stato effettivamente assunto.5
Cfr. I. Visco, Intervista al Corriere della Sera del 23 dicembre 2019.
6
Gli interventi effettuati in Germania e in Olanda hanno accresciuto il debito pubblico fino a un massimo
di oltre il 10 per cento del PIL a fronte di poco più dell’1 per cento in Italia; quasi sempre essi sono stati
effettuati prima delle indicazioni della Commissione europea sugli aiuti di stato del 2013, che in parte
hanno contribuito a stimolare (cfr. I. Visco, intervista cit.).
11
4.1 L’operazione Tercas. – Come ho appena chiarito, nei casi di difficoltà di un
intermediario è prassi delle autorità di vigilanza esplorare tutte le possibili soluzioni,
tra cui l’acquisto da parte di altre banche interessate. La decisione di realizzare
un’acquisizione resta sempre tuttavia del vertice delle banche, la Vigilanza non può
imporla. Ne è prova la circostanza che, come avviene in molti casi, anche per Tercas
fu registrata un’altra manifestazione di interesse che non ebbe poi seguito. Nel mese di ottobre del 2013 la BPB segnala il proprio interesse all’acquisizione
di Tercas7, in amministrazione straordinaria dall’aprile 2012; tale intenzione è
coerente con l’obiettivo strategico di sviluppo della BPB per linee esterne, previsto
dal piano industriale già nel 2012. L’operazione presuppone necessariamente una
decisa accelerazione nella realizzazione del piano di interventi predisposto in esito
all’ultima ispezione della Vigilanza, conclusa nell’estate del 2013; quest’ultima,
pur segnalando il permanere di aree di debolezza (in tema di governance, presidio
del rischio strategico e creditizio, funzioni di controllo), aveva evidenziato
progressi nella rimozione dei principali profili di criticità riscontrati nel 2010. La
realizzazione degli interventi previsti, in questa prospettiva, rappresentava una
condizione necessaria per il superamento del divieto di espandere l’attività che era
stato applicato nel 2009 e confermato nel 2010. Nel febbraio 2014 la Vigilanza acquisisce un aggiornamento sull’attuazione
delle iniziative di rimedio programmate dalla BPB, richiedendo tra l’altro alla
funzione di Internal Audit e al Collegio Sindacale della banca una specifica verifica
sulla loro adeguatezza. Le risposte aziendali dell’aprile 2014, inclusive di una
“quality assessment review” sull’Internal Audit della BPB condotta specificamente
da una autorevole società di consulenza, evidenziano la sostanziale adeguatezza
delle misure adottate. In considerazione di ciò, nel giugno 2014 – otto mesi dopo la
originale manifestazione di interesse – la Banca d’Italia rimuove i provvedimenti
restrittivi del 2009 e nel luglio del 2014 autorizza l’operazione di acquisizione8. L’operazione rispondeva, come ho già evidenziato, a prospettive strategiche e
di sviluppo elaborate dall’intermediario; rammento che ancora oggi, come allora,
7
L’operazione include anche la Cassa di Risparmio di Pescara, che era parte del gruppo Tercas.
8
In tale contesto la BPB attribuisce al Consiglio di amministrazione una delega ad aumentare il capitale,
in cinque anni, fino a complessivi € 500 milioni; comunica possibili misure di razionalizzazione
dell’assetto del gruppo e ipotizza la cessione di uno stock di crediti in sofferenza; rende noto l’obiettivo
di creare, entro il 2015, una “banca unica” che incorpori nella BPB la CR Orvieto, la Tercas e la CR
Pescara.
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le operazioni di consolidamento rappresentano una valida risposta alle pressioni
provenienti dai fattori di cambiamento che prima ho richiamato. L’attivo della
Tercas era stato analizzato dagli amministratori straordinari e sottoposto a una due
diligence da parte della BPB in preparazione dell’operazione9. All’atto dell’acquisizione, il FITD erogava alla BPB un contributo di € 330
mln; tra emissione di nuove azioni (330 mln) e collocamento di obbligazioni
subordinate (220 mln) la BPB realizzava tra il 2014 e il 2015 un rafforzamento
patrimoniale di complessivi € 550 mln. Questo quadro è stato modificato da eventi non prevedibili. Rileva in particolare,
nel 2015, la decisione della Commissione europea di qualificare l’intervento del
FITD a favore della BPB come aiuto di Stato. Ciò determina l’esigenza di attivare
il neo-istituito “Schema Volontario” del FITD e impone un rallentamento del
processo di integrazione tra la BPB e Tercas, che viene incorporata solo nel luglio
del 2016, anziché entro il 2015 come originariamente previsto10. Un secondo fattore di rilievo è la mancata trasformazione in SpA. Diversamente
da quasi tutte le altre popolari di maggiori dimensioni interessate dalla riforma del
2015, la BPB non si trasforma in SpA; nel dicembre 2016 il Consiglio di Stato
sospende l’attuazione della riforma delle banche popolari, fortemente sostenuta dalla
Banca d’Italia. Ciò condiziona le prospettive di rafforzamento della banca, stretta tra
la natura di società cooperativa e il principio del voto capitario: la BPB vede infatti
preclusa una fondamentale opzione per raccogliere ulteriore capitale di rischio sul9
Nel corso del 2014 l’NPL ratio lordo della BPB registra un aumento di 7 punti percentuali (dal 14,8 al
21,8 per cento); circa i due terzi di tale incremento sono da attribuire all’acquisizione della Tercas. I crediti
deteriorati ereditati da quest’ultima, tuttavia, erano stati già ampiamente svalutati dagli amministratori
straordinari: il loro tasso di copertura era pari al 51 per cento, valore superiore sia a quello della BPB (42
per cento) sia alla media registrata quell’anno dal sistema bancario italiano (44 per cento). Il ratio al netto
delle rettifiche aumenta di 3,3 punti (dal 9,5 al 13,1 per cento) e l’incremento è da attribuire solo per metà
agli effetti dell’acquisizione. Inoltre il 70 per cento degli NPL di Tercas era assistito da garanzia reale, a
fronte del 37 per cento della BPB e del 49 per cento della media del sistema; ciò si è tradotto, negli anni
successivi all’acquisizione, in tassi di recupero strutturalmente più elevati per le posizioni in sofferenza
ereditate dalla Tercas (38 per cento), rispetto a quelle originate dalla capogruppo (29 per cento). Inoltre,
nel quadriennio 2015-2018 sono stati classificati in default dal gruppo BPB circa 1 miliardo di crediti, di
cui solo il 27% è attribuibile a posizioni acquisite da Tercas e Caripe.
10
Ne conseguono impatti rilevanti sulla raccolta dalla clientela, che persistono nel 2016 anche per i
timori, crescenti tra i risparmiatori delle banche medio-piccole, di applicazione del burden sharing,
applicato nel novembre del 2015 per la risoluzione delle “quattro banche”: nel biennio 2015-2016 la
raccolta da clientela di Tercas si riduce di oltre un quinto; il buffer di liquidità del gruppo BPB scende
da € 2 miliardi a poco più di € 1 miliardo.
13
mercato modificando radicalmente il proprio assetto di governance, che continua
così ad essere incentrato su un ristretto gruppo di comando. Infine, l’operazione di dismissione di NPL realizzata dalla BPB nel 2016 (la
prima operazione di cartolarizzazione effettuata con il ricorso al meccanismo delle
Gacs) richiede alla banca di contabilizzare nel bilancio 2015 consistenti rettifiche.
L’operazione viene realizzata in una fase in cui il mercato degli NPLs in Italia
era ancora nelle prime fasi di sviluppo e si inquadra nel contesto delle pressioni
per la riduzione dei crediti deteriorati esercitate dal neocostituito Meccanismo di
Vigilanza Unico; i prezzi di cessione delle sofferenze cartolarizzate furono pertanto
bassi nonostante le posizioni fossero ampiamente assistite da garanzie reali. 4.2 La tempistica del commissariamento e la tempestività dell’azione di
Vigilanza. – Una seconda questione oggetto del recente dibattito sulla stampa e tra
i commentatori riguarda la tempistica del commissariamento deciso dalla Banca
d’Italia, che secondo alcuni sarebbe stato poco tempestivo. L’amministrazione straordinaria rappresenta un intervento di vigilanza
particolarmente forte, con il quale si destituiscono gli organi amministrativi
scelti dagli azionisti, limitando in maniera incisiva i diritti di questi ultimi. Essa
può pertanto essere adottata solo quando ne ricorrano i presupposti definiti con
precisione dalla legge: gravi violazioni di disposizioni legislative, regolamentari
o statutarie; gravi irregolarità nell’amministrazione o gravi perdite patrimoniali.
Il commissariamento della BPB è stato disposto quando le perdite hanno ridotto i
livelli di capitale al di sotto dei minimi stabiliti dalle regole prudenziali, situazione
che è emersa a seguito dell’ultimo accertamento ispettivo avviato a giugno 2019
dalla Banca d’Italia, che ha evidenziato anche gravi anomalie nella gestione del
credito oltre alla incapacità di portare avanti un serio piano di risanamento. Si consideri poi che quando si attiva un’amministrazione straordinaria è
necessario che vi siano concrete prospettive di soluzione della crisi, in assenza
delle quali, dopo il recepimento nel nostro ordinamento della BRRD, la banca
deve essere sottoposta a liquidazione. La soluzione deve non solo essere concreta;
deve anche essere ritenuta tale dai risparmiatori, altrimenti nel nuovo contesto
il commissariamento rischia di indurre una repentina corsa ai depositi, con
la conseguenza di aggravare la crisi piuttosto che di contribuire a risolverla. È
importante aver presente che nel periodo che va dalla primavera del 2015 al marzo 14
scorso la decisione della Commissione di equiparare a un aiuto di stato l’intervento
del FITD nel caso Tercas rendeva praticamente impossibili interventi come quello
appena adottato nel caso della BPB; tale ostacolo è stato rimosso dal Tribunale UE
solo nel marzo di quest’anno. Considerazioni analoghe valgono per il potere di rimozione di uno o più
esponenti aziendali, introdotto nel quadro normativo nazionale nel 2015 con il
recepimento della CRD4 (cfr. art. 53-bis, comma 1, lett. e) del TUB). Il potere
di rimozione rientra nell’ambito del più ampio ventaglio di misure di intervento
precoce a disposizione delle autorità di vigilanza; esso può essere esercitato anche
nei confronti di esponenti che soddisfino i requisiti di idoneità previsti dall’articolo
26 del TUB. È tuttavia necessaria una rigorosa valutazione circa l’utilizzo
di tale strumento, da svolgere caso per caso sulla base di tutte le informazioni
rilevanti disponibili. Devono sussistere evidenze oggettive, idonee a provare che
la permanenza in carica dell’esponente sia di pregiudizio per la sana e prudente
gestione della banca e che la sua rimozione consenta di porre rimedio alla
situazione; circostanza, quest’ultima, che non ricorre a fronte di situazioni, come
quella della BPB, più articolate e complesse, ove i problemi della governance
trovavano origine in un contesto di criticità più ampio e diffuso. Da un punto di vista generale, è necessario inoltre avere ben presente che
l’attenzione della Vigilanza a muoversi secondo canoni di scrupoloso rispetto
delle norme e delle prerogative ad essa assegnate non risponde solo a esigenze
di ossequio formale alle regole ma è una condizione necessaria per garantire la
robustezza delle decisioni adottate e, insieme ad essa, la stabilità del sistema
su cui esse incidono. In altri termini, un approccio orientato a una eccessiva
discrezionalità esporrebbe gli interventi adottati a rischi che possono minare la
certezza dell’azione amministrativa e arrecare grave pregiudizio sia alla stabilità
del sistema sia alla stessa clientela11. Una volta che siano comprese le condizioni di fatto in cui la vigilanza viene
svolta, diviene chiaro che la vera difficoltà consiste nell’individuare per tempo
non tanto i problemi (cosa che accade, ed è accaduta anche nel caso della BPB),
quanto le soluzioni fattibili, che preservino (anche nel caso di una liquidazione)
11
I provvedimenti di vigilanza della Banca d’Italia hanno dimostrato nel tempo una elevata resistenza
allo scrutinio giurisdizionale. Con rarissime eccezioni, di tali provvedimenti e delle valutazioni che li
hanno fondati è stata confermata la correttezza e legittimità.
15
le funzioni svolte dall’intermediario garantendo, insieme ad esse, la tutela della
clientela e la salvaguardia del tessuto economico di riferimento. Nel contesto che
ho descritto la vigilanza non è in grado di assolvere a questo compito da sola. La
citata sentenza del Tribunale della UE ha restituito al FITD un importantissimo
margine di manovra, ma essa è soggetta ad appello. Auspico che il dibattito in corso
a livello europeo sul quadro legislativo concernente i meccanismi di assicurazione
dei depositi e quello di gestione delle crisi delle banche non sistemiche possa
rapidamente produrre risultati utili.5. Conclusioni Sono lieta di aver avuto l’opportunità di esporre in questa sede il punto di vista
della Banca d’Italia in merito al DL in discussione, alla situazione delle banche
di piccola e media dimensione e alle vicende della Popolare di Bari alla luce
dell’azione di vigilanza che su di essa è stata svolta e in vista delle opportunità che
oggi si offrono per riportare la banca su un sentiero di sviluppo sano ed equilibrato. Sul fronte del DL, ritengo che la sua conversione sia indispensabile ad
assicurare una prospettiva di risanamento della BPB. Affinché tale prospettiva si
realizzi è ugualmente indispensabile che l’azionista pubblico svolga un ruolo di
direzione e impulso attivo, forte e continuo, mirante a orientare solidamente la
banca verso prospettive industriali credibili in un’ottica di medio-lungo termine. Si
tratta di un compito impegnativo, che richiederà il concorso costruttivo e convinto
di tutti i soggetti coinvolti e serrate verifiche nel tempo. Altrettanto importante è la possibilità, che il DL assegna a MCC, di realizzare
operazioni finanziarie, incluso l’acquisto di partecipazioni nel capitale di banche
e altre società finanziarie, nella prospettiva di una loro ulteriore razionalizzazione.
Come già sottolineato dal Governatore, la crisi degli intermediari più fragili – per
le ridotte dimensioni o per l’incapacità di adeguare il modello di business – è
un rischio concreto. Occorre evitare che l’uscita dal mercato di queste banche
avvenga in modo traumatico. Non è una sfida semplice. Intermediari con queste
caratteristiche si trovano su tutto il territorio nazionale ma il Mezzogiorno risente
di situazioni, anche di contesto, particolarmente critiche. È dunque importante che
gli strumenti previsti dal DL vengano sfruttati appieno, al fine di assicurare la
salvaguardia di una parte importante dell’infrastruttura finanziaria del Meridione e
favorire il finanziamento delle famiglie e delle imprese che vi risiedono. 16
Confido di aver portato elementi utili a chiarire il quadro in cui è maturata la
crisi della BPB evitando il rischio di rileggere la storia passata con gli occhi del
presente. La crisi della banca è riconducibile a una molteplicità di fattori; quelli
più rilevanti si sono manifestati a partire dal 2015. L’azione della Vigilanza è stata
continua e articolata, nei limiti delle possibilità di intervento a essa riconosciute
dalla legislazione vigente. Nel restare a disposizione per soddisfare le domande che la Presidente o i
membri della Commissione vorranno rivolgermi, desidero confermare, anche a
nome di tutto il Direttorio, l’impegno della Banca d’Italia a dare conto in ogni
modo, in ogni momento e in ogni sede del proprio operato, nella consapevolezza
dell’importanza del confronto istituzionale e nella convinzione di aver svolto i
compiti che l’ordinamento le affida nell’esclusivo interesse del Paese.
17
TAVOLE E FIGURE
Tavola 1
Struttura del sistema produttivo nel 2017 (1)
(numeri e quote percentuali)
Numero di imprese (a)
Totale Industria Servizi Altro Totale nettoItalia 4.397.623 905.545 3.159.483 332.595 4.065.028
Centro Nord 3.158.132 673.407 2.245.554 239.171 2.918.961
Sud e Isole 1.239.491 232.138 913.929 93.424 1.146.067 Numero di occupati nelle imprese (b)
Totale Industria Servizi Altro Totale nettoItalia 17.059.480 5.309.648 10.735.422 1.014.410 16.045.070
Centro Nord 13.508.280 4.373.838 8.399.951 734.492 12.773.789
Sud e Isole 3.551.200 935.810 2.335.471 279.919 3.271.281 Rapporto (b)/(a)
Totale Industria Servizi Altro Totale nettoItalia 3,9 5,9 3,4 3,0 3,9
Centro Nord 4,3 6,5 3,7 3,1 4,4
Sud e Isole 2,9 4,0 2,6 3,0 2,9Fonte: Registro Statistico delle imprese attive (ASIA).
(1) Industria – estrazione di minerali da cave e miniere; attività manifatturiere; fornitura di energia elettrica, gas, vapore
e aria condizionata; fornitura di acqua reti fognarie; attività di gestione dei rifiuti e risanamento; costruzioni. Servizi ‑
commercio all’ingrosso e al dettaglio; riparazione di autoveicoli e motocicli; trasporto e magazzinaggio; attività dei servizi
di alloggio e di ristorazione; servizi di informazione e comunicazione; attività finanziarie e assicurative. Altro – istruzione;
sanità e assistenza sociale. Totale netto – Totale settori al netto di istruzione e sanità e assistenza sociale.
21
Tavola 2
Redditività delle imprese
(valori percentuali)
MOL/Tot.Attivo Oneri finanziari ROE
lordi/MOL
2008Totale imprese Centro Nord 6,5 30,3 3,6
Mezzogiorno 5,1 41,0 0,2
Italia 6,3 31,7 3,2PMI Centro Nord 5,5 37,6 0,2
Mezzogiorno 4,8 39,4 -0,6
Italia 5,4 38,5 0,1Imprese grandi Centro Nord 7,5 25,0 6,4
Mezzogiorno 5,9 44,7 2,3
Italia 7,4 26,5 6,1 2017Totale imprese Centro Nord 7,0 13,5 6,0
Mezzogiorno 6,2 14,1 5,4
Italia 6,9 14,1 6,0PMI Centro Nord 6,2 14,2 5,0
Mezzogiorno 5,9 14,7 4,0
Italia 6,1 14,6 4,8Imprese grandi Centro Nord 7,8 13,0 6,8
Mezzogiorno 7,3 12,4 9,1
Italia 7,8 13,7 6,9 2018 (*)Totale imprese Centro Nord 7,4 11,6 7,0
Mezzogiorno 6,6 12,2 6,7
Italia 7,3 11,9 7,0PMI Centro Nord 6,6 12,6 6,2
Mezzogiorno 6,5 13,1 6,5
Italia 6,6 12,8 6,3Imprese grandi Centro Nord 8,0 10,9 7,6
Mezzogiorno 6,9 9,7 7,3
Italia 8,0 11,3 7,6Fonte: nostre elaborazioni su dati Cerved.
(*) I dati si riferiscono all’80 per cento del campione.
22
Figura 1
Quota di imprese che dichiarano di non ricevere il credito desiderato
Fonte: Banca d’Italia, Indagine sulle imprese industriali e dei servizi.
Figura 2
Costo del credito a breve termine alle imprese
(valori percentuali)
Fonte: Banca d’Italia. 23
Figura 3
Tasso di deterioramento dei prestiti alle imprese
per area geografica e tipo di banca
(valori percentuali)
Fonte: Banca d’Italia.
Figura 4
Rapporto tra crediti deteriorati e totale finanziamenti
(al netto delle rettifiche di valore; valori percentuali)
Fonte: Banca d’Italia. 24
Figura 5
Principali indici di borsa mondiali: settore bancario
(numeri indice: 2007=100)
Fonte: elaborazioni su dati Bloomberg.
25
Tavola 3
Indicatori di efficienza operativa delle banche (1)
(migliaia di euro e valori percentuali)
Banche significative Banche meno significative Altre (2)
Centro-Nord Mezzogiorno Centro-Nord Mezzogiorno Centro-Nord MezzogiornoNumero 12 – 78 16 9 –
Massimo Tot.
Attivo 854.368.777 – 26.917.730 13.996.371 81.217.693 –
Minimo Tot.
Attivo 22.094.584 – 41.236 61.311 56.384 –
Media Tot.
Attivo 200.260.209 – 3.868.571 1.943.702 27.542.535 –
Totale Attivo 2.403.122.503 – 301.748.517 31.099.224 247.882.814 – Banche significative Banche meno significative Altre (2)
Centro-Nord Mezzogiorno Centro-Nord Mezzogiorno Centro-Nord MezzogiornoCosti operativi
su totale attivo 1,7% – 2,2% 2,3% 2,1% –
Costi operativi
sul margine di
intermediazione 64,9% – 74,9% 81,7% 64,3% –
Totale attivo /
Sportello 125.660 – 96.221 39.566 113.292 -Fonte: Banca d’Italia.
(1) Dati a dicembre 2018. Il totale attivo dei due nuovi gruppi cooperativi (ICCREA e Cassa Centrale Banca, entrambi
significativi nel 2019) è stimato sommando il totale attivo delle banche appartenenti ai gruppi. Le BCC dell’Alto Adige
sono considerate come un singolo gruppo, perché sottoscriveranno un sistema di tutela istituzionale. “Altre” sono filiali di
banche estere. – (2) Filiazioni di gruppi bancari significativi degli altri paesi dell’area dell’euro.
(*) Il valore aggiunto è definito come il rapporto tra redditi lordi al netto dei costi operativi diversi da quelli per il personale
(numeratore) e costo per il personale (denominatore).
26
Grafica e stampa
a cura della Divisione Editoria e stampa della Banca d’Italia

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